SOU 1951:40/kap3

←  Utländska förhållanden

Betänkande avgivet av strandutredningen; SOU 1951:40 Förslag till lagstiftning om förbud mot bebyggelse m.m. inom vissa strandområden

Behovet av fritidsområden vid stränderna  →

III. BEGRÄNSNINGAR I JORDÄGANDERÄTTEN MED HÄNSYN TILL DET ALLMÄNNA BÄSTA

Inom ett utvecklat samhälle kan äganderätten till lös eller fast egendom icke vara oinskränkt. Hänsyn till allmänna eller enskilda intressen av vikt nödvändiggöra begränsningar i äganderätten. Framför allt är det här det allmännas eller allmänhetens bästa som träder i förgrunden och medför att äganderätten inskränkes. Ej minst beträffande jordäganderätten ha – genom lagbud men även utan uttrycklig lagstiftning – sådana inskränkningar av olika slag tillskapats.

Inskränkningarna i jordäganderätten kunna bestå i skyldighet att under vissa förhållanden avstå egendom (t. ex. vid tvångsinlösen eller expropriation), skyldighet att med avseende på sin egendom vara verksam på visst sätt (t. ex. att underhålla egendomen), skyldighet att finna sig i vissa inskränkningar i rätten att fritt handhava egendomen och att avhända sig den samt skyldighet att eljest tåla intrång i äganderätten. De skyldigheter, som sålunda åvila en jordägare, återverka ofta på den rätt, som kan innehas av annan än ägaren, t. ex. en nyttjanderättshavare.

En skyldighet att avstå egendom eller eljest att finna sig i direkt intrång i äganderätten medför regelmässigt rätt till ersättning. Huvudregeln är här att "full" eller "skälig" ersättning skall lämnas för egendom som tages i anspråk eller för skada och olägenhet som vållas. Beträffande skada och intrång märkes dock att det är vanligt att om olägenheten är allenast av mindre väsentligt slag och särskilt därvid om det intresse till vars förmån intrånget sker är av särskilt stor allmän betydelse, ersättning icke utgår. Angående värderingen av egendomen, skadan eller intrånget lämnas understundom i lagstiftningen närmare föreskrifter. En skyldighet att fullgöra eller underlåta något i avseende å egendomen medför däremot i allmänhet icke rätt för ägaren att få ersättning. Förklaringen härtill är vanligen att skyldigheten ansetts vara ålagd ägaren mer eller mindre i hans eget intresse. Från de huvudprinciper, som nu angivits, gör emellertid lagstiftningen på många punkter undantag.

Då en reglering av bebyggelse, jorddelning m. m. i syfte att bevara vissa strandområden såsom rekreationsplatser för allmänheten innebär inskränkningar i markägarnas rörelsefrihet, torde det vara av intresse att här något undersöka vissa andra fall då jordäganderätten på liknande sätt begränsats med hänsyn till allmänt väl utan att expropriation eller tvångsinlösen kommer till stånd.

I det följande komma några sådana fall att omnämnas, därvid redogörelse lämnas för arten av det ifrågavarande intrånget samt särskild uppmärksamhet ägnas frågan i vad mån ersättning till markägaren utgår. Utredningen är väl medveten om att de behandlade fallen icke äro i alla avseenden likartade med den situation som uppstår då en markägare lider intrång enligt en strandlagstiftning av ifrågasatt slag, men redogörelsen har ändock ansetts kunna vara av värde.

Till en början behandlas i lag stadgade inskränkningar, varefter följer en utveckling av den s. k. allemansrätten som gäller utan stöd av uttryckliga lagbud. Inskränkningar av rent privaträttslig karaktär, t. ex. enligt grannelags- och immissionsrättens regler, beröras däremot icke. Mera utförliga redogörelser lämnas för sådana fall, som ansetts ha närmare anknytning till den ifrågasatta strandlagstiftningen.

1) Legala inskränkningar

Inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom

Om åtskilliga slag av rättssubjekt gäller att de icke utan tillstånd få förvärva och besitta fast egendom. Sådana regler finnas framför allt beträffande bolag, föreningar och stiftelser (lag den 18 juni 1925) samt utländska medborgare och juridiska personer, i vilka utländska medborgare ha intresse (lag den 30 maj 1916). Av än större räckvidd är lagen den 17 juni 1948 om inskränkning i rätten att förvärva jordbruksfastighet. Denna författning gör principiellt varje förvärv av jordbruksfastighet beroende av lantbruksnämnds tillstånd (1 §). Tillstånd skall vägras, då det föreligger fara för vanskötsel, då sökanden huvudsakligen åsyftar att utan nytta för visst jordbruk tillgodogöra sig skogstillgång och då förvärvet sker i spekulationssyfte (3 § 1 st.); i andra fall beror prövningen av om sökandens innehav av egendomen kan väntas medföra övervägande nytta för jordbruket eller näringslivet i orten eller egendomen för sökanden har synnerligt värde utöver det ekonomiska eller eljest särskilt skäl föreligger (3 § 2 st.). Den som har för avsikt att själv ägna sig åt jordbruket å fastigheten och icke är ägare av annan fastighet med jordbruk behöver emellertid ej söka särskilt tillstånd till förvärvet (6 § 3 st.). Även om en fastighetsägare skulle lida men genom att till följd av nu nämnda bestämmelser kretsen av personer, till vilka han kan sälja sin fastighet, minskats, utgår ej i något fall ersättning härför.

