SOU 1951:40/kap5

←  Behovet av fritidsområden vid stränderna

Betänkande avgivet av strandutredningen; SOU 1951:40 Förslag till lagstiftning om förbud mot bebyggelse m.m. inom vissa strandområden

Riktlinjer för en lagstiftning om strandskydd  →

V. MÖJLIGHETER ENLIGT ANNAN LAGSTIFTNING ÄN DEN PROVISORISKA STRANDLAGEN ATT REGLERA BEBYGGELSE OCH JORDDELNING M.M. VID STRÄNDERNA – TIDIGARE REFORMFÖRSLAG

Då det gäller att pröva vilka bestämmelser som kunna vara nödvändiga för att i erforderlig utsträckning bevara stränderna såsom fritidsområden måste en första åtgärd helt naturligt vara att undersöka vilka möjligheter redan befintlig lagstiftning – bortsett från den provisoriska strandlagen – erbjuder i detta hänseende och i vilka avseenden skyddet kan behöva utvidgas. I sammanhang härmed böra tidigare framlagda reformförslag beaktas.

1) Lagstiftningen om naturminnesmärken

Lagen den 25-juni 1909 angående naturminnesmärkens fredande innehåller regler om skydd genom fridlysning av vissa områden, som genom sin naturbeskaffenhet äro särskilt värdefulla ur allmän synpunkt. Ur strandskyddssynpunkt är härvid särskilt att beakta följande.

Enligt lagen må område eller till fastighet hörande naturföremål, som är av särskilt intresse för kännedomen om landets natur eller på grund av märklig naturbeskaffenhet eljest synes böra för framtiden skyddas, kunna av länsstyrelsen fridlysas såsom naturminnesmärke. Arten och omfattningen av det skydd, som genom fridlysning förlänas området eller naturföremålet, äro icke närmare angivna i lagen utan framgå i varje särskilt fall av de fridlysningsbestämmelser som länsstyrelsen meddelar. – I förarbetena till lagen framhålles att de områden man velat skydda i främsta rummet äro sådana, som äro av särskilt naturvetenskapligt intresse. Det påpekas dock att uttrycket "märklig naturbeskaffenhet" torde vara så tänjbart, att därunder kunna hänföras även en hel del fall, då det allmänna estetiska naturintresset är det, som företrädesvis kräver föremålets skyddande.

Ett överförande i allmän ägo av sådana områden, som avses i 1909 års lag, kan i viss mån ske genom expropriation, nämligen såvitt avser jordområde av synnerligen märklig naturbeskaffenhet, då syftet är att avsätta detsamma såsom naturminnesmärke. Expropriation kan i detta fall beviljas endast för kronan.

Såsom l det följande (s. 63) närmare skall beröras, har naturskyddsutredningen i december 1950 framlagt förslag till en ny naturskyddslag och därmed sammanhängande författningar. Genomföres detta förslag kommer 1909 års lag angående naturminnesmärkens fredande att upphävas.

2) Byggnadslagstiftningen

Byggnadslagen och den nya byggnadsstadgan, båda av den 30 juni 1947, erbjuda vissa om ock begränsade möjligheter att träffa anordningar för strändernas skydd, nämligen genom förbud mot nybyggnad samt mot schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförliga åtgärder.

Några specialbestämmelser till skydd för just strandområden finnas icke i byggnadslagen. Den enda regel i byggnadslagstiftningen som tar direkt sikte på dylika områden torde vara 157 § andra stycket 7) byggnadsstadgan, vari föreskrives att vid uppgörande av regionplan särskilt bör tillses att strandområden såvitt möjligt skyddas och bevaras mot olämplig användning. De bestämmelser om förbud mot nybyggnad samt mot schaktning m. m., som förut nämnts, avse markområden i allmänhet, alltså icke blott strandområden. Ifrågavarande förbud meddelas vanligen genom bestämmelser i samband med planläggning, men i några fall kunna förbudsbestämmelser givas utan sådant samband. Nybyggnadsförbuden kunna avse bebyggelse över huvud taget eller ock visst slag av bebyggelse.

