SOU 1951:40/kap11
| ← Organisations- och anslagsfrågor |
|
Särskilt yttrande av herr Cassel → |
XI. SAMMANFATTNING
Genom lagen den 15 december 1950 om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden har införts möjlighet för det allmänna att reglera bebyggelsen vid stränderna för att bevara dessa såsom naturområden, där allmänheten äger rätt att vistas. Enligt lagen äger länsstyrelse, för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag, förordna att inom visst strandområde byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens tillstånd. Lagen gäller blott t. 0. m. den 31 december 1952, då enligt densamma meddelade förbudsförordnanden upphöra att gälla.
Utredningen föreslår, att som ersättning för 1950 års lag skall utfärdas en ny lag i enlighet med ett av utredningen upprättat förslag. Förslag till kungörelse med föreskrifter angående tillämpningen av den nya lagen har även uppgjorts. Författningsförslagen finnas intagna i betänkandet. Det skydd som enligt den föreslagna lagen skall kunna beredas stränderna består i att förbud meddelas mot vissa åtgärder, vilka hindra eller försvåra att stränderna av allmänheten användas för bad och friluftsliv. Den viktigaste av dessa åtgärder är att byggnad uppföres inom strandområde. I synnerhet har det ansetts angeläget att kunna hindra att bostadshus uppföras, ty kring dessa uppstå tomter och trädgårdar där allmänheten icke äger rätt att vistas. Behov har emellertid ansetts föreligga att kunna förbjuda även annan bebyggelse, som skulle inkräkta på strandområdena till skada för de allmänna intressena. Regleringen av bebyggelsen har ansetts icke böra generellt avse alla stränder, utan den skall inriktas på sådana strandområden, som myndigheterna efter prövning funnit vara särskilt värda att skyddas. Avgörandet härvidlag har ansetts böra tillkomma länsstyrelserna. Beträffande bebyggelsens reglering har därför utredningen i sitt förslag bibehållit regeln i den provisoriska strandlagen att länsstyrelse, för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag, äger förordna att inom visst strandområde byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens tillstånd. I motiveringen har framhållits, att ehuru strändernas utnyttjande sålunda formellt regleras genom ingrepp av negativ art, förbud, länsstyrelserna likväl vid sitt handhavande av lagen skola positivt verka för att stränderna bli så utnyttjade att största möjliga nytta för det allmänna och trevnad för allmänheten vinnes utan att fastighetsägarnas berättigade intressen trädas för nära. Genom informella översikts- och detaljplaneringar rörande strandanvändningen böra länsstyrelserna göra klart för sig både vilka strandområden, som böra helt undantagas från bebyggelse, och vilka strandområden, som böra få utnyttjas för gles- eller tätbebyggelse av olika slag. Dessa planeringar skola tjäna till ledning för länsstyrelserna då de meddela förbud samt pröva ansökningar om tillstånd.
Till de nu nämnda bebyggelsereglerande bestämmelserna har fogats en regel om att länsstyrelse även skall äga förordna att utan dess tillstånd inom område med byggnadsförbud icke må företagas schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd, som hindrar eller avsevärt försvårar att området av allmänheten användes för bad och friluftsliv. Sistnämnda regel har antagits komma att tillämpas i särskilda fall; i allmänhet torde ett effektivt strandskydd kunna vinnas genom förbud enbart mot bebyggelse.
Liksom fallet är beträffande den provisoriska strandlagen innehåller den nu föreslagna lagen vissa bestämmelser som begränsa länsstyrelsernas möjlighet att meddela förordnande om förbud. I huvudsaklig överensstämmelse med den tillfälliga lagen stadgas härutinnan, att förbudsförordnande får avse land- och vattenområde inom ett avstånd av högst 300 m. från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, att förordnande icke skall avse område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan och ej heller område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området, samt att förordnande ej skall utgöra hinder för uppförande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd om byggnaden eller åtgärden erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.
