SOU 1962:36/Kapitel 02
| ← Författningsförslag |
|
Nuvarande förhållanden på naturvårdens område → |
ANDRA KAPITLET
Utredningsuppdragen och utredningsarbetets uppläggning
A. Utredningsuppdragen
I utlåtande till statsrådsprotokollet över jordbruksärenden den 14 oktober 1960 anförde chefen för jordbruksdepartementet följande motiv för en utredning angående naturskyddslagstiftningen mm:
I propositionen nr 1952: 188 med förslag till den nu gällande naturskyddslagen framhöll dåvarande chefen för jordbruksdepartementet, huru den snabba utveckling, som ägt rum på skilda områden, medfört att naturen tagits i anspråk på ett helt annat sätt än tidigare. Nätet av kommunikationsleder hade blivit tätare och befolkningen mera rörlig. De ekonomiska värdena i naturen hade blivit föremål för en allt intensivare exploatering, och naturens estetiska värden hade rönt ökad uppskattning, som bl a tagit sig det uttrycket att allmänheten i större utsträckning utnyttjade naturen för friluftsliv.
Den sålunda antydda utvecklingen har sedan dess fortskridit i ett allt snabbare tempo. Då härtill genom naturskyddslagen infördes åtskilliga helt nya och oprövade bestämmelser till skydd för naturen, synes tiden nu vara inne att närmare undersöka vilka verkningar lagen haft och i vad mån lagstiftningen över huvud taget motsvarar de krav som ur tidsenlig naturvårdssynpunkt bör ställas på densamma i dagens läge. Därvid bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de problem som kan uppstå genom den utökning av fritiden, som kommit eller kan förväntas komma stora befolkningsgrupper till del, bilismens snabba expansion och den därmed sammanhängande omfattande utbyggnaden arv vägnätet jämte kommunikationernas utveckling i övrigt.
Under de senare åren har livligt dryftats de svåröverskådliga naturskyddsproblem som är förenade med den fortskridande utbyggnaden av landets vattenkraft. Nya regler till lösande av dessa problem innefattas i ett av Kungl Maj:t den 7 oktober 1960 till lagrådet remitterat förslag till vissa ändringar i vattenlagen. Sedan fråga uppkommit om att skydda vissa sjöar och vattendrag mot exploatering för kraftverksändamål, förordnade Kungl Maj:t den 9 april 1954 landshövdingen Bo Hammarskjöld att sammankalla och såsom ordförande leda möten mellan företrädare för av frågan intresserade organisationer och institutioner. Den härigenom tillskapade s k naturvårdsdelegationen är alltjämt verksam, och dess verksamhet bör givetvis fortsätta medan den av mig förordade översynen pågår. — Här må också erinras om den samtidigt härmed tillkallade utredningen rörande rennäringen.
Särskilda naturskyddsproblem är likaledes förbundna med den alltmer omfattande grusexploateringen. Ett i detta ämne nyligen avgivet betänkande (SOU 1960: 3) innehåller förslag till vissa skyddsbestämmelser, och vid remissbehandling av betänkandet har framkommit ytterligare beaktansvärda förslag till frågans lösning. Spörsmålet synes börs övervägas på nytt i nu förevarande sammanhang. Naturskyddslagen tillkom efter förslag av naturskyddsutredningen, som i sitt betänkande (SOU 1951: 5) också föreslog att ett statligt centralorgan skulle tillskapas för ledning och övervakning av naturskyddsarbetet. Denna tanke vann i princip så gott som allmän anslutning bland de remissinstanser som yttrade sig över betänkandet Däremot gick meningarna starkt isär beträffande frågan hur ett sådant organ lämpligen bör vara beskaffat. Utredningens förslag, som avsåg inrättande av en fristående naturvårdsnämnd, biträddes av endast ett fåtal remissinstanser. I övrigt riktades mot detta förslag kritik ur flera synpunkter. Från många håll förordades att uppgiften som central naturvårdsmyndighet skulle anförtros åt något redan bestående ämbetsverk. Även mot en sådan lösning gjordes emellertid anmärkningar, delvis av principiell natur. Därtill kom att åsikterna om, vilket ämbetsverk som främst borde komma i fråga, var mycket växlande och att de myndigheter, som utpekats såsom lämpliga, i allmänhet själva ställde sig avvisande. Några remissinstanser fann det över huvud taget olämpligt eller onödigt att inrätta ett centralorgan samt förordade i stället att man framför allt skulle inrikta sig på lokal verksamhet och på åtgärder inom särskilda grenar av naturvården.