Det grundläggande stadgandet i fråga om byggnadslagstiftningens inverkan på fastighetsägares rätt att nyttja sin mark är 5 § byggnadslagen. I första stycket av denna paragraf stadgas att markens ägare är med avseende å dess användning för olika slag av bebyggelse underkastad de inskränkningar som stadgas i byggnadslagen eller med stöd av densamma. Beträffande speciellt tätbebyggelse – varmed enligt byggnadslagen förstås sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov – stadgas i andra stycket av 5 § att för att mark skall få användas till tätbebyggelse förutsättes, att den vid planläggning enligt byggnadslagen prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet.

A. Tätbebyggelse

Genom den sist nämnda bestämmelsen får anses avgjort, att det är det allmänna som avgör var och när tätbebyggelse får äga rum. Frågan huruvida visst område överhuvud må tagas i anspråk för tätbebyggelse avses i första hand skola prövas i samband med översiktlig planläggning, d, v, S, vid upprättande av region- eller generalplan. Där sådan plan icke upprättats, skall frågan avgöras i samband med detaljplanläggning. Stadsplan eller byggnadsplan får sålunda icke fastställas för område, som från allmän synpunkt icke är lämpat för tätbebyggelse, och vid uppgörande av sådan plan skall enligt 26 § första stycket punkt 17 och 117 § andra stycket byggnadsstadgan bland annat beaktas att platser, som på grund av belägenhet, växtlighet eller säregna naturförhållanden äro särskilt tilltalande. så långt möjligt skyddas och bevaras samt ej utan tvingande skäl förstöras eller skadas. Vidare innehåller byggnadslagstiftningen ett system av regler om övervakning och förbud, syftande till att hindra att tätbebyggelse kommer till stånd inom område för vilket detaljplan ännu icke fastställts. Dessa regler kompletteras av ett stadgande i 19 kap. jorddelningslagen, närmare bestämt 13 § 4 mom. andra stycket, enligt vilket vederbörande förrättningslantmätare är skyldig att till överlantmätaren anmäla sådana fall, då han finner att ifrågasatt avstyckning icke bör äga rum, utan att fråga om upprättande av stadsplan eller byggnadsplan eller om ändring av sådan plan blivit prövad. Överlantmätaren har sedan att med eget yttrande anmäla förhållandet till länsstyrelsen.

På den förut nämnda regeln, att det är det allmänna som avgör var och när tätbebyggelse må äga rum, grundas en annan av byggnadslagens principer, nämligen att en markägare regelmässigt icke är berättigad till gottgörelse för att han hindras att utnyttja sin mark för tätbebyggelse.

De bestämmelser om markens utnyttjande som meddelas genom stadsplan och byggnadsplan äro tvingande. Bebyggelse i strid mot sådan plan får icke ske, därest ej dispens medgives.

B. Glesbebyggelse

De möjligheter byggnadslagstiftningen f. n. erbjuder att hindra olämplig glesbebyggelse äro mindre goda än möjligheterna att kontrollera tätbebyggelsen. De bestå i dels att vid planläggning mark kan undantagas från all bebyggelse eller från visst slag av bebyggelse samt att förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning eller därmed jämförlig åtgärd kan meddelas, dels att genom utomplansbestämmelser en viss reglering av bebyggelsens omfattning och närmare utformning kan komma till stånd, dels ock att i vissa fall byggnadsförbud kan meddelas utan samband med planläggning. Förbud mot glesbebyggelse medför vissa följdverkningar, olika för olika fall, i fråga om lösnings- och ersättningsskyldighet beträffande mark som ej får bebyggas.

Planläggning och utomplansbestämmelser

Planläggning kan såsom förut nämnts vara dels översiktlig (regionplan och generalplan) och dels detaljerad (stadsplan och byggnadsplan). En reglering av byggnadsverksamheten inom område, som ej ingår i detaljplan, kan vidare ske genom utomplansbestämmelser.