Vanhävdslagstiftningen

Lagen den 30 juni 1947 om uppsikt å jordbruk stadgar att om brukningsdel omfattar odlad jord till en vidd överstigande två hektar skall uppsikt hållas däröver att brukningsdelen ej vanhävdas, vare sig därigenom att jordbruket så vanskötes att dess vidmakthållande äventyras eller därigenom att för jordbruket erforderliga byggnader bortföras eller lämnas utan nödigt underhåll. Uppsikten utövas av lantbruksnämnderna. Finner lantbruksnämnd vanhävd föreligga, skall den till en början söka träffa överenskommelse med den ansvarige om åtgärder för vanhävdens avhjälpande. Om överenskommelse ej kan ernås äger länsstyrelsen föreskriva nödiga åtgärder. Markägare, som genom vanhävdslagstiftningen förhindras att förfoga över sin egendom efter gottfinnande, har givetvis att finna sig däri utan att kunna påfordra ersättning i någon form.

Skogsvårdslagstiftningen

Skogsvårdslagen den 21 maj 1948 bygger på den allmänna regeln att skogsmark hör "genom utnyttjande på lämpligt sätt av markens virkesalstrande förmåga skötas så, att tillfredsställande ekonomiskt utbyte vinnes och, såvitt möjligt, i huvudsak jämn avkastning erhålles". Detta syfte nås dels genom förbud mot avverkning m. m. (6–13 §§) och dels genom föreskrifter om "åtgärder för att erhålla nöjaktigt skogstillstånd" (14–24 §§); komma icke sådana åtgärder till stånd på överenskommelsens väg, kan domstol föreskriva de åtgärder som av förhållandena påkallas. Beträffande skogsavverkning gäller bl. a. att utvecklingsbar skog icke får utan tillstånd avverkas annorledes än genom ändamålsenlig gallring (6 §). Avverkning av icke utvecklingsbar skog får ej utan tillstånd så företagas, att större rubbningar i avkastningens jämnhet uppkomma, och icke så bedrivas, att skogens återväxt avsevärt försvåras (7 §). Under vissa förutsättningar äger skogsvårdsstyrelsen meddela förbud, gällande för fem år, mot påbörjad eller planerad avverkning (13 §). Vidare kan anmärkas, å ena sidan att strängare regler gälla för s. k. svårföryngrade skogar och skyddsskogar (25–27 §§) och å andra sidan att omläggning av skogsmark – t. ex. till åker, äng eller betesmark i viss omfattning får ske utan hinder av avverkningsförbuden (30 §). – Även nu nämnda inskränkningar måste markägaren tåla utan att ersättning kan ifrågasättas.

Hälsovårdslagstiftningen

Reglerna i hälsovårdsstadgan den 1.9 juni 1919 och i kommunala hälsovårdsföreskrifter samt hälsovårdsnämndernas på dem grundade ingripanden ha ofta formen av förbud men kunna också ha karaktären av förelägganden. Hälsovårdsnämnden kan ålägga fastighetsägare eller nyttjanderättshavare åtgärder till avhjälpande av felaktigheter, t. ex. föreskriva reparationer och ändringsarbeten. Åtskilliga av stadgans regler ha avseende på uppförande av byggnad (8, 11, 13, 14, 17, 18, 24, 43, 46, 48, 50 §§). Förbud finnas vidare mot byggnads användning på sätt som kan anses hälsovådligt, t. ex. i 8 och 43 §§ som innehålla förbud mot att "genom osnygghet, störande ljud, buller eller på annat sätt förorsaka sanitär olägenhet för närboende". Även förbud mot viss användning av fastighet eller byggnad kunna meddelas (8, 29, 43, 53 §§). Göres förbud mot användande av en byggnad absolut och kan det således ej undkommas genom reparation eller dylikt, kan tydligen byggnaden genom förbudet bli obrukbar och värdelös. Ingen ersättning utgår för intrång i fastighetsägares rätt genom ingripande enligt hälsovårdslagstiftningen.

Brandskyddslagstiftningen

Ägare av byggnad, upplag eller annan anläggning är, jämlikt brandlagen den 15 juli 1944, skyldig att anskaffa och underhålla erforderliga brand och livräddningsredskap och att "i övrigt vidtaga åtgärder till förebyggande och bekämpande av brand, i den mån de ej medföra oskälig kostnad" (11 §). Om kontroll (genom brandsyn) över byggnader, upplag och andra anläggningar och om förelägganden i anslutning härtill stadgas i brandstadgan av samma datum. Fastighetsägares åligganden enligt brandskyddslagstiftningen utföras utan ersättning från det allmänna.

Civilförsvarslagen

Civilförsvarslagen den 15 juli 1944 pålägger fastighetsägarna skyldigheter i skilda hänseenden. De äro bl. a. pliktiga att inrätta, utrusta och underhålla enskilda skyddsrum (59 §) eller att utgiva bidrag till kommunen för skyddsrumskostnad (59 b §). Länsstyrelsen har dessutom en allmän befogenhet att ålägga ägare eller innehavare av egendom åtgärder, som

finnas oundgängliga för ändamål som civilförsvaret har att tillgodose (69 §). För anordnande av enskilt skyddsrum utgår i allmänhet icke någon ersättning till fastighetsägaren. Har emellertid någon enligt lagen ålagts att anordna sådant skyddsrum av särskild beskaffenhet eller har han ålagts att vidtaga eller tåla åtgärd, som i 69 § avses, är han för kostnad eller skada som åsamkats honom berättigad till ersättning av statsmedel efter vad skäligt finnes. Vid ersättningens bestämmande skall hänsyn tagas till den nytta åtgärden kan medföra för honom. Är kostnaden eller skadan ringa, utgår icke ersättning.

Byggnadstillståndslagen

Lagen den 30 juni 1943 om tillståndstvång för byggnadsarbete lägger ett kännbart band på en ägares fria förfoganderätt över sin fastighet. Lagen tillämpas i syfte att upprätthålla ett fast penningvärde och befrämja en ändamålsenlig användning av förnödenheter och arbetskraft. Dess kärnpunkt består i en allmän regel om tillståndstvång för allt byggnadsarbete (2 §). Denna regel tillämpas i den omfattning Kungl. Maj :t föreskriver. Markägare kan icke påfordra ersättning för intrång, som han lider på grund av att han genom ifrågavarande lag förhindras att utnyttja sin fastighet.

