SOU 2014:10 Ett steg vidare/Erfarenheter av PSI-lagen

←  Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt

SOU 2014:10 Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet av PSI-utredningen Erfarenheter av PSI-lagen

PSI-lagens syfte och tillämpningsområde  →

6 Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande

PSI-regelverket innehåller ett antal bestämmelser som på olika sätt syftar till att gynna informationsmarknaden. Dit hör regler om vilka villkor som får ställas upp för hur handlingar får användas, hur avgifter får beräknas, etc. För att regelverket över huvud taget ska ha någon betydelse krävs självklart att det faktiskt finns handlingar att vidareutnyttja, och att vidareutnyttjarna har möjlighet att enkelt hitta den information de behöver. Ibland kan det handla om att lokalisera var en bestämd typ av handlingar finns, i andra om att kunna överblicka vilka handlingstyper som olika myndigheter har, för att få nya idéer om hur handlingarna kan användas. Ytterligare information som behövs för att handlingar ska kunna vidareutnyttjas är vilka avgifter som tas ut, eventuella begränsningar för vidareutnyttjandet och vilka egenskaper handlingarna har, till exempel deras format eller aktualitet.

I det här kapitlet behandlas ändringen av den allmänna principen i PSI-direktivet, det vill säga att handlingar som omfattas av regelverket ska kunna vidareutnyttjas. Vidare diskuteras om det finns anledning att ställa krav på att myndigheterna ska tillhandahålla handlingar i elektronisk form, liksom hur myndigheterna ska informera om sina handlingar.

6.1 Allmän princip om vidareutnyttjande

6.1 .1 Direktivet och ändringsdirektivet

Artikel 3 i det ursprungliga PSI-direktivet stadgar att om vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter tillåts ska medlemsstaterna se till att handlingarna kan vidareutnyttjas för kommersiella eller icke-kommersiella ändamål i enlighet med de villkor som direktivet föreskriver. Om möjligt ska handlingarna göras elektroniskt tillgängliga. Artikeln kan betraktas som PSI-direktivets allmänna princip, vilket också är dess rubrik.

Direktivets bestämmelser ska alltså tillämpas för handlingar som enligt nationell rätt får vidareutnyttjas. Den allmänna principen innebär att det ursprungliga direktivet inte påverkar om handlingar faktiskt får vidareutnyttjas (se prop. 2009/10:175, s. 137).

I ändringsdirektivet har den allmänna principen ändrats. Artikel 3.1 stadgar att ”[o]m inte annat följer av punkt 2 ska medlemsstaterna se till att handlingar som omfattas av detta direktivs tillämpningsområde i enlighet med artikel 1 kan vidareutnyttjas för kommersiella eller icke-kommersiella syften i enlighet med villkoren i kapitlen III och IV”. I artikel 3.2 görs ett undantag från den nya allmänna principen. Det avser handlingar till vilka arkiv, bibliotek – inklusive universitetsbibliotek – och museer innehar immateriella rättigheter. Förutsatt att vidareutnyttjande av sådana handlingar tillåts ska medlemsstaterna se till att de kan vidareutnyttjas för kommersiella eller icke-kommersiella syften i enlighet med villkoren i PSI-direktivens kapitel III och IV.

Enligt den nya principen ska handlingar som omfattas av direktivet kunna vidareutnyttjas i enlighet med direktivets villkor. Det är alltså inte längre upp till medlemsstaterna att besluta om vidareutnyttjande av en handling faktiskt får ske, förutsatt att den omfattas av direktivet. Undantaget som görs för handlingar där arkiv, bibliotek och museer innehar immateriella rättigheter motsvarar principen i det ursprungliga direktivet. I de fallen påverkar inte ändringsdirektivet om sådana handlingar får vidareutnyttjas. När vidareutnyttjande tillåts ska däremot direktivets villkor följas.

6.1.2 PSI-lagen

Regeringen har bedömt att PSI-lagen inte bör reglera eller påverka frågor om tillhandahållande eller rätt att vidareutnyttja handlingar. Huvudprincipen är sedan tidigare att upprättade allmänna handlingar som finns hos myndigheter får användas fritt. Rättsliga inskränkningar i möjligheterna att vidareutnyttja handlingar kan dock förekomma, dels på sekretess- och integritetsskyddsgrunder, dels på immaterialrättsliga grunder. Regeringen bedömde att den sedan tidigare gällande principen att handlingar som myndigheter tillhandahåller i regel också får vidareutnyttjas fritt inte behövde lagregleras (prop. 2009/10:175, s. 138 f).

6.1.3 Överväganden och förslag

Utredningens förslag: En allmän princip om vidareutnyttjande införs i lagen. Bestämmelsen klargör att handlingar som omfattas av lagen och som tillhandahålls av myndigheter får vidareutnyttjas.

En allmän princip om vidareutnyttjande införs i lagen

Det ursprungliga direktivet innehöll inte någon förpliktelse att tillåta vidareutnyttjande av handlingar som myndigheter tillhandahåller. I skäl 8 till ändringsdirektivet redogörs kort för det ursprungliga direktivets bestämmelser i frågan och hur de olika medlemsstaterna har genomfört dem. Det framhålls att direktivet inte innehåller någon skyldighet beträffande vare sig tillgång till eller tillåtande av vidareutnyttjande av handlingar. Vissa medlemsstater kopplade uttryckligen rätten till vidareutnyttjande till en rätt till tillgång. Med en sådan reglering kan alla allmänt tillgängliga handlingar vidareutnyttjas. Kopplingen har dock ansetts mindre tydlig i andra medlemsstater, vilket har medfört en osäkerhet i rättsläget. I sitt förslag till ändringsdirektiv pekade kommissionen särskilt på regleringen i Storbritannien som exempel på hur myndigheter efter eget gottfinnande beslutar om vidareutnyttjande ska tillåtas.^[1]

Det är bakgrunden till den aktuella ändringen i direktivet. I skäl 8 förklaras att ändringen innebär en tydlig skyldighet för medlemsstaterna att göra alla handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande, utom när tillgången omfattas av restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång. Det framhålls särskilt att ändringen av den allmänna principen inte syftar till att definiera eller ändra medlemsstaternas bestämmelser om tillgång, vilket förblir medlemsstaternas ansvar.