Stadsplan och byggnadsplan skola för att bli gällande fastställas av Kungl. Maj :t resp. länsstyrelsen. Fastställelse kan ej ske förrän bebyggelsen på ett område nått en viss grad av utveckling eller åtminstone en livligare bebyggelse är att vänta relativt snart. Beträffande stadsplan stadgas i 26 § andra stycket byggnadsstadgan att den ej må avse större område än som är eller kan väntas bli bebyggt eller eljest taget i anspråk inom överskådlig tid. I fråga om byggnadsplan gäller jämlikt 119 § första stycket samma stadga en liknande regel. – Såväl genom stadsplan som genom byggnadsplan kunna områden undantagas för allmänt begagnande genom att utläggas till allmän plats, t. ex. park. Nybyggnad får såsom förut nämnts ej företagas i strid mot stadsplan eller byggnadsplan. Inom område, som ingår i stadsplan, må schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd icke vidtagas, såvitt åtgärden uppenbarligen är av beskaffenhet att kunna väsentligen försvåra områdets användning för avsett ändamål. Förbud mot sådana åtgärder kan meddelas även för område som ingår i byggnadsplan.

Regionplan, som avser en för två eller flera städer, samhällen eller landskommuner gemensam planläggning, är i princip allenast vägledande, ej tvingande. Någon bebyggelsereglering kan alltså icke företagas i regionplanen med bindande rättsverkan.

Det planinstitut, som åtminstone teoretiskt synes vara bäst ägnat att reglera strandbebyggelsen, är generalplanen. Sådan plan avser regelmässigt stad eller annat samhälle eller landskommun i dess helhet eller viss större del därav. Den skall, i den mån så erfordras, upprättas till ledning för närmare planläggning av bebyggelsen.

Generalplan skall angiva grunddragen för markens användning för olika ändamål, i första hand de områden, som avses skola tagas i anspråk för tätbebyggelse, samt viktigare trafikleder och andra allmänna platser. Vidare kan i planen mark upptagas såsom fritidsområde eller för tillgodoseende av särskilt stadsplaneändamål, exempelvis såsom idrottsplats. Det är också möjligt att i planen såsom naturskyddsområde reservera mark som på grund av naturskönhet eller eljest finnes böra särskilt skyddas. Mark, som i generalplan upptagits såsom fritids- eller naturskyddsområde, kan genom planen undantagas från all bebyggelse eller från viss angiven bebyggelse, t. ex. så att glesbebyggelse för jordbrukets eller därmed jämförligt behov tillåtes. Även om ett markområde är i och för sig ur allmän synpunkt lämpat för bebyggelse, kan det – t. ex. i avvaktan på bebyggelsens utveckling inom närliggande områden – tills vidare undantagas från tätbebyggelse eller viss annan bebyggelse. Sistnämnda slag av undantag må dock icke avse bebyggelse för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov.

Generalplan antages av stadsfullmäktige eller kommunalfullmäktige. Den kan fastställas (av Kungl. Maj:t eller länsstyrelsen) och får då rättsverkningar i olika hänseenden. Sålunda får nybyggnad ej företagas i strid mot fastställd generalplan; dock kan undantag från förbudet medgivas i särskilda fall. För stad (och stadsliknande samhällen) gäller vidare att inom område, som ingår i fastställd generalplan, schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd icke må vidtagas, såvitt åtgärden uppenbarligen är av beskaffenhet att kunna väsentligen försvåra områdets användning för avsett ändamål. Beträffande område på landet, för vilket generalplan fastställts, äger länsstyrelsen stadga förbud mot nyssnämnda åtgärder.

Inskränkning av glesbebyggelse genom planläggning kan medföra att markägaren och i vissa fall även annan rättsägare med avseende å marken blir berättigad till gottgörelse av staden eller kommunen eller (beträffande byggnadsplan) kronan eller vägförening för det intrång, som sålunda drabbar honom. Gottgörelsen utgår antingen genom att marken löses eller genom att intrångsersättning lämnas. Reglerna härom äro i korthet följande. Om enligt stadsplan eller fastställd generalplan mark skall användas för annat ändamål än enskilt bebyggande och markens ägare till följd härav kan nyttja densamma allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, är staden eller kommunen skyldig att lösa marken. Ersättningsskyldighet föreligger beträffande dels mark, som enligt byggnadsplan skall användas till väg eller annan allmän plats, dels ock mark, som jämlikt fastställd generalplan icke får användas för annan glesbebyggelse än för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns och därmed jämförligt behov, i båda fallen under förutsättning att ägaren till följd av bebyggelseinskränkningen kan nyttja marken allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde. Vad som stadgats om rätt för markägare till ersättning äger motsvarande tillämpning beträffande innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken som upplåtits innan vederbörande plan fastställdes.