I propositionen nr 1952: 188 yttrade departementschefen att vad som förekommit vid remissbehandlingen enligt hans uppfattning tydligt gav vid handen att tiden inte var mogen för att förverkliga planerna på ett statligt centralt naturvårdsorgan som skulle svara för ledningen och övervaknningen av naturskyddsarbetet i alla dess olika faser. Verksamheten borde därför tills vidare organiseras på i huvudsak samma sätt som dittills. Rörande arbetsfördelningen mellan de på området verksamma organen uttalades att befogenheten att meddela beslut i ärenden enligt naturskyddslagen i allmänhet borde tillkomma länsstyrelserna. Det ansågs önskvärt att hos dessa inrättades s k naturskyddsråd. Vården av nationalparkerna borde överflyttas från vetenskapsakademien till domänstyrelsen, som också borde övertaga akademiens uppgift att föra riksregister över naturminnen. Naturminne på kronomark borde liksom förut förvaltas av samma myndighet som marken, medan naturminne på enskild mark borde förvaltas av skogsvårdsstyrelsen med rätt för länsstyrelsen att förordna annat. Utrednings- och rådgivningsverksamheten borde i huvudsak ombesörjas av vetenskapsakademien och olika frivilliga sammanslutningar. Akademiens uppgifter därvidlag borde avpassas efter dess vetenskapliga inriktning, medan dess tidigare ställning som allmänt sakkunnig naturskyddsinstitution borde övertagas av Svenska naturskyddsföreningen, som regelmässigt borde höras i fridlysningsärenden och andra aktuella naturskyddsfrågor av någon betydenhet. Samfundet för hembygdsvård borde utnyttjas som rådgivande organ i ärenden om skydd för landskapsbilden. Det ansågs slutligen önskvärt att såväl föreningen som samfundet genom propaganda, upplysning och initiativ av olika slag verkade på naturskyddets respektive landskapsvårdens område.
I skrivelse den 12 juni 1958 anhöll riksantikvarieämbetet — under hänvisning till behovet av ett opartiskt centralorgan för naturvetenskapliga undersökningar i vattenmål — om Kungl Maj:ts tillstånd för ämbetet att åtaga sig förordnanden av vattendomstolarna att göra naturundersökningar av områden som beröres av vattenregleringar. Efter remissbehandling förklarades framställningen inte föranleda någon Kungl Maj:ts åtgärd.
I skrivelse den 25 november 1959 (nr 321) hemställde riksdagen att frågan om naturskyddets organisation måtte utredas.
Även enligt min mening har utvecklingen nu fört därhän, att frågan om naturskyddets organisation bör tagas under förnyad prövning. Den hittillsvarande ordningen med arbetsuppgifterna fördelade på ett flertal organ medför visserligen goda möjligheter att vinna mångsidig belysning av uppkommande spörsmål. Genom de i arbetet deltagande enskilda sammanslutningarna kan också frivilliga insatser tillvaratagas på ett smidigt sätt. Å andra sidan är det obestridligt att splittringen lätt leder till dubbelarbete och att effektiviteten blir lidande. Inom ett speciellt avsnitt av naturskyddet har, som förut nämnts, en samordning skett genom naturvårdsdelegationen. Det torde böra övervägas huruvida man genom att fortsätta på denna väg skulle kunna uppnå tillfredsställande resultat. Emellertid är det inte osannolikt att en mera radikal omgestaltning av systemet befinnes nödvändig. Det blir då angeläget att söka sådana former, att fördelarna med den nuvarande ordningen inte går förlorade. Om en utbyggnad blir oundgänglig, bör undersökas om man lämpligen kan nöja sig med en förstärkning av något redan befintligt ämbetsverk. Inom ramen för en ny organisation bör också tillgodoses vattendomstolarnas behov av tillgång till sakkunskap inom ifrågavarande område. Över huvud taget bör en allmän och förutsättningslös utredning av naturvårdens organisationsfråga företagas under beaktande av samtliga de synpunkter som kommit till uttryck vid frågans tidigare behandling i olika sammanhang.
I samband med översynen av naturskyddslagen bör hinder icke möta att till övervägande upptaga även sådana naturskyddet berörande frågor, som regleras i andra lagar och författningar.