För Sveriges del finns det anledning att se över tidigare ställningstaganden. Det gäller särskilt behovet av att lagreglera principen att handlingar som myndigheter tillhandahåller i regel får vidareutnyttjas.

Det är helt klart att ändringsdirektivet innebär en skärpning jämfört med det ursprungliga direktivet. Om det innebär en skärpning också jämfört med PSI-lagen är mer osäkert. Av 8 § i PSI-lagen framgår bland annat att villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta, vilket har sitt ursprung i direktivet. I svensk rätt kan ett villkor anses relevant när handlingarna som lämnas ut skyddas av upphovsrätt eller någon till upphovsrätten närstående rättighet och villkoren syftar till att reglera hur det skyddade materialet får användas (prop. 2009/10:175, s. 167). Regleringen kan betraktas som ett uttryck för principen att svenska myndigheters handlingar får användas fritt. Myndigheternas utövande av sina immateriella rättigheter, vilka är begränsade, är ett undantag från huvudregeln. Som regeringen påpekade faller sådana begränsningar som följer av sekretess, integritetsfrågor eller tillgångsbestämmelser utanför direktivets och lagens tillämpningsområde (prop. 2009/10:175, s. 166). Ändringsdirektivet innebär ingen skillnad i det avseendet.

Sannolikt uppfyller alltså den redan gällande regleringen i PSI-lagen – tillsammans med Sveriges grundläggande förvaltningspolitiska principer – den nya allmänna princip som ändringsdirektivet föreskriver. Men mot bakgrund av de uttalade skälen i ändringsdirektivet, det vill säga att en mindre tydlig koppling leder till osäkerhet i rättsläget, finns det anledning att införa en tydlig koppling mellan rätten till tillgång och rätten till vidareutnyttjande av handlingar. Det är dessutom utredningens uppfattning att en sådan kan fylla ett pedagogiskt syfte, särskilt för att klargöra PSI-reglernas förhållande till tillgångsbestämmelserna.

I den allmänna princip som föreskrivs i ändringsdirektivet görs i artikel 3.2 undantag för handlingar till vilka arkiv, bibliotek eller museer innehar immateriella rättigheter. För dessa handlingar gäller samma princip som stadgades i det ursprungliga direktivet, det vill säga att direktivets bestämmelser gäller i de fall som vidareutnyttjande tillåts. Enligt utredningen är det svårt att se syftet med ett sådant undantag. PSI-regelverket innebär inte någon skyldighet att ge tillgång till handlingar. I de fall tillgång ändå ges, avser undantaget bara sådana handlingar som omfattas av immateriella rättigheter. Det är i de fallen fullt förenligt med PSI-direktivet att en kulturinstitution ställer upp licenser som reglerar vidareutnyttjandet av handlingarna. PSI-direktivet påverkar heller inte förekomsten av immateriella rättigheter. Införandet av en allmän princip för vidareutnyttjande i PSI-lagen behöver således inte innehålla något undantag.

Den allmänna principen bör lagfästas i en egen paragraf, som tydliggör att rätten att vidareutnyttja handlingar inte kräver något särskilt beslut. Vidareutnyttjande är tillåtet när handlingar som omfattas av lagen tillhandahålls av myndigheter. Villkor för vidareutnyttjandet måste vara förenliga med lagens materiella bestämmelser i 7–10 §§. Det gäller oavsett om de rör praktiska frågor i samband med tillhandahållandet eller licensvillkor i de fall myndigheten har rätt att ställa upp sådana. Handlingar måste inte ha tillhandahållits i det enskilda fallet för att lagen ska vara tillämplig. Till exempel innebär diskrimineringsförbudet att en myndighet inte får erbjuda mindre fördelaktiga villkor för en vidareutnyttjare än för en jämförbar konkurrent.

Konsekvenserna för de svenska myndigheterna av att det i lagen införs en tydlig koppling mellan tillgångsbestämmelser och rätten att vidareutnyttja är små. Vad som regleras gäller redan enligt allmänna principer. Utredningen har inte heller stött på något exempel på motsatsen, det vill säga att en myndighet betraktat rätten till vidareutnyttjande som skild från tillgångsbestämmelser, förutsatt att inget av undantagen från lagen har varit aktuellt. Den föreslagna regleringen innebär dock att lagen tydligare följer en bindande regel i direktivet. Förhållandet mellan PSI-lagen och bestämmelserna om tillhandahållande blir också tydligare.

6.2 Tillgängliga format

6.2.1 Direktivet och ändringsdirektivet

Artikel 5.1 i det ursprungliga direktivet föreskriver att myndigheter ska se till att deras handlingar finns tillgängliga på elektronisk väg om det är möjligt och lämpligt, och i alla befintliga format och språkversioner. Bestämmelsen medför ingen skyldighet för myndigheter att skapa nya handlingar eller att anpassa dem till kravet. Det innebär heller ingen skyldighet att tillhandahålla utdrag ur handlingar, om det skulle kräva orimligt stora ansträngningar.