En mera utförlig redogörelse för reglerna om gottgörelse i dessa fall lämnas i det följande (s. 93 ff).

För reglering av byggnadsverksamheten inom område, som ej ingår i stadsplan eller byggnadsplan, kunna fastställas utomplansbestämmelser. Sådana bestämmelser för område, som ingår i fastställd generalplan, må ej fastställas i strid mot planen. Utomplansbestämmelser skola innehålla de föreskrifter som i avseende å byggnadsverksamheten inom visst område erfordras utöver vad därom föreskrives i byggnadsstadgan och gällande byggnadsordning. Bestämmelserna böra, i den mån de finnas erforderliga. särskilt avse områdets utnyttjande för olika ändamål såsom för bostäder eller industriella anläggningar. storlek och beskaffenhet av tomtplats (varmed förstås ej endast utbruten fastighet utan även med äganderätt eller på arrende upplåtet men ej utbrutet område). byggnads läge å sådan tomtplats, sätt för bebyggande, byggnads höjd, minsta avstånd mellan byggnad och väg samt åtgärder till förekommande av eldfara. Nybyggnad får ej företagas i strid mot utomplansbestämmelser; dock kan undantag från förbudet medgivas under vissa förutsättningar. – Utomplansbestämmelser ha intet att göra med markens indelning i trafikleder och mark för bebyggelse eller annat ändamål. Vill kommun eller samhälle reservera mark för vissa trafikleder eller annat ändamål, får generalplaneinstitutet begagnas. Vad som däremot kan och bör regleras genom utomplansbestämmelserna är användningen av de förefintliga eller tillkommande fastigheterna. Med den begränsning, som framgår av det nu sagda, kunna genom utomplansbestämmelser natur- och kulturskyddsintressen skyddas mot olämplig bebyggelse, t. ex. genom föreskrift att endast visst slag av byggnader får uppföras, att byggnaderna ej få överstiga viss storlek eller att de skola vara på visst sätt placerade på tomtplatsen.

Byggnadsförbud utan samband med planläggning

Såsom tidigare nämnts kan enligt byggnadslagen i vissa fall byggnadsförbud meddelas utan samband med planläggning. Två stadganden i lagen, nämligen 86 § (som gäller för stad och stadsliknande samhällen) samt 122 § (som gäller för landet i övrigt), kunna i viss mån användas för att hindra olämplig glesbebyggelse inom strandområden.

I sistnämnda båda paragrafer stadgas, att om område som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan finnes böra särskilt skyddas på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken, Kungl. Maj :t (beträffande stad) eller länsstyrelsen (beträffande landsbygden) äger förordna att nybyggnad inom området icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Om sådant förordnande meddelas, får länsstyrelsen alltså möjlighet att kontrollera glesbebyggelsen inom området. Emellertid stadgas i paragraferna vidare att tillstånd till nybyggnad ej må vägras, om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare, utan att skälig ersättning därför gives.

Under förarbetena till byggnadslagstiftningen uttalades att med stöd av nu nämnda stadganden ingripande ur naturskyddssynpunkt kunde ske mot exempelvis området kring ett vackert vattendrag. vars skönhetsvärden skulle äventyras om bebyggelsen gestaltades godtyckligt och utspredes i terrängen efter varje markägares eget omdöme. Det framhölls emellertid såsom mycket angeläget att de områden, som i nu ifrågavarande ordning bebyggelsereglerades, icke gåves större utsträckning än förhållandena påkallade. Vidare framhölls att tillstånd till ett begärt byggnadsföretag sällan torde kunna helt vägras med hänsyn till att länsstyrelsen vid prövning av byggnadsansökningar måste iakttaga att markägaren icke tillskyndades avsevärt men. Man finge därför åtnöjas med att vid tillståndets meddelande tillse att olägenheter ur de synpunkter, varom här vore fråga, i görligaste mån förebyggdes. Emellertid syntes – framhölls det ytterligare – åtskilligt kunna vinnas utan att något större ingrepp i den enskildes förfoganderätt behövde ske. Ett område, som med hänsyn till naturförhållandena vore särskilt tilltalande eller anmärkningsvärt, bleve exempelvis ej nödvändigtvis förstört av bebyggelse, för den händelse byggandet skedde på ett förståndigt sätt. Genom jämkningar i den av markägaren tänkta placeringen av en byggnad kunde många gånger ett tillfredsställande resultat vinnas. Beträffande ersättningsfrågan yttrades, att det ej behövde i lag avgöras, vem som skulle svara för gottgörelsen till markägaren, då byggnadstillstånd vägrades. Mången gång torde enskilda sammanslutningar eller kommunerna visa sig villiga att åtaga sig ersättningsskyldigheten. Kunde erforderliga medel för ändamålet ej ställas till förfogande, syntes det icke kunna undvikas att tillstånd finge lämnas.