Hyresregleringslagen

Lagen om hyresreglering m. m. den 19 juni 1942, vilken lag liksom byggnadstillståndslagen är av krislags natur, "innefattar bland annat följande. Hyresvärd må icke mottaga eller träffa avtal om högre hyra än den för lägenheten tillåtna grundhyran (3 §). Nedsättning i hyran kan även föreskrivas (6 §). Bostadslägenhet får ej utan tillstånd tagas i bruk för väsentligen annat ändamål (9 §). Ersättning för intrång, som markägare härigenom lider, utgår givetvis ej.

Jorddelningslagstiftningen

Av ålder har jorddelningslagstiftningen lagt band på fastighetsägarnas fria utnyttjande av sin mark. På detta område har det ansetts naturligt att en markägare av hänsyn till det allmänna bästa haft att finna sig i djupa ingrepp i den fria förfoganderätten. Någon ersättning för intrånget har aldrig utgått.

Fastighetsbildning sker numera främst genom avstyckning, ofta kombinerad med sammanläggning. Fastighetsbildning kan dock ske även på andra sätt, t. ex. genom laga skifte.

Laga skiftet infördes genom 1827 års skiftesstadga. Senare utfärdades skiftesstadgan av år 1866, vilken gällde till den 1 januari 1928, då lagen den 18 juni 1926 om delning av jord å landet trädde i kraft.

Skiftesstadgorna intogo den ståndpunkten, att i princip skifte skulle komma till stånd om någon delägare begärde det. Endast för vissa fall fordrades att det skulle finnas en mera allmän opinion för skiftet bland delägarna. Härutinnan ha genom 1926 års jorddelningslag införts i viss mån ändrade bestämmelser. Huvudreglerna äro nu följande. Primärt skifteslag (d. v. s. framför allt by, enstaka hemman eller lägenhet, som har sitt område genom rågång skilt från andra ägor) och sekundärt skifteslag (d. v. s. ägolott, som vid fastställd eller lagligen gällande lantmäteriförrättning utlagts inom primärt skifteslag) får, om det förut ej delats genom lantmäteriförrättning, laga skiftas på yrkande av en delägare, därest för envar delägare kan utläggas ägolott, som med avseende å storlek och beskaffenhet samt med hänsyn jämväl till övriga föreliggande förhållanden prövas kunna på varaktigt sätt erhålla ändamålsenlig användning antingen såsom särskild fastighet eller tillsammans med annan fastighet eller fastighetsdel. Skifteslag, som delats genom tegskifte, storskifte eller provisorisk, ej fastställd hemmansklyvning, må på yrkande av en delägare underkastas laga skifte, dock att, om någon delägare yrkar att vid den tidigare delningen skall förbli, skifte ej må företagas med mindre det befinnes att skifteslagets ägor genom skiftet kunna erhålla en för deras skötsel lämpligare indelning och därigenom uppbringas till större avkastning och högre värde samt att skiftet för delägarna i allmänhet kommer att medföra fördelar, som väsentligen överväga de av skiftet följande kostnaderna och olägenheterna. Skifteslag, som delats genom enskifte, laga skifte eller fastställd hemmansklyvning eller ägostyckning, må icke underkastas laga skifte med mindre det påyrkas av minst hälften av ägarna av jordbruksfastigheter inom skifteslaget, representerande tillika mer än hälften av sammanlagda taxeringsvärdena å skifteslagets samtliga jordbruksfastigheter, samt det vidare befinnes, att nytt skifte kommer att medföra sådan verkan som är föreskriven för att mot bestridande av delägare skifte skall få ske av skifteslag tillhörande den andra här ovan nämnda gruppen. Område, som vid lantmäteriförrättning undantagits för gemensamt behov eller eljest lämnats oskiftat, må underkastas laga skifte om det yrkas av någon delägare och skifte prövas utan någon delägares förfång medföra fördelar, vilka överstiga olägenheterna av skiftet och de med förrättningen förenade kostnaderna. Till de nu nämnda huvudreglerna ansluta sig skilda bestämmelser för mera speciella fall.

För att avstyckning skall få ske krävs enligt jorddelningslagen att nybildad fastighet skall kunna med hänsyn till storlek, belägenhet, beskaffenhet och övriga omständigheter anses varaktigt lämplig för sitt ändamål. Enligt den ursprungliga lydelsen av jorddelningslagen krävdes för avstyckning från jordbruksfastighet vidare att den nya fastighetsindelningen skulle bereda ökade utkomstmöjligheter för den jordbrukande befolkningen eller eljest vara till gagn för jordbruksnäringen i orten. Tillika gavs beträffande avstyckning en särskild regel om skogstilldelning: nybildad fastighet skulle, om däri inginge så mycket jordbruksjord att fastigheten bleve tjänlig till jordbruk, erhålla för dess nyttjande för detta ändamål erforderlig skog, i den mån sådan fanns att tillgå på styckningsfastigheten.

År 1937 reviderades jorddelningslagens bestämmelser rörande villkoren för avstyckning. Därvid lämnades det allmänna lämplighetskravet och den för visst fall uppställda fordringen på gagn för jordbruksnäringen väsentligen orörda. Emellertid utsades beträffande fastighet avsedd för jordbruk att den i regel skulle innehålla skog för tillgodoseende av nödigt husbehov, i den mån tillgång till sådan funnes, samt att det skulle tillses att fi fastighetens mark i mån av behov kunde erhållas tillgång till bete och möjlighet till nyodling. Den viktigaste av 1937 års nyheter avsåg stödskog. l ort med riklig skogstillgång, där det med hänsyn till ortens näringsförhållanden för drivande av självständigt jordbruk i allmänhet erfordrades skog utöver husbehovet. skulle vid avstyckning från jordbruksfastighet envar i förrättningen ingående jordbruksfastighet i mån av tillgång erhålla sådan skog. tillräcklig att utgöra varaktigt stöd för jordbruket. Avvikelser från de nämnda reglerna voro tillåtna i vissa fall.