I artikel 5.2 klargörs att PSI-direktivet inte innebär att en myndighet måste fortsätta att framställa en viss typ av handlingar för att de ska kunna vidareutnyttjas.

Genom ändringsdirektivet ändras artikel 5. I den nya versionen stadgas att myndigheter ska göra sina handlingar tillgängliga i alla befintliga format och språkversioner samt, om möjligt och lämpligt, i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Både format och metadata bör så långt det är möjligt vara förenliga med formella öppna standarder. Genom ändringsdirektivet införs de nya artiklarna 2.6 till 2.8. De definierar begreppen maskinläsbart format, öppet format och öppen formell standard. Maskinläsbart format är ett filformat som är strukturerat så att datorprogram enkelt kan identifiera, känna igen och extrahera specifika uppgifter, inklusive enskilda faktauppgifter, och dessas interna struktur. Med öppet format avses ett filformat som är oberoende av plattform och tillgängligt för allmänheten utan några restriktioner som hindrar vidareutnyttjande av handlingar. Öppen formell standard betyder att den finns dokumenterad skriftligt och specificerar kraven för hur interoperabilitet mellan mjukvaror ska säkerställas.

I den nya artikel 5.2 klargörs att artikel 5.1 inte medför någon skyldighet att skapa nya handlingar, anpassa handlingar eller att tillhandahålla utdrag, om det skulle kräva mer än ett enkelt handgrepp. Motsvarigheten till det ursprungliga direktivets artikel 5.2 återfinns numera i 5.3 . Enligt den har myndigheter inte någon skyldighet att fortsätta att framställa handlingar på grund av att de vidareutnyttjas. I ändringsdirektivet klargörs att det också gäller för lagring av handlingar.

6.2.2 PSI-lagen

PSI-lagen innehåller inte några bestämmelser om tillgängliga format. De befintliga svenska reglerna bedömdes uppfylla direktivets krav. Enligt TF är en myndighet inte skyldig att lämna ut en handling i annan form än utskrift, om det inte följer av lag. Regeringen menade att det följer av artiklarna 1.3 och 1.4 i det ursprungliga direktivet att bestämmelsen i artikel 5 inte kunde vara avsedd att reglera tillgången till handlingar på något sätt som avviker från vad som gäller enligt nationell rätt, eller som påverkar skyddet för den personliga integriteten. Regeringen ansåg inte heller att bestämmelsen i artikel 5.2 behövde lagregleras, eftersom det i svensk rätt inte finns någon generell plikt för myndigheter att framställa en viss typ av handlingar bara för att de efterfrågas (prop. 2009/10:175, s. 158 ff).

6.2.3 Överväganden

Utredningens bedömning: Ändringsdirektivet innebär inte att bestämmelserna om tillgängliga format behöver regleras i PSI-lagen. Det är inte heller lämpligt att ändra de befintliga reglerna om tillgång, så att myndigheter ges utökade skyldigheter att tillhandahålla handlingar i elektronisk form.

PSI-direktivet medför inga krav på bestämmelser om tillgängliga format

Hela artikel 5 har formulerats om genom ändringsdirektivet. Vissa ändringar är rent redaktionella, till exempel att andra meningen i det ursprungliga direktivets artikel 5.1 numera finns i en motsvarande formulering i artikel 5.2. Det har i sin tur lett till att den tidigare artikel 5.2 numera motsvaras av 5.3.

Genom ändringsdirektivet har också terminologin utvecklats. Handlingar i alla befintliga format och språkversioner ska nu, om möjligt och lämpligt, tillgängliggöras i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. I det ursprungliga direktivet föreskrevs att handlingar ska finnas tillgängliga på elektronisk väg om det är möjligt och lämpligt, i alla redan befintliga format och språkversioner. Ändringsdirektivet föreskriver vidare att både format och metadata så långt det är möjligt bör vara förenliga med formella öppna standarder. Med anledning av den utvecklade terminologin har också artikel 2 utökats med leden 6 till 8, vilka definierar maskinläsbart format, öppet format och öppen formell standard.

En första fråga är vilka skyldigheter som ändringsdirektivet medför för Sverige. Det kan direkt konstateras att ändringsdirektivet inte innehåller någon absolut skyldighet att tillgängliggöra data i ett öppet och maskinläsbart format, eller med tillhörande metadata. Det ska bara göras om det är möjligt och lämpligt. På samma sätt finns inga bindande krav på att format och metadata ska vara förenliga med formella öppna standarder. Också här gäller att de bör vara det så långt det är möjligt.

Utöver de tekniska begrepp som införts genom ändringsdirektivet har även formuleringen i artikel 5 i övrigt ändrats något. Uttrycket ”om möjligt och lämpligt” avser numera bestämmelserna om att handlingar ska göras tillgängliga i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Det finns däremot inga sådana möjligheter till undantag från att myndigheter nu ska göra sina handlingar tillgängliga i alla befintliga format och språkversioner.

Den ändrade placeringen av den inskjutna satsen i artikel 5.1 skulle kunna tolkas som att det förs in en mer undantagslös skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt, i de fall som myndigheten själv har handlingarna elektroniskt tillgängliga. Så är emellertid inte fallet. Fortfarande gäller tillämpningsbestämmelserna i artiklarna 1.3 och 1.4, det vill säga att direktivet inte påverkar tillämpningen av medlemsstaternas bestämmelser om tillgång eller skyddsnivån för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter. Vidare är det tydligt att avsikten med ändringen inte är att utöka skyldigheten för ett elektroniskt tillhandahållande, utan att uppdatera texten så att terminologin bättre motsvarar den tekniska utvecklingen. Det framgår av skäl 8 till ändringsdirektivet. Där anges att ändringarna inte syftar till att definiera eller ändra medlemsstaternas bestämmelser om tillgång.