3) Fastighetsbildningslagstiftningen

Inskränkningarna i rätten att anordna bebyggelse inom vissa områden höra uppenbarligen nära samman med de regler, som avse att hindra att inom samma områden jorddelning företages för tillämnad bebyggelse. I fråga om den vanligast förekommande jorddelningsformen, avstyckning, innehålla fastighetsbildningslagarna sådana regler. Dessa återfinnas i 19 kap. 13 § lagen den 18 juni 1926 om delning av jord å landet samt 5 kap. 8 § lagen den 12 maj 1917 om fastighetsbildning i stad. De nämnda lagrummen äro i huvudsak likalydande. Inom område, för vilket enligt fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan eller på annan grund särskilda bestämmelser gälla i fråga om markens bebyggande, får avstyckning ej verkställas så, att områdets ändamålsenliga bebyggande försvåras eller syftet med bestämmelserna eljest motverkas; när särskilda skäl föreligga må dock länsstyrelsen medgiva undantag. Genom denna föreskrift har alltså sambandet mellan byggnadsreglerande bestämmelser av olika slag, å ena, samt avstyckningsreglerna, å andra sidan, fastslagits. Med sikte speciellt på avstyckning för tätare bebyggelse stadgas vidare, att därest inom visst område tätbebyggelse uppkommit eller är att vänta inom nära förestående tid eller om eljest avstyckning av flera lägenheter framdeles förväntas, får innan detaljplan blivit fastställd avstyckning icke verkställas så att områdets ändamålsenliga bebyggande försvåras eller olämplig tätbebyggelse eljest kan föranledas eller lämplig planläggning av området motverkas. Med avseende å tillämpningen av sistnämnda stadgande äger länsstyrelsen meddela de anvisningar som prövas erforderliga.

De nu nämnda avstyckningsreglerna ha i stort sett icke någon självständig betydelse för frågan om anordnande av ett strandskydd. Avstyckningsreglerna kunna, såsom lagstiftningen för närvarande är utformad, knappast förhindra en ur friluftssynpunkt olämplig fastighetsbildning i vidare mån än byggnadslagstiftningen – och numera även den provisoriska strandlagen – omöjliggör en olämplig bebyggelse. – Beträffande andra jorddelningsförrättningar än avstyckning, t. ex. laga skifte och ägoutbyte, saknar jorddelningslagen uttryckligt stadgande om att därvid hänsyn skall tagas till byggnadsreglerande föreskrifter. Fastighetsbildningslagen innehåller sådant stadgande endast i fråga om laga skifte (6 kap. 9 §).

Problemet att bereda allmänheten tillgång till fritidsområden i naturen har behandlats av två tidigare utredningar, vilka framlagt förslag till lagstiftning i detta syfte.

4) Fritidsutredningen

I en motion till 1936 års riksdag (II:165) yrkade herr Allan Andersson i Tungelsta och fru Ruth Gustafson att riksdagen måtte hos Kungl. Maj:t anhålla om utredning och förslag, syftande till att åt den icke jordägande befolkningen underlätta och trygga möjligheterna att kunna idka friluftsliv. I motionen framhölls, att det då påginge en synnerligen omfattande och hastigt framskridande exploatering och styckning av skogsområden belägna i närheten av de större städerna. Förmögna stadsbor lade beslag på så gott som alla natursköna områden, som gränsade intill hav, sjöar och vattendrag. Miltals från staden bleve på detta sätt strandområdena förvandlade till tomter och parker i enskild ägo. Hundratusentals människor i städerna och de tätbebyggda samhällena berövades därigenom möjligheter till friluftsbad och friluftsliv inom rimligt avstånd från sin bostadsort. Motionen bifölls av riksdagen, som i skrivelse till Kungl. Maj:t (nr 246) hemställde om utredning och förslag i det av motionärerna angivna syftet, varvid jordägarnas och lantbefolkningens i övrigt berättigade intressen borde ägnas särskilt beaktande.