Även år 1947 genomfördes vissa ändringar beträffande de jordpolitiska villkoren för avstyckning. I fråga om jordbruksfastighet intager lagen nu den ståndpunkten att – frånsett stödjordbruket – mindre jordbruksfastigheter än familjejordbruket i princip icke få bildas. Med hänsyn till att jordbruk av större mått än familjejordbrukets kunna äga vissa företräden, uppställas vissa regler i syfte att förebygga en ur jordbruksekonomisk synpunkt skadlig uppdelning av dylika gårdar. Allmänt gäller att avstyckning för jordbruksändamål ej får ske, om den icke för jordbruksnäringen medför övervägande fördel. Stödjordbruk, som ej kan ge brukaren och hans familj mer än ett mindre bidrag till deras försörjning, må bildas om det med hänsyn till ortens förhållanden kan antagas att brukaren kan varaktigt erhålla en tillfredsställande bärgning huvudsakligen från förvärvskällor vid sidan av jordbruket. Stränga regler om skogstilldelning till jordbruksfastighet uppställas. Till skydd för befintliga skogsfastigheter har stadgats, i huvudsak, att mark som är avsedd för skogsbruk ej får uppdelas på flera fastigheter så att möjligheten att ekonomiskt utnyttja skogen undergår försämring av någon betydelse.

För att förhindra en uppdelning av jorden, som är till skada ur plansynpunkt, ha i jorddelningslagen likaledes meddelats ingående föreskrifter. Avstyckning i strid mot planer och byggnadsreglerande bestämmelser får sålunda icke ske (19 kap. 13 § 2 mom.). Har tätbebyggelse uppkommit eller är sådan bebyggelse att vänta inom nära förestående tid eller kan eljest avstyckning av flera lägenheter framdeles väntas, får – innan stadsplan eller byggnadsplan blivit fastställd – avstyckning icke verkställas så, att områdets ändamålsenliga bebyggande försvåras eller olämplig tätbebyggelse eljest kan föranledas eller lämplig planläggning av området motverkas (19 kap. 13 § 3 mom.). Motsvarande bestämmelser gälla även inom städerna (5 kap. 8 § i 1917 års lag om fastighetsbildning i stad).

För de betydande ingrepp, som jorddelningslagstiftningen sålunda gör i jordäganderätten, utgår såsom förut nämnts icke ersättning i någon form. Ej heller torde någonsin ha ifrågasatts att sådan ersättning skulle utgå.

Vattenlagen

Vattenlagen medför viktiga ingrepp i enskild fastighetsägares rådighet över sin egendom, dels så att han i vissa avseenden hindras att fritt förfoga över sina mark- och vattentillgångar, dels ock så att han kan bli skyldig finna sig i intrång genom vattenbyggnadsföretag och andra åtgärder, som regleras i lagen.

För den första gruppen av ingrepp, nämligen de som innebära hinder att fritt utnyttja egendom, lämnas i princip icke ersättning till ägaren, De bestämmelser, som här avses, äro sådana som gälla inskränkningar i rätten att bygga och utföra vissa andra arbeten i eller invid vatten samt i rätten till vattentäkt och vattenavledning.

För rätt att utföra större byggnadsföretag i vatten fordras tillstånd av vattendomstol. Sålunda stadgas i 2 kap. 20 § att i älv, ström, å eller större bäck arbete för uppförande av damm ej må påbörjas utan sådant tillstånd. Detsamma gäller om annat byggande i de nämnda vattendragen, om därigenom märkbar inverkan kan ske på vattenståndet eller vattnets lopp. Även i andra fall fordras tillstånd om det är sannolikt att genom byggande i vatten allmän eller enskild rätt förnärmas. Jämlikt 2 kap. 34 § får dammbyggnad i älv, ström, å eller större bäck eller annan i sådant vattendrag uppförd byggnad, varigenom märkbar inverkan sker på vattenståndet, ej utrivas utan tillstånd. För vissa fall stadgar lagen särskilda restriktioner för byggande i vatten. Jämlikt 2 kap. ll § må ej byggas i eller vid allmän farled eller i allmän flottled, med mindre byggnaden göres på sådant sätt eller sådana särskilda anordningar vidtagas, att leden fortfarande kan utan olägenhet av någon betydelse användas för det därmed avsedda ändamålet. Och enligt 2 kap. 12 § får i vatten ej byggas så att menlig inverkan på klimatet eller på allmänna hälsotillståndet vållas eller eljest allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas.

Anläggande av större vattentäkt (för tillgodogörande av grundvatten) må, enligt 2 kap. 47 §, ej påbörjas utan tillstånd av vattendomstol. I 2 kap. 58 § stadgas, att om någon vill utföra grävning eller sprängning eller anordna upplag eller vidtaga annan åtgärd, som kan befaras medföra menlig inverkan på grundvattentillgång, är han skyldig iakttaga de försiktighetsmått, som skäligen föranledas av omständigheterna; bestämmelsens efterlevnad övervakas av länsstyrelsen, som kan meddela föreläggande vid vite.

För rätt att utföra vattenavledning för torrläggning av mark fordras tillstånd, om det är sannolikt att allmän eller enskild rätt förnärmas genom företaget.

I fråga om den skyldighet att tåla intrång som vattenlagen ålägger en markägare gäller såsom allmän princip, att ersättning härför skall utgivas. I 9 kap. 1 § av lagen stadgas nämligen, att då någon medgives att lösa eller taga i anspråk annan tillhörigt område eller att tillgodogöra sig vattenmängd eller vattenkraft, som tillhör annan, eller att vidtaga åtgärd, varigenom eljest annans egendom lider skada eller intrång, skall, såvitt ej i lagen annorledes stadgas, honom åläggas att gälda ersättning för egendom som avstås eller för förlust, skada eller intrång som förorsakas.