Genom ändringsdirektivet görs också ett tillägg i artikel 5.3 (tidigare 5.2) om att myndigheter inte måste fortsätta att lagra en viss typ av handlingar bara för att de vidareutnyttjas. Sedan tidigare gäller samma sak för framställning av handlingar, vilket inte bedömdes behöva lagreglering (prop.2009/10:175, s. 160). Ändringen måste ses som ett förtydligande om att en myndighet varken har en skyldighet att fortsätta framställa helt nya handlingar av en viss typ, eller att fortsätta laga sådana handlingar som tidigare har framställts. Sannolikt omfattas i vart fall elektronisk lagring av handlingar redan av undantaget i det ursprungliga direktivet om framställning, eftersom den elektroniska lagringsprocessen också kan sägas innebära en framställning. Tillägget om att myndigheterna inte behöver fortsätta att lagra handlingar för att de vidareutnyttjas behöver inte lagregleras. För svensk del finns bestämmelser om myndigheters hantering av allmänna handlingar, arkiv och dylikt i annan författning, till exempel OSL och arkivlagen (1990:782).

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att ändringarna i artikel 5 inte kräver någon lagändring.

Ingen generell skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt

Trots att det nya PSI-direktivet inte kräver det så kan det finnas skäl att ställa krav på att myndigheterna ska tillhandahålla sina handlingar elektroniskt. Det skulle vara ett sätt att förbättra möjligheterna att vidareutnyttja dem.

Frågorna om tillgång och format av central betydelse för vidareutnyttjandet. Utredningen har vid sina möten med företrädare för vidareutnyttjarna uppfattat att det upplevs som ett onödigt hinder att det normalt inte finns någon skyldighet för myndigheter att tillhandahålla handlingar elektroniskt.

De grundläggande bestämmelserna om myndigheters skyldighet att lämna ut allmänna handlingar finns i 2 kap. TF. Med stöd av dem har var och en rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av en allmän handling, förutsatt att den får lämnas ut. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift (2 kap. 13 § TF). Särskilda bestämmelser om elektronisk information kan finnas i till exempel myndigheternas registerförfattningar eller annan författning. Exempel på det senare är reglerna som härstammar från EU:s Inspire-direktiv, bland annat 6 § lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation och 4 kap. 2 § förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation.^[2]

Om det inte finns särskilt reglerat är en myndighet således inte skyldig att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Det är den utlämnande myndigheten som bedömer om elektroniskt utlämnande är möjligt och lämpligt. Beslutet kan i de flesta fall inte överklagas. Det innebär dock inte att en myndighet är förhindrad att tillhandahålla allmänna offentliga handlingar elektroniskt, förutsatt att det inte är i strid med till exempel PUL eller annan författning. Som påpekades i förarbetena till PSI-lagen har regeringen flera gånger uttalat att det ofta är både effektivt och ändamålsenligt att information lämnas ut i elektronisk form (se prop. 2009/10:175, s. 159 för vidare hänvisningar). Ett elektroniskt utlämnande kan i typfallet antas vara enklare, billigare och snabbare för såväl den utlämnande myndigheten som för den som vill ta del av handlingar. De flesta myndigheter tillhandahåller också handlingar elektroniskt när det är möjligt och lämpligt.

Anledningarna till att elektroniskt utlämnande nekas kan variera. Vissa skäl framstår som mer motiverade än andra. Ibland är ett elektroniskt utlämnande tydligt i strid mot en registerförfattning som myndigheten måste tillämpa, i andra fall kan det vara PUL som antingen tydligt hindrar ett utlämnande eller medför en osäkerhet om vad som får lämnas ut elektroniskt. Det finns också tecken på att vissa myndigheter visserligen lämnar ut handlingar elektroniskt, men väljer att först föra över informationen till ett ”dummare” format än vad myndigheten själv använder. Sådana beslut kan bland annat bero på bedömningar enligt PUL, eftersom materialet inte blir lika strukturerat. Det är sannolikt att liknande bedömningar ofta följer fastställda rutiner hos myndigheterna om hur elektroniskt utlämnande ska gå till, för att snabba upp och standardisera handläggningen. Det kan få till följd att samma rutiner används oberoende av om handlingarna innehåller personuppgifter eller inte. Men i sammanhanget kan man inte bortse från det kan vara mycket tidsödande att bedöma om ett stort material innehåller personuppgifter. Framför allt när det gäller indirekta personuppgifter kan en sådan bedömning ställa höga krav på den ansvariga handläggaren.

För myndigheter som är beroende av avgiftsintäkter kan det finnas ekonomiska skäl att inte lämna ut handlingar elektroniskt. Det har också gjorts gällande att det förekommer att myndigheter medvetet väljer att tillhandahålla handlingar i ett format som gör det svårt att vidareutnyttja dem. En tänkbar orsak kan vara att försvåra insyn. Ett annat motiv kan vara att hålla nere antalet förfrågningar, eftersom många offentlighetsuttag kräver att myndigheten sätter av resurser till det. Det gäller inte minst när det handlar om att sammanställa uppgifter till nya handlingar. Myndigheternas skyldighet att ta fram och tillhandahålla sådana sammanställningar påverkas visserligen inte av i vilket format handlingarna tillhandahålls. Men det kan finnas en oro för att möjligheten att lämna ut elektroniskt skulle leda till en ökad efterfrågan.

En myndighet kan således neka att lämna ut elektroniskt utan att motivera varför. Ett sådant beteende motverkar ett ökat vidareutnyttjande. Det kan därför diskuteras om en sådan skyldighet ska införas genom PSI-lagen, som ett sätt att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande.