I juni 1937 tillkallade chefen för socialdepartementet jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande sakkunniga för att verkställa den av riksdagen begärda utredningen. I direktiven för de sakkunniga, vilka antogo benämningen fritidsutredningen, framhölls bl. a. att en betydelsefull del av det föreliggande problemkomplexet avsåge frågan om bebyggelsen å de områden som vore lämpade för uppehåll under fritiden.

Fritidsutredningen framlade åren 1938 och 1940 två betänkanden med förslag till lagstiftning.

Det första av dessa betänkanden (SOU 1938:45) behandlar speciellt frågan om strandskydd. Fritidsutredningen anförde härom, att för tryggandet av befolkningens behov av rekreation frågan om tillgången på därför lämpliga marker vore den primära, varvid bevarandet av stranden som det främsta av våra rekreationsområden vore av särskilt brådskande natur och påkallade omedelbara åtgärder. Betänkandet innehöll ett förslag till lag med vissa bestämmelser angående bebyggelse m. m. vid rikets stränder (strandlag).

Lagen skulle äga tillämpning å strandområden vid saltsjön samt sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren, men Kungl. Maj:t skulle äga förordna att lagen skulle gälla även för strandområde vid annan insjö och vid rinnande vatten. Med strandområde skulle förstås mark samt vattenområden inom ett avstånd av 500 meter från strandlinjen vid normalt högvatten. Vissa strandområden skulle dock vara undantagna från lagens tillämpning, nämligen sådana som ingingo i fastställd stadsplan, stomplan eller byggnadsplan eller godkänd avstyckningsplan. Inom strandområde för vilket lagen gällde skulle särskilda byggnadsområden fastställas enligt bestämmelserna i lagen, och endast inom sådana områden skulle få uppföras byggnad eller verkställas avstyckning av lägenheter för bostadsändamål eller för beredande av plats för industriella anläggningar eller i liknande syfte. Vad sålunda föreskrivits skulle dock icke gälla byggnad, som erfordrades för rikets försvar eller för jordbrukets, skogsbrukets, fiskerinäringens eller den allmänna samfärdselns behov, ej heller avstyckning av område som var bebyggt vid lagens ikraftträdande. Såsom fastställt byggnadsområde skulle automatiskt anses fastighet med en areal icke överstigande 1.000 kvadratmeter, vara byggnad fanns uppförd eller var under uppförande då lagen trädde i kraft. I övrigt skulle länsstyrelsen, efter ansökan av markägaren, från fall till fall fastställa hur stor del av markägarens inom strandområdet belägna fasta egendom som skulle utgöra byggnadsområde. Vid denna prövning skulle i princip iakttagas att ett efter landskapets beskaffenhet och andra föreliggande förhållanden anpassat bälte av lämplig bredd intill strandlinjen lämnades fritt från bebyggelse samt att icke heller i övrigt såsom byggnadsområde avsattes mark, vars bebyggande kunde väntas skada strandens natur och egenart eller medföra ett utnyttjande av strandområdet, som eljest vore ur allmänna synpunkter olämpligt.

Avsikten var att regleringen skulle genomföras utan ersättning till markägarna. På grund härav stadgades i lagförslaget, att byggnadsområde skulle till belägenhet och utsträckning så bestämmas, att markägares möjligheter att utnyttja sin egendom icke komme att stå i uppenbart missförhållande till dess värde. Sådant missförhållande skulle enligt förslaget icke anses föreligga, om byggnadsområde omfattade 70 procent eller mera av markägares inom strandområdet belägna, för bebyggande användbara mark.