Utredningen om de olika frågor, som jag berört i det föregående, torde böra anförtros åt en särskilt tillkallad utredningsman med tillgång till experter. Finner utredningsmannen snara lagändringar vara påkallade, bör förslag härtill framläggas i delbetänkande.
Genom beslut den 30 juni 1961 uppdrogs åt naturvårdsutredningen att
jämväl företaga en översyn av 1952 års strandlag. I protokollet över
justitiedepartementsärenden samma dag anförde chefen för
justitiedepartementet följande motiv för sagda översyn:
För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet, insjöar och vattendrag äger enligt strandlagen den 30 maj 1952 länsstyrelse förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke får företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant förordnande skall avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Förbud enligt lagen utgör ej hinder för bebyggelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Den som till följd av att förbud meddelas lider inskränkning i sin bebyggelserätt kan enligt grunder som anges i lagen få ersättning av allmänna medel. Vad som i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det rätten till ersättning uppkom förvärvat sakägarens rätt med avseende på fastigheten. I lagen finns vidare bl a vissa regler om anordnande av grind eller annan genomgång genom hindrande stängsel mm. Kostnaden för sådan genomgång skall i princip utgå av allmänna medel. — 1952 års strandlag föregicks av en provisorisk lag av år 1950 om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden.
Vid 1961 års riksdags vårsession väcktes motioner (I:372 och II:433) med hemställan om översyn av strandlagen i syfte att skapa bättre skydd för stränderna mot olika slags exploatering. I utlåtande över motionerna (nr 20) framhöll tredje lagutskottet. att den särskilda lagstiftningen till strändernas skydd nu har varit i kraft i drygt tio års tid och att eventuella brister i strandlagen i huvudsak bör ha kommit till synes. Det förefaller naturligt, yttrade utskottet, om vissa problem utkristalliserats som gör en översyn av lagen befogad. För en översyn av lagen talar även att strandområdena som en konsekvens av den höjda levnadsstandarden och kommunikationernas utveckling i allt större omfattning blivit eftertraktade både som objekt för exploatering och som fritidsområden för en icke strandägande allmänhet, varigenom det konfliktförhållande som strandlagen är avsedd att lösa har skärpts. Ehuru utskottet var av den uppfattningen att strandlagstiftningen i stort sett torde väl fylla sin funktion, uttalade utskottet sig därför för i första band en närmare undersökning rörande lagstiftningens verkningar och i andra hand, därest undersökningens resultat så påkallade, en översyn av strandlagens bestämmelser. Utskottet underströk att vid undersökningen borde såvitt möjligt utredas vilka ekonomiska konsekvenser strandlagstiftningen har haft och kan komma att få.
Utskottets hemställan, att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl Maj:t giva till känna vad utskottet anfört i anledning av motionerna, bifölls av riksdagen.
I detta sammanhang torde även få anmälas, att länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län i skrivelse den 7 juli 1960 föreslagit, att bestämmelser måtte meddelas dels om att avtal mellan kronan och sakägare om ersättning för anordnande av grind m m skall gälla jämväl mot den som förvärvar sakägarens rätt, dels om att — till upplysning för den som förvärvar sakägarens rätt — anmälan skall göras till inskrivningsdomaren om ersättningsöverenskommelse eller dom i fråga om ersättning enligt strandlagen för anteckning därom i fastighets- eller inskrivningsboken. Vidare har länsstyrelsen i Hallands län i skrivelse den 28 mars 1961 hemställt om sådan ändring av strandlagen, att maximigränsen för förbud enligt lagen må, när särskilda omständigheter föranleder därtill, kunna utsträckas till 600 m från strandlinjen.
Även enligt min mening bör en närmare undersökning av verkningarna av strandlagen nu verkställas. Därvid bör i belysning av erfarenheterna av lagens tillämpning utredas i vad mån lagen fyller sitt syfte och förslag framläggas till undanröjande av sådana brister som eventuellt framkommer vid undersökningen. Det bör undersökas om lagen i olika landsdelar tillämpats på olika sätt beträffande likartade företeelser. Uppmärksamhet torde också böra ägnas bl a det förhållandet, att för bad och friluftsliv lämpade strandområden, som enligt meddelade föreskrifter skall hållas fria från betbyggelse, i vinstsyfte utnyttjas för anordnande av stora permanenta campingläger under sommaren. Såsom tredje lagutskottet framhållit är det angeläget, att lagstiftningens ekonomiska konsekvenser klarlägges.
