SOU 2014:10 Ett steg vidare/Avgifter
| ← Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande |
|
Villkor och exklusiva rätter → |
bestämmelser i lagen, i synnerhet diskrimineringsförbudet i 8 §. Även sådana förfaranden där flera vidareutnyttjare har ”exklusiv rätt” omfattas alltså av förbudet i 10 §.
Statskontoret framförde också att en grundläggande frågeställning är om artikel 11 i PSI-direktivet bara tar sikte på exklusiva arrangemang som är rättsligt förpliktande för en myndighet genom författning eller avtal, eller om den också gäller för faktiskt exklusivitet på grund av en myndighets beteende. Ett exempel är om myndigheten ställer långtgående krav på ekonomisk ställning hos vidareutnyttjaren.
Utredningen bedömer att lagens bestämmelser om exklusiva rätter bara kan tillämpas när en myndighet ställer upp villkor som faktiskt slår fast exklusivitet i någon form. Begränsningar som följer av författning undantas från lagens tillämpningsområde enligt 4 § första stycket. Villkor som inte uttryckligen innebär exklusivitet men som i praktiken kan ha en exkluderande verkan, till exempel långtgående krav på ekonomisk ställning, regleras av 8 §. Där anges att villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta, icke-diskriminerande och inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. Myndigheternas möjligheter att ställa krav på en vidareutnyttjares verksamhet är därmed mycket begränsade.
Trots den risk för att begreppet exklusiv rätt kan vara otydligt som Statskontoret varnade för ser utredningen således inte någon anledning att ändra paragrafen i annat avseende än det tidigare behandlade tillägget om digitalisering av kulturresurser.
Även om begreppet exklusiv rätt i sig är tillräckligt tydligt måste en myndighet alltid bedöma om en sådan rätt är nödvändig för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Exempel på när det är nödvändigt kan enligt såväl författningskommentaren som skäl 20 till det ursprungliga PSI-direktivet vara att ingen kommersiell utgivare skulle offentliggöra informationen utan sådan ensamrätt.
I sammanhanget finns det skäl att beröra förhållandet mellan exklusiva rätter och upphandlingsreglerna. I svaren på den enkätundersökning som Socialdepartementet genomförde under år 2012 om myndigheternas erfarenheter av PSI-lagen (dnr S2012/4548/SFÖ) togs frågan upp om en myndighet har möjlighet att anlita en extern aktör för att praktiskt tillhandahålla myndighetens information. Ett sådant förfarande skulle kunna strida mot PSI-lagens bestämmelser om exklusiva rätter. I det här sammanhanget är den avgörande frågan om det sker ett vidareutnyttjande eller inte. För det krävs enligt 6 § att handlingarna används för andra ändamål än det ursprungliga. Om en myndighet mot betalning anlitar en extern aktör bara för att sköta den tekniska driften av en myndighets tjänst så är det normalt inte fråga om ett vidareutnyttjande. Om den som utgör tjänsten uppträder självständigt i förhållande till användarna, med möjlighet att själv bestämma formerna för tillhandahållandet, kan leverantören däremot betraktas som en vidareutnyttjare. Avtalet mellan myndigheten och leverantören omfattas i sådana fall av PSI-lagens regler om exklusiva rätter. På motsvarande sätt utgör det inte ett vidareutnyttjande när enskilda aktörer använder handlingar till exempel i hälsovårds- och socialtjänster som kommuner och landsting valt att konkurrensutsätta och ytterst ansvarar för.
9 Överklagande av villkor
Det ursprungliga PSI-direktivet innehåller inte något uttryckligt krav på att beslut av nationella myndigheter på PSI-området ska kunna överklagas. En sådan ordning tycks ändå vara förutsatt (se prop. 2009/10:175, s. 184), och i PSI-lagen finns en bestämmelse om överklagande i 15 §.