Frågan om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar har utretts flera gånger. Senaste gjordes det av E-offentlighetskommittén.^[3] Den ansåg att det långsiktiga målet bör vara att myndigheterna bör ha en i lag reglerad skyldighet att, i den mån det inte finns särskilda förbud mot det i lag eller förordning, lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om sökanden önskar det. Kommittén konstaterade samtidigt att det befintliga regelverket till skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnande av handlingar inte skulle säkerställa en godtagbar skyddsnivå om en sådan skyldighet skulle införas. Av den anledningen föreslog kommittén att det ska göras en grundlig genomgång av det omfattande regelverk som register- författningar utgör, för att stärka skyddet för den personliga integriteten. I väntan på en sådan borde det enligt kommittén införas en lagregel om att en myndighet ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Det skulle inte gälla om det finns förbud mot det i lag eller förordning, eller om det är olämpligt. Justitieministern har i riksdagen, som svar på en skriftlig fråga, angett att förslaget inte kommer att genomföras.^[4] Värt att notera är att inte heller E-offentlighetskommitténs förslag innebar att myndighetens beslut skulle kunna överklagas (jämför SOU 2010:4 s. 310).

Informationshanteringsutredningen (Ju 2011:11) har enligt sitt direktiv i uppdrag att göra en översiktlig inventering av registerförfattningarna och närmare analysera hur de fungerar inom tre verksamhetsområden (dir. 2011:86).

Också en begränsad skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt, som inte skulle gälla om de innehåller personuppgifter, skulle få stora konsekvenser för myndigheterna. Bedömningen av om ett omfattande material innehåller personuppgifter kan kräva ett betydande merarbete, och det är inte alltid självklart vad som faktiskt är personuppgifter. Att bedöma det riskerar att bli betydligt mer tidskrävande än den sekretessprövning som myndigheten är skyldig att göra vid ett utlämnande. Det är inte heller säkert att myndighetens system och rutiner är ändamålsenliga för att tillhandahållande elektroniska handlingar, som ibland kan röra sig om väldigt omfattande uttag av data.

Utredningens har i uppdrag att föreslå åtgärder för att underlätta tillämpningen av PSI-lagen. Utredningen har dock bedömt att frågan om det bör införas en skyldighet till elektroniskt utlämnande ligger utanför uppdraget. PSI-lagen bygger på befintliga bestämmelser om tillgång, och varken lagen eller PSI-direktivet ska på något sätt påverka skyddsnivån för personuppgifter. Till det kommer regeringens tidigare ställningstagande om E-offentlighetskommitténs förslag samt Informationshanteringsutredningens uppdrag. Mot den bakgrunden föreslår utredningen inte någon generell skyldighet för myndigheter att tillhandahålla handlingar elektroniskt. I sammanhanget vill utredningen dock påminna om det diskrimineringsförbud som redan gäller enligt PSI-lagen. Det innebär att en myndighet inte kan bevilja elektroniskt utlämnande till en vidareutnyttjare men neka en annan. Förutsättningen är att det gäller jämförbara kategorier av vidareutnyttjande, och att ett utlämnande inte strider mot sekretess eller annan skyldighet för myndigheten.

Även om det förekommer att myndigheter nekar ett elektroniskt utlämnande trots att inget sakligt skäl talar emot det, ska det samtidigt framhållas att allt fler myndigheter tillhandahåller många av sina handlingar elektroniskt. Det gäller såväl vid formell begäran som till följd av myndigheternas egna aktiva insatser för att göra handlingarna lättare att få tag på, till exempel via internet. Utredningen bedömer att den utvecklingen kommer att fortsätta.

Ett sätt att stödja den är att i PSI-lagen införa en plikt för myndigheter att informera om vilka typer av handlingar som kan tillhandahållas elektroniskt. Ett sådant förslag presenteras i avsnitt 6.3 . I sig innebär det ingen utökad skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Men den inventering av sina handlingar som myndigheterna måste göra kan förväntas sätta ökat fokus på frågan om elektroniskt utlämnande och önskemålen från vidareutnyttjarna. Många myndigheter kan därför antas ompröva sina rutiner, inte minst med tanke på den stora fördel det finns för myndigheten själv att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Här bör också den tekniska utvecklingen vägas in. I takt med att tekniken för att skanna dokument utvecklas blir det allt svårare för en myndighet att utan rimliga skäl försöka hindra vidareutnyttjande genom att bara tillhandhålla handlingar på papper. Det extra arbete det medför att administrera stora volymer pappershandlingar kommer därför att i allt högre grad framstå som onödigt, också för myndigheten själv.

6.3 Information om handlingar och villkor

6.3 .1 Direktivet och ändringsdirektivet

I det ursprungliga PSI-direktivet stadgas i artikel 7 att myndigheternas villkor och standardavgifter för vidareutnyttjande av handlingar ska fastställas i förväg och offentliggöras. Om det är möjligt och lämpligt ska det göras på elektronisk väg. Myndigheten ska på begäran ange beräkningsgrunden för eventuella avgifter. Om den inte kan fastställas i förväg ska myndigheterna tala om vilka faktorer som kommer att beaktas när avgifterna beräknas.

I artikel 9 finns kompletterande bestämmelser om praktiska arrangemang för att underlätta sökning efter handlingar som finns att tillgå för vidareutnyttjande. Som exempel anges tillgångs- förteckningar, helst på internet, över viktiga handlingar samt portaler som är kopplade till decentraliserade tillgångsförteckningar. Artikel 9 riktar sig mot medlemsstaterna och inte mot enskilda myndigheter.