Bland undantagen från ersättningsregeln må anmärkas följande fall. Enligt 1 kap. 3 § är ägare av strand vid sjö eller annat vatten, även om vattenområdet ej tillhör honom, ändock berättigad att vid sin strand ha mindre brygga, båt-, bad- eller tvätthus eller annan dylik byggnad, såframt ej vattenområdets ägare genom byggnaden lider men av någon betydelse eller hinder mot byggnaden möter av stadgandena om byggande i vatten. Ett visst intrång är vattenområdets ägare alltså i detta fall skyldig tåla utan ersättning. – Den som med vederbörligt tillstånd av vattendomstol brukar vattentäkt kan. enligt vid tillståndets meddelande gjort förbehåll (2 kap. 49 §) eller utan sådant förbehåll (2 kap. 52 §), under vissa betingelser åläggas att avstå vatten för allmänt behov. Vare sig avståendet sker på grund av förbehåll eller ej är förutsättningen för att vattentäktens ägare skall kunna få gottgörelse, att det skulle för honom vara uppenbart obilligt att nödgas utan ersättning avstå vatten. – Enligt vattenlagen skall allmän farled och allmän flottled finnas i vissa vattenområden, och nya sådana leder kunna inrättas. För fast egendom, som avstås eller upplåtes för allmän farled, samt för skada och intrång, som vållas genom anläggning eller åtgärd för sådan farled eller för allmän flottled, skall ersättning gäldas (5 kap. 4 § och 6 kap. 5 §). I båda fallen gäller emellertid att till skada och intrång, varför ersättning skall givas, ej räknas att vatten, för vars tillgodogörande särskild anordning ej vidtagits vid tiden för ledens inrättande, nyttjas för denna utan att bortledande av vattnet sker. – Rätten till ersättning i anledning av vattenförorening genom avloppsvatten är även i viss mån inskränkt. I 8 kap. 30 och 35 §§ föreskrives att ersättning skall utgivas då förorening orsakar olägenhet av någon betydelse, dock ej då olägenheten med hänsyn till förhållandena i orten skäligen bör tålas.

Byggnadslagstiftningen

Byggnadslagen den 30 juni 1947 innehåller en mångfald bestämmelser om förbud mot att bebygga mark samt företaga schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd. För vissa huvuddrag i denna lagstiftning kommer senare att lämnas en redogörelse. Här må blott nämnas att befogenheten att avgöra var och när tätbebyggelse skall få komma till stånd lagts i samhällets hand samt att även med avseende på glesbebyggelsen betydelsefulla inskränkningar gälla i de enskilda markägarnas frihet. Markägaren är icke berättigad till ersättning för att han ej får tätbebygga sin mark men kan under vissa förhållanden få gottgörelse för inskränkning i glesbebyggelserätten

Till byggnadslagens regler om inskränkningar i bebyggelserätten komma bestämmelser, som reglera själva anordnandet av bebyggelsen. Dessa bestämmelser givas främst i byggnadsstadgan den 30 juni 1947. Av stor betydelse i detta sammanhang äro bestämmelserna i stadgans 7 kap. om byggnads yttre och inre anordnande, vilka gälla dels för städerna och vissa stadsliknande samhällen i deras helhet, dels för stadsplanelagda områden på landet. Inom områdena för andra Planer på landet är byggandet friare och för icke planlagda områden gälla i princip endast vissa av civilförsvars- och brandskyddssynpunkter betingade bestämmelser. Till byggnadsstadgan ansluta sig lokala byggnadsordningar. De förbud, som meddelas i byggnadsstadgan och byggnadsordningarna äro i allmänhet absoluta, men i stor utsträckning äro de så utformade, att sådana anordningar och förfaranden, som principiellt förbjudas, kunna i enskilda fall tillåtas av byggnadsnämnden.

Byggnadslagstiftningen har emellertid icke stannat vid att på detta sätt meddela särskilda föreskrifter om byggandet. Härtill komma de viktiga regler i byggnadsstadgan, som generellt göra byggandet, hur det än sker. beroende av tillstånd. Tillstånd av byggnadsnämnden (byggnadslov) erfordras för rätt att i stad utföra nybyggnad och vissa andra byggnadsarbeten och även för användning av byggnad eller del därav till väsentligt annat ändamål än det, vartill den förut varit använd. Krav på byggnadstillstånd har även uppställts för ort på landet för vilken stadsplan fastställts, område för vilket byggnadsplan eller utomplansbestämmelser fastställts och vissa andra områden (144, 145 §§).

Lagstiftningen om allmänna vägar

Lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar innehåller flera inskränkningar i fastighetsägarnas fria förfoganderätt över sin mark. I allmänhet har ägaren rätt till ersättning för sådant intrång. Sålunda stadgas i 19 § såsom huvudregel att för upplåtelse av mark till allmän väg och för annat intrång, som orsakas av vägens byggande eller begagnande, är fastighetens ägare berättigad till ersättning. I några fall kan emellertid under vissa förutsättningar ett visst intrång i markägares fria förfoganderätt äga rum utan att ersättning utgår. Dessa fall gälla inskränkningar i rätten att uppföra byggnad intill allmän väg och att anordna utfartsväg till allmän väg. Stadgandena härom fingo sin nuvarande lydelse genom ändringar i lagen år 1947 i samband med genomförandet av den nya byggnadslagstiftningen.