I sin motivering till strandlagsförslaget underströk fritidsutredningen att det icke var meningen att de områden som ej skulle få bebyggas därmed skulle anses såsom i något avseende avsatta för allmänna ändamål. Det ifrågasattes icke att åt allmänheten inrymma några ökade befogenheter med avseende på dessa områden utöver dem som innefattades av den allmänna rätten att taga väg över och vistas på annans mark samt bada vid annans strand. För att icke inom strandområdena allemansrätten skulle kunna göras illusorisk genom att fastighetsägarna inhägnade marken på sådant sätt att tillträde praktiskt omöjliggjordes föreslog utredningen emellertid vissa inskränkningar i rätten att hålla stängsel där. Nya stängsel, som icke erfordrades för jordbrukets, skogsbrukets, fiskerinäringens eller den allmänna samfärdselns behov, skulle inom strandområdena icke utan länsstyrelsens tillstånd få uppföras utanför byggnadsområde, såvida det icke vore fråga om att ersätta gammal hägnad med ny eller om inhägnande av försvarsanläggning eller fastighet som var bebyggd vid lagens ikraftträdande. I fråga om redan befintliga hägnader föreskrevs, att om inom strandområde förekomme stängsel som omöjliggjorde eller avsevärt försvårade tillträdet till mark, där allmänheten ägde rätt att färdas till fots, länsstyrelsen skulle äga att vid vite förelägga den som hölle stängslet att anordna led, grind eller stätta.

Förslaget till strandlag innehöll vidare bl. a. ett stadgande om förbud mot reklamanordningar å strandområde samt en bestämmelse, som syftade till att hindra nedskräpning i naturen. I sistnämnda hänseende stadgades, att med papper, matrester, flaskor, konservdosor och dylikt skulle inom strandområde så förfaras, att vantrevnad eller risk för skada å annans person eller egendom icke uppkomme, samt att länsstyrelsen ägde vid vite meddela föreläggande om att upplag av skrot, sopor och annat avfall skulle avlägsnas från plats, där det störde den allmänna trevnaden.

Strandlagsförslaget var föremål för remissbehandling. I det stora flertalet yttranden uttalades att syftet med den ifrågasatta lagstiftningen vore gott. Att en laglig reglering av strandbebyggelsen behövdes, vitsordades alltså. Emellertid framfördes i flera yttranden olika anmärkningar mot utformningen av förslaget. Sålunda anfördes bl. a., att frågan om rätten att beträda annans mark – varmed även sammanhängde rätt att bada, tälta, göra upp eld o. s. v. – vore av grundläggande betydelse för de av fritidsutredningen behandlade spörsmålen, varför i första hand denna fråga borde ha blivit grundligt utredd, att bestämmelser i ämnet icke behövde ha den omfattning som avsåges i strandlagsförslaget, att intrång genom de föreslagna stadgandena komme att göras i jordägarnas näringsdrift, bl. a beträffande fisket, att förslaget innebure ett faktiskt ianspråktagande av mark på fastighetsägarnas bekostnad utan vederlag samt att jordägarna genom de föreslagna bestämmelserna, utan att så kunde anses nödvändigt, skulle förorsakas avsevärda kostnader.

Fritidsutredningens år 1940 avlämnade betänkande (SOU 1940:12) innefattade utredning och förslag angående inrättande av fritidsreservat för städernas och de tättbebyggda samhällenas befolkning. Förslaget avsåg dels åtgärder för disponerandet av kronans fasta egendom för friluftsändamål, dels vissa lagstiftningsåtgärder. I sistnämnda hänseende föreslogos bl. a. en ny lag angående servitut för bildande av fritidsområden ävensom ändringar av hälsovårdsstadgan den 19 juni 1919 och av lagen den 12 maj 1917 om expropriation. Ändringen av hälsovårdsstadgan innebar att hälsovårdsnämnd skulle verka för att åt stadens (hälsovårdsområdets) invånare, i den mån förhållandena medgåve, bereddes möjlighet att inom därför lämpade områden idka ett sunt friluftsliv. I expropriationslagen föreslogos vissa ändringar, som gingo ut på att expropriation skulle få ske för tillgodoseende av något friluftslivets behov, som vore av väsentlig betydelse för det allmänna eller för befolkningen inom viss ort. Enligt förslaget till den särskilda servitutslagen skulle till förmån för kronan, kommun, municipalsamhälle eller kommunalförbund genom avtal kunna å fastighet läggas besvär eller last, som för fastighetens innehavare innebure skyldighet att underlåta viss användning av fastigheten i ändamål att bevara eller öka dess lämplighet såsom fritidsområde för allmänheten eller också skyldighet att tåla att allmänheten färdades över eller uppehölle sig å fastigheten i större omfattning än som enligt vedertagna rättsgrundsatser vore för envar lovligt. Sådan servitutsrätt skulle också få upplåtas till förmån för förening eller stiftelse, som erhållit Kungl. Maj:ts tillstånd att förvärva servitutsrätten.