En del företrädare för vidareutnyttjarna har framfört önskemål om bättre möjligheter att överklaga myndigheternas beslut om att inte lämna ut handlingar eller deras villkor för att göra det, till exempel storleken på avgifterna. I det här kapitlet diskuteras om det nya PSI-direktivet ger anledning att ändra reglerna för överklagande, eller om det finns andra skäl att göra det. Andra sätt att förbättra möjligheterna att överklaga tas också upp.
9.1 PSI-direktivet och ändringsdirektivet
I artikel 4.3–4 .5 i det ursprungliga PSI-direktivet finns bestämmelser om vad som gäller då en myndighet avslår en begäran om vidareutnyttjande. Myndigheten ska underrätta sökanden om skälen för avslaget och hänvisa till relevanta bestämmelser i nationell lagstiftning, till exempel bestämmelser om tillgång och undantagsbestämmelser i PSI-lagen (art. 4.3). Om avslaget har grundats på att de begärda handlingarna omfattas av tredje mans immateriella rättigheter och därför inte omfattas av direktivet, ska myndigheten dessutom lämna en hänvisning till rättsinnehavaren om den är känd eller till den licenstagare som myndigheten har fått handlingarna från (art. 4.3). Vidare ska myndigheten vid avslag ange vilka möjligheter det finns till överprövning om sökande vill överklaga beslutet (art. 4 .4). Myndigheter och organ vars handlingar är undantagna från PSI-direktivet – radio- och tv-företag (art. 1.2. d), utbildnings- och forsknings- institutioner (art. 1.2 e) och kulturinstitutioner (art. 1.2 f) – behöver inte ange skälen till avslag eller ange annan information som krävs i artikel 4 (art. 4.5). Genom ändringsdirektivet regleras att arkiv, bibliotek och museer inte heller i fortsättningen behöver hänvisa till rättsinnehavaren när de avslår en begäran om vidareutnyttjande (art. 4.3).
I ändringsdirektivet har ett krav på överprövning införts. I den nya lydelsen av artikel 4.4 har ett tillägg gjorts. Där sägs att de mekanismer för överprövning som finns ska inbegripa möjligheten att få en granskning utförd av ”en opartisk tillsynsmyndighet som besitter lämplig sakkunskap, såsom den nationella konkurrensmyndigheten, den nationella myndigheten för tillgång till handlingar eller en nationell domstol”. Besluten som det överprövande organet tar ska vara bindande för den berörda myndigheten.
Medlemsstaterna har således en möjlighet att välja på vilka sätt som beslut om vidareutnyttjande ska kunna överklagas. Den myndighet eller domstol som ska kunna överpröva en myndighets beslut om vidareutnyttjande bör dock enligt skäl 28 i ändringsdirektivet ”vara organiserad i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella och rättsliga system”. Vad som avses är troligen att den överprövande myndigheten eller domstolen ska vara en del av medlemsstatens ordinarie rättssystem. Det är således inte tillräckligt att hänvisa de klagande till ett skiljemannaförfarande.
I skäl 28 till ändringsdirektivet anges ytterligare förutsättningar för överprövning av beslut om vidareutnyttjande. Om överprövningen ska göras av en tillsynsmyndighet får detta inte utesluta att den klagande kan överklaga beslutet i till exempel en förvaltningsdomstol. En tillsynsmyndighet som ska överpröva andra myndigheters beslut om vidareutnyttjande, bör inte samtidigt ha till uppgift att fastställa kriterier för sådana avgifter för vidareutnyttjande som överstiger marginalkostnaderna. Förutom att avslagsbeslut ska kunna överklagas ska det även vara möjligt att överklaga beslut som begränsar den sökandes möjligheter att vidareutnyttja handlingar från en myndighet. Det gäller särskilt villkor om avgifter. Överklagandeförfarandet bör vara snabbt ”i enlighet med behoven på en marknad i snabb förändring” (skäl 28).