Beträffande bebyggelsen invid allmän väg stadgas i 33 § väglagen, att utan länsstyrelsens tillstånd byggnad ej må uppföras på mindre avstånd än 12 meter från vägbanans mitt, vilket avstånd kan av länsstyrelsen ökas till högst 30 meter. Ej heller må inom det för uppförande av byggnad gällande avståndet utan tillstånd förekomma upplag, stängsel eller dylik anordning, som hindrar vägens avvattning, skymmer utsikten över vägbanan eller eljest innebär fara för trafiksäkerheten. För mark, som ligger i annat höjdläge än vägbanan samt för korsningar gälla skärpta bestämmelser. Därest till följd av sådant förbud, som nu nämnts, fastighet eller del därav kan nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens tidigare värde, är ägaren liksom även innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt i avseende å fastighet, jämlikt 33 a §, berättigad till ersättning av väghållaren för den skada han därigenom lider. Fastighetens ägare må, där han det hellre vill, fordra att fastigheten eller viss del därav löses.

Vad därefter angår rätten att anordna utfartsväg till allmän väg äger enligt 31 a § väglagen länsstyrelsen, om så finnes erforderligt för tillgodoseende av trafiksäkerheten eller eljest av särskilda skäl, förordna att enskild väg ej må anslutas till allmän utan länsstyrelsens tillstånd eller att befintlig enskild utfartsväg ej vidare må användas för ändamålet. Bestämmelser om gottgörelse för men, som orsakas av ett dylikt förbud, finnas i 31 b och 31 c §§. Huvudprincipen är att gottgörelse kan utgå endast då förbudet innebär hinder att begagna en redan befintlig utfartsväg samt den skada som vållas är mera avsevärd. Att genom förbudet en fastighet hindras att efter fritt val taga ny utfart utgör alltså icke någon grund för gottgörelse; dock göres härifrån undantag för vissa fall beträffande fastighet som tillkommit före ikraftträdandet av 1947 års regler.

2) Allemansrätten

I närmast föregående avdelning ha behandlats i lag stadgade inskränkningar i jordäganderätten. Vissa andra dylika inskränkningar gälla enligt sedvanerätt utan skrivna lagbud eller med högst ofullständig reglering i lag. Av särskilt intresse i detta sammanhang är den s. k. allemansrätt, vilken yttrar sig som en befogenhet för envar att i viss utsträckning beträda annans mark och tillgodogöra sig naturalster där samt att nyttja annans vattenområde.

Ehuru denna rätt icke är i sin helhet fixerad i lag, finnas dock vissa lagbestämmelser, som antyda dess förhandenvaro. En bestämmelse, från vilken motsättningsvis kan slutas att en allmän färdselrätt över annans mark av viss beskaffenhet finnes, är stadgandet i 24 kap. 4 § strafflagen. Enligt lagrummet är den, som olovligen tager väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav, förfallen till bötesstraff. Här förutsättes tydligen, att tagande av väg över andra än de uppräknade ägoslagen är rättsenligt.^[1] I 24 kap. 2 § strafflagen finnes en bestämmelse, som ävenledes ansetts tyda på förhandenvaron av en allmänhetens rätt med avseende på enskild fastighet. I lagrummet stadgas straff för den, som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten. grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk. Om brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter är att anse som ringa, skall i sådant fall dömas till ansvar för åverkan. Paragrafen korresponderar med 20 kap. 8 §, som stadgar att gärning som nyss nämnts, vilken icke är att anse såsom ringa, skall bedömas såsom olovligt tillgrepp. Av uppräkningen i 24 kap. 2 § av naturalster, vilkas tagande är förbjudet. kan slutas. att det är lovligt att tillägna sig andra naturprodukter såsom vilda bär, blommor, svampar och kottar.

Beträffande vattenområde stadgas i 1 kap. 1 § vattenlagen, att envar äger att "med här nedan stadgade eller eljest lagligen gällande inskränkningar" råda över det vatten, som finnes å hans grund. Uttrycket "eljest lagligen gällande inskränkningar" åsyftar bl. a. en på sedvana grundad rätt för allmänheten att begagna ett enskilt vattenområde för sådana ändamål som badning, båtfärder, tvätt och vattenhämtning. Här kan f. anmärkas att det vid vattenlagens tillkomst diskuterades att närmare reglera dessa allmänhetens befogenheter, men att man avstod härifrån enär rättsuppfattningen rörande gränserna för desamma ansågs alltför svävande.

Vissa uttryckliga lagbestämmelser om frihet att beträda annans mark: finnas i t. ex. 27 § lagen om rätt till fiske, 14 § lagen om rätt till jakt och 5 § lagen om flottning i allmän flottled. De rättigheter, som där lagfästas äro begränsade till att avse speciella fall i samband med fiske, jakt och flottning.

Rörande omfattningen och innebörden av allemansrätten har fritidsutredningen gjort vissa uttalanden i sitt betänkande angående inrättande av fritidsreservat för städernas och de tättbebyggda samhällenas befolkning (SOU 1940:12, s. 80–86). En av fritidsutredningens sekreterare utarbetad promemoria, innefattande närmare utredning av frågan, finnes såsom bilaga intagen i betänkandet. Beträffande allemansrättens rättsliga karaktär yttras i promemorian:

Allemansrätten är ingen rätt i privaträttslig (civilrättslig) mening och åtnjuter, åtminstone där den icke undantagsvis blivit föremål för reglering genom lagstiftning, ett högst ofullständigt rättsskydd. Allemansrätten kan till exempel genom av ägaren företagna dispositioner med avseende å fastighetens användning bringas att upphöra. Den faktiska utövningen av allemansrätten kan omöjliggöras genom att markägaren exempelvis uppsätter ett oöverkomligt stängsel. Därest statsmakterna skulle vilja göra inskränkningar i allemansrätten genom ändrad lagstiftning (till exempel beträffande rätten till bärplockning) kan detta – utan att det skulle strida mot grunderna för svensk rättsåskådning – ske utan ersättning till dem, som kunna påvisa, att de förut haft en icke obetydlig inkomst av rättens utövande. Å andra sidan finnes det givetvis icke något principiellt hinder för att genom lagstiftning skapa visst skydd för utövandet av allemansrätten.