Genom ändringsdirektivet ändras båda artiklarna något. Artikel 7 ändras så att även beräkningsgrunden för standardavgifter ska offentliggöras i förväg. Dessutom anges att det faktiska avgiftsbeloppet ska offentliggöras. Vid avvikande fall ska myndigheten, utöver att på förhand ange vilka faktorer som beaktas vid beräkningen av avgifterna, på begäran ange hur avgifterna beräknats för den specifika ansökan om vidareutnyttjande. Ändringarna i artikel 9 är främst av redaktionell karaktär. Men en helt ny bestämmelse har förts in. Enligt den ska medlemsstaterna när så är möjligt underlätta sökning efter handlingar på flera språk.

6.3.2 PSI-lagen och övrig nationell lagstiftning

I PSI-lagen återfinns bestämmelserna om information om avgifter och andra villkor i 11 §. I lagen görs ingen skillnad mellan standardavgifter och avvikande fall, utan en myndighet ska alltid informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Informationen ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. På begäran ska myndigheten ange beräkningsgrunden för avgifterna.

Bestämmelser som underlättar sökning efter handlingar för vidareutnyttjande finns i annan lagstiftning. I 4 kap. 2 § OSL finns krav på att myndigheter ska upprätta en beskrivning över sina allmänna handlingar. Beskrivningen ska bland annat ge information om myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar. Den ska också ange vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om hur myndighetens allmänna handlingar kan användas och vilka möjligheter som finns att söka i dem.

I arkivlagen finns bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. Av 6 § 2 framgår att myndigheterna ska upprätta en arkivbeskrivning och en systematisk arkivförteckning. Arkivbeskrivningen ska ge information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur det är organiserat.

6.3.3 Överväganden och förslag

Utredningens förslag: En skyldighet för myndigheterna att ange beräkningsgrund redan vid offentliggörandet av avgifter införs i lagen. Det införs en skyldighet att kunna lämna information om avgifter och villkor i elektronisk form, liksom att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar för vidareutnyttjande som myndigheten vanligen kan tillhandahålla elektroniskt.

Riksarkivet bör få föreskriftsrätt för de statliga myndigheterna och de organ som anges i bilagan till OSL, när det gäller hur de ska fullgöra informationsskyldigheten om bland annat metadata. Riksarkivet bör dessutom få i uppdrag att inhämta och tillgängliggöra myndigheternas förteckningar, till exempel via en gemensam portal.

Ett krav på att myndigheter utan begäran anger beräkningsgrund för avgifterna införs i lagen

Genom förslaget genomförs ändringsdirektivets artiklar 7.1 och 7.2 . Direktivets krav på att beräkningsgrunden för avgifter ska anges i förväg innebär en förändring mot nuvarande bestämmelse och kräver således en ändring i lagen.

I 11 § PSI-lagen görs ingen skillnad mellan standardavgifter och avvikande fall, vilket görs i direktivet. Regeringen avstod också från att i lagtexten ange att avgifter och villkor ska fastställas i förväg. Anledningen var att en sådan bestämmelse kunde antyda att villkor och avgifter måste fastställas genom normbeslut (prop. 2009/10:175, s. 173). I 11 § andra stycket anges att en myndighet på begäran ska ange beräkningsgrund för avgifterna. Den bestämmelsen behöver alltså ändras med anledning av ändringsdirektivet. För att uppfylla direktivet ska ”på begäran” tas bort från lagtexten. Informationen om beräkningsgrunden regleras i och med det på samma sätt som information om avgifter och andra villkor, enligt 11 § första stycket. Den ändrade bestämmelsen om beräkningsgrund bör därför ingå i första stycket.

När en myndighet inte tillämpar standardvillkor anger artikel 7.2 i ändringsdirektivet att den på förhand ska ange vilka faktorer som kommer att beaktas när avgifterna beräknas. På begäran ska också information lämnas om hur avgifterna har beräknats vid den specifika ansökan om vidareutnyttjande. Sådana avvikande fall, som kan tänkas uppstå till exempel när någon vill vidareutnyttja handlingar som ingen tidigare har efterfrågat, omfattas av utredningens föreslagna lagändring. Vilka faktorer som kommer att beaktas vid beräkningen av avgiften kan myndigheten inte ange förrän det finns en konkret förfrågan. Eftersom det rör sig om avvikande fall, där standardavgifter eller liknande inte är tillämpliga, kommer myndighetens svar till vidareutnyttjaren att avse den specifika ansökan.

Den ändrade bestämmelsen om när beräkningsgrund ska anges kommer inte att leda till några stora konsekvenser för myndigheterna. I och med att avgifter bestäms måste det ju också finnas en grund för beräkningen. Redan med nuvarande lagstiftning måste också myndigheterna vara beredda att redovisa beräkningsgrunden på begäran.

Krav på att information om avgifter och villkor ska kunna lämnas elektroniskt

Såväl i direktivet som i lagen anges att information om avgifter och villkor ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. Utredningen menar att det alltid är möjligt och lämpligt att sådan information lämnas elektroniskt. Om standardvillkor tillämpas måste det vara en självklarhet att de går att hitta genom myndighetens webbsida. I så kallade avvikande fall, där myndigheten inte tidigare har fastställt vilka regler som ska tillämpas, förutsätts en dialog mellan vidareutnyttjaren och myndigheten. Det följer av 5 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) att enskilda med hjälp av elektronisk post ska kunna kontakta myndigheter och få svar på samma sätt. Genom 12 § PSI-lagen gäller bestämmelsen i förvaltningslagen också för de organ som har att tillämpa PSI-lagen men inte förvaltningslagen. Lagens möjligheter till undantag fyller därmed ingen funktion och bör därför tas bort.