9.2 PSI-lagen
Enligt 15 § PSI-lagen kan beslut som fattas i det enskilda fallet enligt lagen överklagas till förvaltningsdomstol. Beslut som har fattats av regeringen, Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen eller Riksdagens ombudsmän (JO) kan dock inte överklagas. Det ansågs av konstitutionella skäl inte lämpligt att de högsta statsorganens beslut skulle underkastas prövning av domstol (prop. 2009/10:175, s. 185). Som skäl för att JO:s beslut inte ska kunna överklagas angavs i propositionen att beslut enligt PSI-lagen bör behandlas på samma sätt som beslut om utlämnande av allmänna handlingar. Sådana beslut av JO kan inte överklagas enligt 4 § andra stycket lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter. Prövningstillstånd krävs vid överklagande i andra instans. För domstolarnas beslut om vidareutnyttjande gäller särskilda regler.
Myndigheter ska vid en begäran om vidareutnyttjande följa bestämmelserna i förvaltningslagen om bland annat serviceskyldighet (4 och 5 §§), allmänna krav på ärendehandläggningen (7 §), jäv (11 och 12 §§), partsinsyn (16 och 17 §§), vem som får överklaga (22 §), hur ett beslut överklagas (23–25 §§). Enligt bestämmelsen i 12 § PSI-lagen ska flertalet av förvaltningslagens bestämmelser tillämpas även utanför myndighetssfären. Där anges att sådana enskilda organ som avses i 2 § andra stycket PSI-lagen ska tillämpa angivna bestämmelser i förvaltningslagen. Av 16 § PSI-lagen framgår också att dessa organ vid ett överklagande ska vara den enskildes motpart vid processen i domstolen.
En begäran om vidareutnyttjande ska, enligt 13 § PSI-lagen, behandlas skyndsamt. Motsvarande krav saknas i förvaltningslagen men återfinns i bestämmelserna om utlämnande av allmänna handlingar (2 kap. 15 § TF).
Ett beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande ska alltid motiveras, det vill säga det ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet (14 § PSI-lagen). Kravet på att ange skäl går längre än motsvarande krav i 20 § förvaltningslagen. I de fall ett avslag grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på en tredje mans upphovsrätt eller närstående rättighet, krävs att det i skälen anges vem som är rättsinnehavare.
9.3 Överväganden och förslag
| Utredningens bedömning: Det finns inga behov av att ändra
bestämmelserna om överklagande med anledning av ändringsdirektivet. Utredningens förslag: Arkiv, bibliotek och museer undantas från skyldigheten att lämna information om eventuella rättsinnehavare vid beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande. I lagen förs in en bestämmelse om att myndigheter på begäran ska lämna ett skriftligt beslut när en begäran om vidareutnyttjande avslås eller har förenats med villkor. |
9.3 .1 Överprövning bör fortfarande göras av domstol
Det är angeläget att det finns en effektiv och rättssäker ordning för
att enskilda ska kunna få myndigheters beslut enligt lagen
överprövade. Det har vid olika tillfällen framförts synpunkter om att
överklagandeprocessen enligt PSI-lagen är för omständlig och tar
för lång tid. Utredningen har därför undersökt om det är möjligt
att underlätta för enskilda att överklaga myndigheters beslut som
har anknytning till PSI-området. I första hand har utredningen
övervägt ändringar i PSI-lagen.
Det alternativ till den nuvarande ordningen med överklagande till förvaltningsdomstol som har presenterats är att myndigheternas avgiftsbeslut överprövas av en särskild myndighet. Syftet skulle vara att göra processen snabbare och att skapa en myndighet som får möjlighet att bygga upp särskild sakkunskap på området.
I ändringsdirektivet tycks ett sådant alternativ vara det som främst avses när det gäller skyldigheten för medlemsstaterna att tillhandahålla ett system för överprövning. Artikel 4 nämner en ”opartisk tillsynsmyndighet som besitter lämplig sakkunskap”. Som exempel anges den nationella konkurrensmyndigheten och ”den nationella myndigheten för tillgång till handlingar eller nationell domstol”. Domstolar brukar normalt inte betraktas som tillsynsmyndigheter med särskild sakkunskap. Även formuleringarna i skäl 28 till ändringsdirektivet antyder att förstahandsalternativet har varit att överprövning görs av en tillsynsmyndighet och inte en domstol.