Eftersom allemansrätten icke är i *lag fullständigt reglerad utan väsentligen vilar på sedvanerättslig grund, råder en viss oklarhet rörande gränserna för dess utövning i de enskilda fallen. Det torde även förhålla sig så att uppfattningen härom är skiftande inom olika delar av landet. En del av det moderna friluftslivets företeelser, t. ex. camping, äro f. ö. av så sent datum, att någon mera allmän, enhetlig uppfattning om de med dem förbundna allemansrättsliga problemen ännu knappast kunnat utbildas.

Den för friluftslivet viktigaste av allmänhetens ifrågavarande befogenheter är givetvis rätten att färdas över och vistas å annans mark. Färdselrätten framgår såsom ovan framhållits av 24 kap. 4 § strafflagen. Frågan i vad mån man har rätt att tälta eller eljest slå sig ned på marken är däremot icke alls reglerad i lag, frånsett de begränsningar i befogenheten härtill. som ligga i allmänna regler om t. ex. straff för skadegörelse.

Bestämmelsen i 24 kap. 4 § strafflagen har i sin nuvarande lydelse tillkommit genom en lagändring som trätt i kraft den 1 januari 1949. I den tidigare lydelsen av bestämmelsen (24 kap. 11 §) stadgades straff för den som tager olovlig väg eller gångstig över annans "tomt, åker, äng, plantering eller andra ägor, vilka därav kunna skadas". Denna brottsbeskrivning lämnade rum för tvekan huruvida orden "vilka därav kunna skadas" hänförde sig endast till "andra ägor" eller även till de särskilt nämnda ägoslagen. Genom ändringen har klargjorts, att olovligt tagande av väg över tomt eller plantering skall vara straffbart oavsett om skada kunnat ske men beträdande av andra ägor (omfattande även åker och äng) endast i den mån de kunna skadas. Då även att gå måste anses vara att taga väg, har vid omredigeringen av bestämmelsen tagande av gångstig icke omnämnts vid sidan av tagande av väg; därmed åsyftas alltså ingen ändring i sak.

En viss osäkerhet kan sägas råda angående vad som i ifrågavarande paragraf avses med tomt och plantering, vilka alltså åtnjuta absolut skydd mot allmänhetens beträdande. Att begreppet tomt här icke är inskränkt till att avse endast tomt i fastighetsbildningslagens mening och tomtplats som avsättes vid skiftesförrättningar är utan vidare klart. Fritidsutredningen, som anmärkt att lagrummets tolkning är i viss mån oviss, har antagit att vid dess tillämpning stort avseende måste fästas vid den sedvanerättsliga utvecklingen och det i varje fall föreliggande rättsskyddsbehovet. Med utgångspunkt härifrån har fritidsutredningen såvitt gäller tomt och plantering uppställt följande regler såsom nu gällande i fråga om färdselrätten.

Allmänheten äger icke utan ägarens lov beträda tomt, trädgård och park. Med tomt förstår utredningen här varje område omkring en byggnad, vare sig området blivit föremål för kultiveringsåtgärder eller ej. Är området inhägnat blir i allmänhet hägnaden avgörande för hur stor areal som skall anses vara tomt såvida icke den inhägnade arealen är osedvanligt stor. I sistnämnda fall torde såsom tomt böra räknas all mark inom hägnaden – även sådan av ren utmarkskaraktär – som ligger inom sådant avstånd från byggnad eller för ägarens trevnad gjorda anläggningar, att dess beträdande rimligen kan antagas inkräkta på ägarens berättigade intresse av att få vara ostörd och ogenerad. Saknas inhägnad, måste i varje fall de närmaste omgivningarna kring byggnaden anses som tomt. – – –

Vad hittills sagts gäller färdsel till fots. I fråga om färdsel med åkdon gäller visserligen samma straffbud (24:11 SL) som för färdsel till fots. Trots detta måste emellertid allmänhetens rätt att åka över annans mark anses vara i praktiken av väsentligt mindre omfattning, beroende på att risk för skada här föreligger i en helt annan utsträckning. Man torde därför kunna säga att det som regel icke är någon tillåtet att utan ägarens lov färdas med fordon över tomt, trädgård, park, åker eller äng och att man får köra över andra ägor endast om skada därigenom icke kan uppkomma.

Till bestämningen av begreppet tomt synes enligt strandutredningens mening böra fogas, att den byggnad, kring vilken tomt kan finnas, måste vara ett boningshus. Att fritidsutredningen menat detta synes framgå av att utredningen talar om ägarens intresse av att få vara ostörd och ogenerad. Över huvud taget torde, då det gäller att söka klarlägga tomtbegreppet, ägarens hemfridsintresse böra tillmätas minst lika stor betydelse som intresset att hindra skadegörelse på marken genom beträdandet. Med hänsyn härtill synes, för att förbudet att taga väg skall gälla, böra fordras att huset vid den aktuella tidpunkten kan sägas utgöra någons hemvist. Det får alltså icke vara övergivet såsom boningshus. Däremot är det givetvis icke nödvändigt att någon bor i huset just vid tillfället i fråga. Då ett boningshus under längre tid står tomt, t. ex. en sommarstuga som icke bebos under vintern, är ägarens hemfridsintresse uttunnat. Frågan huruvida utomstående äga passera tätt intill byggnaden torde i sådant fall böra bedömas med hänsyn till om skada kan vållas därav.

En fråga som har betydelse speciellt ur strandskyddssynpunkt gäller allmänhetens rätt att passera över och begagna jordägarens "privata" badplats. Är denna plats belägen så nära intill boningshuset, att ägarens berättigade hemfridsintresse skulle skadas om allmänheten vistades där, är badplatsen att betrakta såsom en del av tomten. Men även om avståndet är Större torde ägaren under vissa omständigheter ha rätt att påfordra att få disponera badplatsen utan intrång från allmänhetens sida. Detta synes vara fallet om han där vidtagit särskilda anläggningar, t. ex. uppfört ett badhus eller badbrygga. Sådana anläggningar kan han icke vara skyldig att upplåta åt allmänheten.