Krav på att informera om handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande

I artikel 9 i PSI-direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta praktiska arrangemang för att underlätta sökning efter handlingar som finns att tillgå för vidareutnyttjande. Som exempel anges tillgångsförteckningar över viktiga handlingar med relevanta metadata. Helst ska förteckningarna vara tillgängliga på internet, i maskinläsbara format och i form av portaler som är kopplade till tillgångsförteckningarna. Om möjligt ska sökning på flera språk underlättas.

Med undantag för skrivningen om att underlätta sökning på flera språk är de materiella bestämmelserna inte nya, även om ändringsdirektivet medfört vissa ändringar av rent redaktionell karaktär. Regeringen bedömde vid PSI-lagens tillkomst att bestämmelserna i arkivlagen och OSL var tillräckliga och att någon ytterligare reglering inte behövdes. Regeringen valde därför att inte införa en skyldighet för myndigheter att informera om vilka handlingar som tillhandahålls för vidareutnyttjande, vilket föreslogs i den promemoria som remissbehandlades. Flera remissinstanser ansåg att det var otydligt hur bestämmelsen kunde fullgöras och att konsekvenserna inte var tillräckligt utredda (prop. 2009/10:175, s. 174 ff).

Trots de befintliga bestämmelserna i framförallt arkivlagen och OSL har olika vidareutnyttjare framfört ett starkt önskemål om bättre information om vilka informationstillgångar som finns och var de är tillgängliga. Det är av särskilt intresse för mindre och oetablerade företag och kan bli ett viktigt verktyg för att stimulera informationsmarknaden. Utredningen bedömer därför att det finns behov av att reglera en informationsskyldighet i PSI-lagen. Utredningen föreslår att myndigheter ska vara skyldiga att publicera en förteckning över typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande. Plikten ska också omfatta sådan information om handlingarna som har betydelse för hur de kan användas, särskilt för omfattande vidareutnyttjanden.

Förutom att bidra till ökad överskådlighet över myndigheters handlingar och deras egenskaper, skulle en informationsskyldighet också ha andra positiva effekter. Det skulle bidra till ett mer proaktivt förhållningssätt från myndigheternas sida avseende vidareutnyttjande. Det är en stor skillnad i perspektiv mellan att svara på en formell begäran om utlämnande av allmän handling respektive att aktivt bidra till att handlingarna kan vidareutnyttjas. Fler och fler myndigheter arbetar också på det senare sättet. Att inventera myndigheternas handlingar med utgångspunkt i vidareutnyttjarnas perspektiv sätter fokus på frågan om hur handlingarna kan tillhandahållas. Som nämnts i avsnitt 6.2 torde många myndigheter kunna ompröva sina befintliga rutiner för att lämna ut handlingar i elektronisk form.

Utredningen bedömer att det med relativt små medel går att göra stora förbättringar på området. De befintliga bestämmelserna i OSL och arkivlagen innebär att mycket av arbetet för myndigheternas del redan är gjort. I många fall bör den befintliga arkivredovisningen kunna användas som utgångspunkt för en ”PSI-förteckning”.

Vilka handlingar omfattas av PSI-lagens informationskrav?

En fråga är vilka handlingar som ska omfattas av en ”PSI-förteckning”. En komplett genomgång över myndighetens samtliga handlingar blir svår att hantera och överblicka. Den tidigare refererade promemorians förslag utgick från vilka handlingar som myndigheter tillhandahåller för vidareutnyttjande. I skälen till förslaget begränsades informationsplikten till att gälla handlingar som verkligen vidareutnyttjas i någon mening.^[5] Som utredningen konstaterade i avsnitt 6.1 beslutas inte rätten till vidareutnyttjande i särskild ordning. Med handlingar som tillhandahålls för vidareutnyttjande avses alltså alla handlingar som myndigheter tillhandahåller i någon form och oavsett rättslig grund, om inte handlingarna är undantagna från PSI-lagens tillämpnings- område.^[6] Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande är således ett mycket vitt begrepp, som i de flesta fall omfattar en stor del av en myndighets handlingar.

I avvägningen mellan administrativ belastning för myndigheterna och nyttan med att förteckningen finns, bedömer därför utredningen att det är ändamålsenligt att begränsa informationsskyldigheten. Till skillnad från vad som föreslogs i promemorian är det enligt utredningens mening inte lämpligt att begränsa informationsskyldigheten till handlingar som verkligen vidareutnyttjas i någon mening. Begreppet är oklart och riskerar att bli svårt att tillämpa. En poäng med förteckningarna är också att ge en överblick över vad som finns tillgängligt, oavsett vad som har efterfrågats tidigare. Det kan leda till nya tillämpningar och användningsområden, som ingen tidigare har tänkt på.

Informationsskyldigheten på PSI-området bör i stället avgränsas genom att förteckningarna redovisar vilka typer av handlingar som en myndighet vanligen kan tillhandahålla i elektronisk form. Det avser även sådana fall där det elektroniska utlämnandet är underkastat särskild prövning, till exempel enligt registerförfattning. Som konstaterats i avsnitt 6.2 är formatfrågan av stor betydelse. För många vidareutnyttjare är tillgång till handlingar i elektronisk form avgörande för om materialet över huvud taget är värt att vidareutnyttja. För i princip alla vidareutnyttjare innebär elektronisk tillgång att den senare behandlingen blir mindre resurskrävande än om handlingarna lämnas på papper. Utredningen anser att befintliga bestämmelser i arkivlagen och OSL är tillräckliga för information om de handlingar som myndigheten bara tillhandahåller på papper.