Antalet överprövningar av beslut om vidareutnyttjande kan inte antas bli fler än att det kommer att bli en relativt begränsad uppgift för en tillsynsmyndighet. Det är därför inte lämpligt att föreslå en ny tillsynsmyndighet som skulle ha till uppgift att överpröva andra myndigheters beslut enligt PSI-lagen. Uppgiften att överpröva beslut enligt PSI-lagen bör därför läggas på en befintlig myndighet som har flera andra uppgifter. Det är inte alls självklart att en sådan myndighet skulle ha bättre förutsättningar att handlägga överpröv- ningsärenden än en domstol.
En förutsättning för att överprövning av en tillsynsmyndighet ska vara snabbare än domstolsprövning är att tillsynsmyndighetens avgörande inte ska kunna överprövas i en andra instans till exempel av en domstol. Tillsynsmyndighetens avgörande skulle därför vara bindande både för myndigheten och för den enskilde.
Ett alternativ kan vara att tillsynsmyndighetens avgörande ska kunna överklagas till domstol av den enskilde men inte av den myndighet som har tagit det ursprungliga beslutet. Det som talar emot en sådan ordning är att den på ett grundläggande sätt skulle avvika från de principer som gäller för överprövning i förvaltnings- ärenden i svensk rätt (prop. 2009/10:175, s. 185). Det kan visserligen hävdas att det redan i dag finns sådana exempel. Ett är att en del avgiftsbeslut enligt avgiftsförordningen får överklagas till Skatteverket. Där handlar det dock om relativt enkla bedömningar, till exempel hur avgiften ska beräknas utifrån antalet sidor som har lämnats ut. En prövning enligt PSI-lagen innefattar betydligt mer komplicerade frågor, som kan kräva omfattande juridisk kompetens inom bland annat förvaltningsrätt.
En nackdel med en ordning där överprövning ska göras av en särskild tillsynsmyndighet är att en sådan bara skulle kunna pröva om ett beslut strider mot bestämmelserna i PSI-lagen. Vid prövning i en förvaltningsdomstol kan i vissa fall även andra frågor som har samband med PSI-begäran prövas, till exempel om avgifterna är förenliga med reglerna i avgiftsförordningen.
Det är dessutom svårt att motivera en särskild ordning för att överpröva beslut om vidareutnyttjande samtidigt som andra beslut, som kan ha betydligt större konsekvenser för enskilda, inte får samma prioritering inom rättssystemet.
Utredningen bedömer därför att det inte finns anledning att ändra på den ordning för överklagande som gäller enligt PSI-lagen i dag.
9.3 .2 Kan möjligheterna att överklaga förbättras?
Förutsättningarna för enskilda att kunna vidareutnyttja myndigheternas informationssamlingar är beroende av en mängd beslut. Det handlar dels om beslut som gäller tillgången till handlingarna, dels om beslut som gäller avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. De beslut som grundar sig på bestämmelser i PSI-lagen är troligen relativt få. Bestämmelserna som gäller om och hur sådana beslut kan överklagas är komplicerade och varierar beroende på vilket regelverk som beslutet grundas på. Vidare kan vidareutnyttjandet regleras i avtal mellan en myndighet och en vidareutnyttjare. Där kan det uppstå civilrättsliga tvister, som ska lösas i allmän domstol.
Beslut som kan överklagas enligt PSI-lagen
I PSI-lagen anges att ”beslut [...] i ett enskilt fall enligt denna lag” kan överklagas enligt den ordning som anges i 15 §. I propositionen till lagen sägs att det gäller beslut som avser de frågor som regleras i de materiella bestämmelserna i 7–10 §§. Det påpekas även att lagens bestämmelser om överklagande inte ska tillämpas på beslut som avser tillämpningen av bestämmelser som ger rätt till eller som begränsar tillgången till handlingar. Som exempel nämns beslut som grundar sig på 2 kap. TF (prop. 2009/10:175, s. 184 f.).