Det sist sagda berör frågan i vad mån allmänhetens färdselrätt omfattar även befogenhet att göra längre uppehåll, slå läger o. s. v. på annans område. Problemet behandlas av fritidsutredningen, som yttrar följande:

Allemansrätten medger allmänheten icke blott att färdas över annans ägor utan också att uppehålla sig där tillfälligtvis samt att tillgodogöra sig vissa nyttigheter, som rymmas därinom. Det står sålunda envar fritt att å mark, som över huvud får beträdas, plocka och tillgodogöra sig vilt växande här och blommor samt svamp m. m. Man har frihet att begagna vatten å annans grund för bad, tvätt, vattenhämtning, rodd och segling etc., i den mån detta kan ske utan förnärmande av den rätt att i första hand tillgodogöra sig vattnet, som tillkommer dettas ägare och utan skada i övrigt eller nämnvärt obehag för honom eller annan, som innehar stranden. Hur långt rätten att uppehålla sig å annans mark sträcker sig är föremål för olika meningar. Att den omfattar en mångfald tillfälliga former av vistande, som icke äro stötande för god sed, torde dock vara otvivelaktigt. Den i praktiskt hänseende viktigaste meningsskiljaktigheten rör frågan, huruvida och i vilken omfattning man har rätt att tälta på annans mark.

Tältliv eller camping har de sista åren fått en mycket stor utbredning. Man kan skilja mellan två huvudarter av camping, s. k. permanentcamping och mera tillfällig camping. Permanentcamping föreligger, då de campande slå upp sina tält på en plats för en längre tid. Tältet blir i dessa fall ofta en ersättning för sport- stugan. I allmänhet är det fråga om en ganska stor mängd tält, som slås upp på någon lämplig plats, i de flesta fall i anslutning till någon badstrand. För rätten att tälta erlägges då vanligen en mindre avgift antingen till markägaren eller till någon kommun eller organisation, som av ägaren förhyrt campingområdet. Då avgift erlägges, föreligger givetvis icke någon utövning av allemansrätten. Permanentcamping förekommer emellertid utan att avgift erlägges och utan att markägarens tillstånd ens efterfrågats. Då permanentcampingen innebär ett relativt varaktigt besittningstagande och utnyttjande av marken samt oftast kan medföra påtagliga olägenheter för markägaren, måste det anses orimligt, att permanentcampingen skulle falla inom gränserna för allemansrätten. Den tillfälliga campingen, som utövas av turistande av olika slag – vandrare, cykelåkare, bilister, kanotande etc. – torde däremot i och för sig icke vara oförenlig med de för allemansrätten gällande allmänna rättsgrundsatserna. Även tillfällig camping kan emellertid förorsaka skada å vissa marker och andra mera påtagliga olägenheter för markägaren. I de fall, då så är förhållandet, är markägaren uppenbarligen icke skyldig att tåla denna form av vistelse på sin fastighet. Givetvis äro campande skyldiga att noggrant iakttaga t. ex. bestämmelserna i lagen om förekommande och släckning av skogseld.

Strandutredningen har i det föregående, med utgående från fritidsutredningens uttalanden, sökt att så långt möjligt ge en uppfattning om allemansrättens nuvarande innehåll. Fritidsutredningens berörda uttalanden ha icke mött invändningar från någon av de många remissinstanser som yttrat sig över betänkandet. Däremot har i vissa yttranden över fritidsutredningens betänkande påyrkats att allemansrätten göres till föremål för närmare reglering så att gränserna för densamma bli i lag fastslagna. Även strandutredningen anser det önskvärt att en Sådan reglering kommer till stånd. De rättsregler som utbildats på detta område äro ofullständiga och på flera punkter oklara. För det uppdrag som strandutredningen fått sig anförtrott är det dock icke nödvändigt att en sådan reglering och precisering av allemansrätten verkställes (jfr nedan sid. 68). Att åstadkomma en allmän lagstiftning om allemansrätten är dessutom en vittutseende uppgift, som icke kan lösas inom ramen för en utredning om enbart strandskydd.

Med hänsyn till de skiftande förhållandena inom olika orter synes det i fråga om åtskilliga allemansrättsliga problem över huvud taget vara svårt att uppställa generella regler. En möjlighet kunde därför vara att i fråga om bestämda områden utfärda särskilda föreskrifter om allemansrättens utövning, avpassade efter vad som i det speciella fallet ansetts lämpligt. Förslag att införa möjlighet till dylika lokala regleringar framföres i naturskyddsutredningens betänkande (SOU 1951:5) med förslag till naturskyddslag. För detta förslag redogöres senare (s. 63). Här må blott nämnas att förslaget bl. a. innehåller att områden av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen må fridlysas såsom naturpark. Beslut om fridlysning skall meddelas av länsstyrelsen, som i samband därmed utfärdar de särskilda bestämmelser, som anses erforderliga såväl till tryggande av områdets användning för därmed avsett ändamål som beträffande allmänhetens rätt att färdas över området eller att eljest där uppehålla sig ävensom angående allmän ordning i övrigt inom området. Det föreslagna fridlysningsförfarandet är alltså riktat såväl mot markens ägare och brukare som mot allmänheten. Fridlysningen kan medföra inskränkning i allemansrätten i syfte att hindra att denna rätt utnyttjas på ett olämpligt sätt.

1. Jfr ett uttalande i lagberedningens förslag till jordabalk III (1909) s. 106, där den nämnda strafflagsbestämmelsen anmärkes, varefter tillägges: "eljest är beträdande av annans mark icke någon förment".