I lagen bör anges att informationsskyldigheten avser typer av handlingar. Det handlar således inte om att lista enskilda handlingar som kan tillhandahållas elektroniskt. Begreppet handlingstyp anknyter till arkivredovisningen. I sina föreskrifter definierar Riksarkivet ”handlingstyp” som ”handling som tillkommer genom att en aktivitet genomförs upprepat” (RAFS 2008:4).

Att handlingar markerats som vanligen tillgängliga för vidareutnyttjande innebär inte en skyldighet för myndigheten att tillhandahålla dessa, om det senare framkommer att de begärda uppgifterna omfattas av sekretess. Det framgår av 4 § att PSI-lagen inte har någon sekretessbrytande verkan. De typer av handlingar som enligt myndigheten innehåller uppgifter som vanligen omfattas av sekretess, kan inte betraktas som vanligen tillgängliga för vidareutnyttjande. Sådana handlingstyper behöver alltså inte tas med i förteckningen. I 5 kap. OSL finns bestämmelser om sekretessmarkering av uppgifter. Det bör framgå av PSI-lagens bestämmelse att handlingarna vanligen kan tillhandahållas elektroniskt. För en del sammanställningar kan dock ändå bedömas att ett elektroniskt utlämnande är oförenligt med PUL.

Vilken information om handlingarna bör förteckningarna innehålla?

E-delegationens vägledning om vidareutnyttjande av offentlig information innehåller rekommendationer som är lämpliga att använda som utgångspunkt för att bestämma vilken information som förteckningarna bör innehålla.^[7] Dit hör namnet på och en kort beskrivning av informationsresursen, senaste uppdatering, tekniska format, information om avgifter och andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen. Enligt utredningen bör lagregleringen inte vara alltför detaljerad.

Föreskriftsrätt avseende informationsskyldigheten

Närmare bestämmelser om hur information om handlingar ska presenteras, till exempel när det gäller metadata, regleras med fördel av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i form av förordning eller föreskrifter. Det är lämpligt att regeringen delegerar föreskriftsrätt till Riksarkivet. För statliga myndigheter föreskriver Riksarkivet redan om arkivredovisning, dokumentation över myndigheternas informationssystem samt tekniska krav på handlingarnas format.

Utredningen bedömer att de föreskrifter som kan bli aktuella är sådana verkställighetsföreskrifter som avses i 8 kap. 7 § regeringsformen. Av 11 § i samma kapitel följer rätten för regeringen att bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Någon särskild bestämmelse om föreskriftsrätten behövs alltså inte i PSI-lagen. Utredningen bedömer att regeringen i första hand bör bemyndiga Riksarkivet att meddela föreskrifter som avser statliga myndigheter samt de organ som anges i bilagan till OSL, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Statliga myndigheter och organen i OSL-bilagan omfattas sedan tidigare av Riksarkivets föreskriftsrätt enligt arkivförordningen (1991:446).

Förslaget innebär att kommuner och landsting undantas från Riksarkivets föreskriftsrätt, åtminstone inledningsvis. Den främsta orsaken är att förutsättningarna skiljer sig väsentligt mellan olika kommuner, vilket försvårar en gemensam reglering. Slutsatsen är inte självklar. En föreskriftsrätt som också omfattade kommunerna skulle sannolikt bidra till en ökad samordning och enhetlighet för den samlade offentliga sektorn.

Det kan dock antas att Riksarkivets föreskrifter ändå kommer att vara vägledande för många kommuner när de ska uppfylla sin grundläggande informationsskyldighet. Så är till exempel fallet för kommunernas arkivverksamheter. Riksarkivet och Sveriges Kommuner och Landsting samverkar redan om sådana frågor.

Med den lösning som föreslås här är det viktigt att den uppföljning och utvärdering av utvecklingen på PSI-området som utredningen förselår också omfattar den kommunala sektorn (se kapitel 10).

Publicering av informationsförteckningarna

Den förteckning som föreslås ska publiceras elektroniskt. Särskilda krav på tillgängliggörandet av förteckningarna skiljer den föreslagna bestämmelsen från både arkivlagens och OSL:s bestämmelser. Ett sätt för en myndighet att publicera förteckningen elektroniskt är att göra den tillgänglig via sin webbsida. Myndigheterna får inte ta ut avgifter för att ge tillgång till förteckningen.

Det finns tydliga fördelar med att presentera myndigheternas samtliga informationsresurser samlat på nätet, till exempel via en gemensam portal. Regeringen bör därför uppdra åt Riksarkivet att inhämta myndigheternas förteckningar och hålla dem tillgängliga. I kapitel 10 föreslår utredningen en sådan lösning. I förslaget ingår att ge Riksarkivet i uppdrag att förvalta portalen.

---

1. Se KOM(2011) 877 slutlig, s. 12. Den brittiska regeln i fråga som anges av kommissionen lyder ”[a] public sector body may permit re-use” och finns i artikel 7.1 i The Re-use of Public Sector Information Regulations 2005 No. 1515.
2. Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire).
3. OU 2010:4.
4. Svar på skriftlig fråga 2011/12:425, 2012-03-07.
5. Ds 2009:44, s. 82 .
6. I utredningens författningsförslag regleras undantagen i 3 § första stycket. I den nuvarande PSI-lagen finns motsvarande bestämmelser i 2–4 §§, 5 § första stycket samt 6 § första stycket andra meningen.
7. Vidareutnyttjand e av offentlig information. En vägledning för myndigheter, s. 37. Vägledningen k an laddas ned från delegationens webbplats www.edelegationen.se/