Bestämmelsen i ändringsdirektivet som gäller överprövning talar om alla beslut om vidareutnyttjande (art. 4 .4). Direktivet ska dock inte påverka tillämpningen av medlemsstaternas bestämmelser om tillgång. Bestämmelsen i artikel 4.4 om överklagande gäller således endast överklagande av beslut som grundas på materiella bestämmelser som antagits med stöd i direktivet. Överklagande på annan grund – till exempel att ett avslagsbeslut om utlämnande av allmän handling strider mot bestämmelserna i 2 kap TF eller OSL – påverkas således inte av direktivet.
Vissa beslut går över huvud taget inte att överklaga. Det gäller till exempel Skatteverkets beslut om avgifter som har överklagats dit enligt 24 § avgiftsförordningen. En myndighets beslut om att inte lämna ut en allmän handling i elektronisk form går inte att överklaga enligt bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF och OSL. Däremot kan det överklagas i den ordning som gäller för andra administrativa beslut.[1] Såvida det inte finns en särskild skyldighet för myndigheten att tillhandahålla de begärda handlingarna i elektronisk form kommer dock ett sådant överklagande att avslås.
Villkor för vidareutnyttjandet som en myndighet beslutar med stöd av en immaterialrätt som myndigheten innehar utgör avtalsvillkor som inte grundas på offentligrättslig reglering. Tvister om och tolkning av sådana villkor prövas av tingsrätt enligt bestämmelser om tvistemålsprocessen efter stämning av någon av parterna. Villkor som ställts med stöd av myndighetens immaterialrätt kan även prövas enligt PSI-lagens materiella bestämmelser om de till exempel anses vara diskriminerande eller inte relevanta enligt 8 §.
PSI-lagen innehåller inga bemyndiganden för myndigheter att ta avgifter eller att uppställa andra villkor för vidareutnyttjande av handlingar. Lagens syfte är närmast det motsatta, det vill säga att begränsa myndigheternas möjligheter att uppställa villkor. Beslut om till exempel avgifter måste därför ha stöd i annan författning, till exempel ett avgiftsbemyndigande i en myndighets instruktion. Om den författning som beslutet grundas på innehåller bestämmelser om överklagande kan det överklagas enligt de förutsättningar som anges där. Saknas bestämmelser om överklagande gäller vanligtvis förvaltningslagens bestämmelser i 22–25 §§.
Bara om de villkor som myndigheten ställer för vidareutnyttjande strider mot de materiella bestämmelserna i PSI-lagen kan beslutet överklagas enligt PSI-lagen. En förutsättning är förstås att villkoren gäller sådana frågor som inte är undantagna från lagens tillämpningsområde. Det får således inte gälla frågor om till exempel sekretessförbehåll eller begränsningar som beslutats med stöd i registerförfattning. Det finns inget som hindrar att ett beslut överklagas både på grund av att det strider mot någon särskild författning och mot PSI-lagen. I de fall överklagandet ska ske till förvaltningsrätten kan båda frågorna prövas i samma process. Det finns således många olika sätt att överklaga ett beslut om vidareutnyttjande. Orsaken är att beslut om vidareutnyttjande förutsätter att myndigheterna gör bedömningar enligt ett stort antal regleringar som kan ha olika bestämmelserna för överklagande. Som huvudregel gäller dock enligt 22 a § förvaltningslagen att beslut av statliga och kommunala myndigheter kan överklagas till förvaltningsrätt. Lagen är emellertid subsidiär, det vill säga avvikande bestämmelser i en annan författning tar över. Ett exempel på sådana avvikande bestämmelser finns i 6 kap. OSL om överklagande av beslut som gäller utlämnande av allmänna handlingar. Ett annat är bestämmelsen i 15 § PSI-lagen.
Information som underlättar för enskilda att överklaga
Den ordning som har beskrivits medför att ett överklagande avseende ”beslut om vidareutnyttjande” kan bli komplicerat. Sättet att överklaga beror på vilka bestämmelser som beslutet grundar sig på. I vissa fall innebär det också att överklagande ska behandlas av olika instanser. Problemet för den enskilde som överväger att överklaga ska dock inte överdrivas. Den beslutande myndigheten är skyldig att informera om hur ett avslagsbeslut kan överklagas.