Översynen torde lämpligen böra anförtros åt den jämlikt Kungl Maj:ts bemyndigande den 14 oktober 1960 tillsatta utredningen rörande naturskyddslagstiftningen m m.
På grund av vad sålunda anförts får jag hemställa, att Kungl Maj:t måtte uppdraga åt utredningen rörande naturskyddslagstiftningen m m att företaga en översyn av 1952 års strandlag.
Under utredningsarbetets gång har utredningsuppdraget i olika
hänseenden utvidgats eller preciserats genom att till utredningen
överlämnats handlingar rörande särskilda frågor. Av särskild betydelse härvidlag är tredje lagutskottets utlåtande nr 30 år 1961 i anledning av vissa
motioner om utredning angående den sk allemansrätten.
B. Utredningsarbetets uppläggning
Då det i praktiken råder ett nära samband mellan den socialt inriktade naturvården och strandlagen har utredningen funnit lämpligt att behandla båda de åt utredningen anförtrodda uppdragen i ett betänkande.
Inom naturvårdsområdet förekommer otvivelaktigt särskilda frågor av beskaffenhet att böra lösas skyndsamt. Ur såväl lagstiftningssynpunkt som med hänsyn till organisation och finansiering möter det emellertid stora svårigheter att föra fram dessa frågor till separat lösning. Utredningen har därför valt arbetsmetodiken att verkställa en total översyn av hela den aktuella lagstiftningen, häri inbegripet 1952 års strandlag, anpassa densamma till en tidsenlig målsättning samt bygga upp en med hänsyn till den sammanlagda arbetsuppgiften lämplig organisation. I detta sammanhang har frågor rörande medelsbehov och finansiering ansetts ha mycket stor betydelse.
Med denna uppläggning av utredningsarbetet gör utredningen dock icke anspråk på att ha löst alla aktuella naturvårdsfrågor. Med hänsyn till naturvårdens allmänna karaktär kan dylika spörsmål aktualiseras i snart sagt alla verksamheter med anknytning till naturens utnyttjande och nya frågeställningar kan snabbt uppkomma i framtiden. Om emellertid, såsom utredningen föreslår, en auktoritativ naturvårdsmyndighet tillskapas, bör denna successivt kunna föra fram återstående och nytillkommande spörsmål till en lösning.
I direktiven för utredningen har önskemålet att anpassa naturvårdslagstiftningen till dagens och framtidens krav fått framträdande plats.
I enlighet härmed har utredningen sökt omsorgsfullt analysera utgångsläget. De inledande kapitlen av betänkandet ägnas också helt åt grunderna för det framtida naturvårdsarbetet. Efter en översiktlig redogörelse för nuvarande förhållanden på naturvårdens område (kap 3) redogör utredningen i kap 4 för allmänna erfarenheter och önskemål rörande naturvården. I sistnämnda kapitel, som väsentligen grundas på remissyttranden från landets länsstyrelser, lämnas även en sammanställning av svaren på vissa särskilda av utredningen ställda frågor. I kap 5 redogörs för resultatet av en av utredningen verkställd riksomfattande inventering av nuvarande tillgång till naturområden av olika slag samt önskemål för framtiden. Denna inventering och därtill knutna slutsatser bildar utgångspunkten för åtskilliga av utredningens förslag i det följande både ur principiella och praktiska synpunkter.
Kap 6 har reserverats för en ingående redogörelse för det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser. I detta sammanhang redogöres även för myndigheternas uppfattning om behovet av en närmare samordning mellan naturskyddslagen, strandlagen och vissa naturvårdsbestämmelser i byggnadslagen.
För att få en bakgrund till behandlingen av den sociala naturvårdens inriktning m m har utredningen vidare i kap 7 sökt ge en sammanfattande bild av fritidens utnyttjande i dag och i framtiden. På grundval av det material som presenterats i kap 3—7 framlägger utredningen i kap 8 sina förslag till allmänna riktlinjer för naturvärden i landet. Dessa riktlinjer fullföljes därefter i tre väsentliga avseenden, nämligen i fråga om lagstiftningen i kap 10, i fråga om organisationen i kap 11 och i fråga om medelsbehov och finansieringsfrågor i kap 12. Ett speciellt lagstiftningsproblem, nämligen det som rör en precisering av vissa allemansrättsliga frågor, har behandlats i kap 9.
I kap 13 lämnas slutligen en kort sammanfattning av huvudpunkterna i utredningens förslag.