I 1950 års strandlag upptogos icke regler om ersättning åt markägare, som lider skada genom ett enligt lagen meddelat förbud. Det har ålegat strandutredningen att utreda ersättningsfrågan och uppgöra förslag till bestämmelser i ämnet. Lagförslaget innehåller också en regel om ersättning, vilken skall tillämpas beträffande skada såväl genom förbud enligt nya lagen som genom byggnadsförbud enligt den provisoriska strandlagen. Gottgörelse skall utgå i form av intrångsersättning i penningar. Inlösen av mark skall däremot ej ifrågakomma. Den ersättningsskyldige skall vara kronan. En första förutsättning för att ersättning skall utgå skall vara, att inom det med ett strandlagsförordnande avsedda området, oaktat ansökan därom gjorts, bebyggelse icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet eller tillstånd att vidtaga annan av förordnandet omfattad åtgärd icke lämnats. Först sedan en dispensansökan avslagits helt eller delvis kan alltså frågan om ersättning tagas upp. Beträffande byggnadsreglerande åtgärder fordras vidare att genom sådana en verklig inskränkning skall ha gjorts beträffande omfattningen av den eljest principiellt fria glesbebyggelserätten och icke blott en jämkning i fråga om bebyggelsens placering inom förbudsområdet. Om alltså på detta sätt ett intrång ägt rum, skall vidare enligt förslaget för rätt till ersättning krävas, att till följd av förbudet den med förordnandet avsedda marken jämte annan i samma fastighet ingående mark. vars utnyttjande påverkas av förbudet, kan av ägaren nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens värde vid tiden för förordnandets meddelande. Sistnämnda föreskrift om jämförelse mellan markens användning efter förbudet och dess värde före förbudet överensstämmer i huvudsak med den ersättningsregel som enligt 1947 års byggnadslag gäller beträffande inskränkning i byggnadsrätten genom planläggning. I formellt hänseende avviker visserligen den nu föreslagna regeln från byggnadslagens ifrågavarande föreskrift såtillvida som enligt utredningens förslag jämförelsen skall avse icke blott – såsom enligt byggnadslagen – det förbudsbelagda området utan även annan till samma fastighet hörande mark, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Utredningen anser emellertid att, med hänsyn till vissa andra bestämmelser i byggnadslagen, den nämnda avvikelsen icke innebär någon större skillnad i sak. Den föreslagna ersättningsregeln har även i övrigt ansetts icke strida mot de allmänna principer, på vilka byggnadslagstiftningen vilar. – Vad som stadgats om rätt för markägare att erhålla ersättning skall enligt förslaget ha motsvarande tillämpning beträffande innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken som upplåtits innan förbudsförordnandet meddelades.
Framställning om ersättning skall enligt förslaget göras hos länsstyrelsen. Kan överenskommelse i ersättningsfrågan icke träffas, har den ersättningskrävande att ansöka om stämning å kronan till expropriationsdomstolen.
Allmänhetens rätt att färdas och vistas inom naturområden vid stränderna kan inskränkas icke blott genom bebyggelse samt schaktning m. m. utan även genom att stängsel uppsättas, som faktiskt hindra tillträdet. Utredningen har fördenskull ansett nödvändigt att i lagen stadga skydd mot att allemansrättens utövning hindras genom sådana hägnader. Utredningen har dock, med hänsyn till de många fullt legitima behoven av att ha stängsel, icke velat föreslå möjlighet att förbjuda att sådana bibehållas eller uppföras inom strandområden. I stället skall enligt förslaget, om inom område för förbudsförordnande finnes stängsel, som omöjliggör eller avsevärt försvårar tillträdet till mark där hinder eljest icke förelegat för allmänheten att färdas till fots, länsstyrelsen kunna förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan framkomlig genomgång. Denne skall äga rätt till ersättning av kronan för arbetet.
I såväl vederbörande markägares som allmänhetens intresse har i förslaget stadgats, att den som färdas över eller eljest uppehåller sig å annans område, som omfattas av förbudsförordnande enligt lagen, skall tillse, att han ej kvarlämnar glas, avfall, papper eller andra föremål under förhållanden som äro ägnade att medföra vantrevnad eller risk för skada till person eller egendom. Att denna bestämmelse införes har avsetts vara en provisorisk åtgärd i avbidan på att frågan om att förhindra och avhjälpa nedskräpning i naturen löses i ett större sammanhang.
Slutligen kan nämnas, att lagförslaget innehåller straffbestämmelser samt regler om möjlighet för myndigheterna att genom vitesföreläggande och handräckning få rättelse till stånd då någon i uppenbar strid mot förbud uppfört byggnad eller vidtagit annan åtgärd eller då föreläggande att anordna genomgång i stängsel icke efterkommits.
Utredningen har sökt bedöma vilka kostnader för statsverket som en strandreglering enligt de angivna riktlinjerna kommer att medföra. Härvid har utredningen till en början funnit att möjligen en viss förstärkning av länsstyrelsernas personal kommer att bli erforderlig på vissa håll. Även för länsarkitektkontoren och lantmäteriorganisationen kommer en viss ökning av arbetet att uppstå. De kostnader som på grund härav kunna uppkomma ha dock antagits bli av måttlig storlek. I betänkandet framhålles, att de största utgifterna för statsverket i anledning av den föreslagna regleringen komma att föranledas av reglerna om ersättning åt sakägare. Storleken av de sammanlagda ersättningsbeloppen beror emellertid helt av det sätt, på vilket regleringen handhaves, och utredningen har därför icke funnit det möjligt att göra några beräkningar angående vilka belopp som komma att bli erforderliga för ändamålet. Ett anslag för att möta dessa utgifter kan komma att växla från år till år. Utredningen föreslår att för sista hälften av budgetåret 1952/1953 anvisas ett anslag av 500.000 kronor.