Myndigheten ska ange de bestämmelser som beslutet har grundats på och skälen för beslutet. Myndigheten ska också lämna anvisningar om hur beslutet kan överklagas. För myndigheter och andra organ som omfattas av PSI-lagen följer detta av bestämmelser i förvaltningslagen och av 12–13 §§ PSI-lagen. Detta gäller redan i dag och de tillägg som har införts med ändringsdirektivet innebär inte att PSI-lagen behöver förändras på denna punkt. Det finns inte heller andra skäl att ändra PSI-lagen i detta avseende.
Enligt 14 § PSI-lagen ska en myndighet som avslår en begäran om vidareutnyttjande på grund av att vidareutnyttjandet skulle inkräkta på tredje mans immaterialrätt informera om vem som är rättighetsinnehavare, det vill säga den vars rätt enligt URL kan komma att kränkas av vidareutnyttjandet. Om denne inte är känd är det tillräckligt att myndigheten i stället lämnar information om vilken licensgivare som myndigheten har fått handlingarna från. Sådana arkiv, bibliotek och museer som omfattas av det utvidgade tillämpningsområdet i ändringsdirektivet undantas från skyldigheten att ange rättsinnehavaren (art. 4 .3). En sådan skyldighet skulle medföra en orimligt stor arbetsbörda för arkiv, bibliotek och museer, eftersom de ofta har stora mängder av handlingar som omfattas av tredje mans upphovsrätt. Motsvarande undantag bör därför införas i PSI-lagen.
Det bör framgå av lagen att den enskilde kan begära att få ett skriftligt beslut
En begäran om vidareutnyttjande leder inte alltid till att en myndighet fattar ett formellt beslut om eventuella villkor för vidareutnyttjandet. En förfrågan om vidareutnyttjande kan till exempel besvaras med en hänvisning till standardlicens och avgiftstaxa för vidareutnyttjande. Om den som begär vidareutnyttjande accepterar avgifterna och andra villkor fattar myndigheten oftast inget formellt beslut om att lämna ut handlingarna. Utan ett sådant beslut kan det vara svårt för vidareutnyttjaren att i efterhand överklaga villkoren eller avgifterna. Det finns dock inget som hindrar myndigheter från att fatta formella skriftliga beslut om avgifter och begränsningar för vidareutnyttjande innan de lämnar ut handlingarna.
I vissa fall är myndigheterna dessutom skyldiga att fatta beslut och meddela dem skriftligen. Enligt 21 § första stycket förvaltningslagen ska part underrättas om innehållet i en myndighets slutliga beslut i ett ärende om det gäller myndighetsutövning mot någon enskild. Bara om det är uppenbart att det inte behövs kan myndigheten avstå från att underrätta parten. Om ett beslut som kan överklagas går parten emot ska denne dessutom underrättas om hur överklagandet går till (andra stycket). Myndigheterna får själva bestämma hur beslutet ska meddelas. Om den som är part begär det ska dock beslutet alltid meddelas skriftligt (tredje stycket).
Bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen gäller vid beslut inom PSI-området. Av 12 § PSI-lagen framgår att bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen även gäller för sådana enskilda organ som enligt 2 § andra stycket omfattas av lagen. Utredningens uppfattning är att skyldigheten att lämna skriftligt beslut vid begäran om vidareutnyttjande inte ska begränsas till myndighetsutövning, som i 21 § förvaltningslagen (jämför motiveringen till bestämmelsen om motivering av beslut i 14 §, prop. 2009/10:175, s. 203). I lagen bör det därför föras in en uttrycklig bestämmelse om att myndigheter på begäran ska lämna ett skriftligt beslut. Det är dock tillräckligt att begränsa skyldigheten till sådana beslut som har förenats med villkor eller när en begäran om vidareutnyttjande avslås. Liksom tidigare bör det också anges i bestämmelsen att sådana beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet.
- ↑ Jämför RÅ 2008, not 72.