Fritidsutredningens förslag ha icke lagts till grund för lagstiftning.

5) Naturskyddsutredningen

Såsom förut antytts pågår för närvarande arbete med översyn och revision av lagstiftningen om naturskydd. Utredningen av hithörande frågor har handhafts av en kommitté, benämnd naturskyddsutredningen, vilken i december 1950 framlagt betänkande (SOU 1951:5) med förslag till naturskyddslag jämte viss annan lagstiftning i anslutning härtill.

Utredningen vill tillgodose behovet av naturskydd ur såväl kulturell som social synpunkt. Beträffande naturskyddets sociala funktion framhålles betydelsen av att allmänheten har tillgång till naturen för fysisk och psykisk rekreation. Vissa områden äro härvid mera eftersökta än andra på grund av sitt läge och naturens beskaffenhet. I och med att de av allmänheten utnyttjas i större omfattning ökar icke blott behovet att fortsättningsvis bevara möjligheterna för allmänheten till umgänge med naturen utan hinder av markägare eller andra rättsinnehavare utan även behovet att skydda naturen mot slitage och skador, som kunna orsakas densamma genom allmänhetens färdsel och uppehåll. Utredningen föreslår, att det skyddsbehov som alltså i dubbel måtto föreligger skall tillgodoses genom att områden, som på grund av sin egen eller omgivningens beskaffenhet äro av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen, skola kunna fridlysas såsom naturparker. Bestämmelser härom ingå i den föreslagna naturskyddslagen. Beslutet om fridlysning skall meddelas av länsstyrelsen. vilken i samband därmed meddelar de särskilda bestämmelser som finnas erforderliga såväl till tryggande av områdets användning för därmed avsett ändamål som beträffande allmänhetens rätt att färdas över eller eljest uppehålla sig på området samt angående allmän ordning i övrigt inom området. Fridlysning skall emellertid icke få ske utan ägarens samtycke med mindre området blivit i plan enligt byggnadslagen avsatt för det med fridlysningen avsedda ändamålet. Enligt förslaget skall under vissa förhållanden gottgörelse utgå för det intrång, som kan vållas markägare och andra genom fridlysningsbestämmelser. Regeln härom innehåller att, därest genom fridlysning ägaren eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten tillskyndas avsevärt men, skälig ersättning därför skall givas samt att, om till följd av fridlysning fastigheten kan nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, inlösen av fastigheten skall ske på ägarens begäran. I lagen angives icke vem som skall gälda ersättningen eller lösa in marken. I motiven yttras, att förslaget härutinnan utformats i överensstämmelse med föreskrifterna i 86 och 122 §§ byggnadslagen. Det anföres, att i den mån statsanslag finnas tillgängliga för ändamålet sådana kunna tänkas komma till användning. Mången gång torde emellertid kommuner eller enskilda sammanslutningar kunna vara villiga att åtaga sig ersättningsskyldighet. I förslag till tillämpningskungörelse föreskrives att innan beslut meddelas av beskaffenhet att enligt länsstyrelsens prövning böra föranleda ersättnings- eller lösenskyldighet, länsstyrelsen har att förvissa sig om att medel för ändamålet finnas tillgängliga.

Förslaget till naturskyddslag innehåller även vissa andra regler av intresse i förevarande sammanhang. Sålunda meddelas föreskrifter till skydd mot nedskräpning. Den som färdas eller eljest uppehåller sig i naturen skall tillse att han ej kvarlämnar glas, avfall. papper eller andra skräpande föremål under förhållanden som äro ägnade att för allmänheten medföra vantrevnad eller risk för skada till person eller egendom. Länsstyrelsen skall äga vid vite ålägga den som vållat eller eljest är ansvarig för sådan nedskräpning, i den mån det kan ske utan oskäligt betungande, att iordningställa området samt vidtaga erforderliga förebyggande åtgärder för framtiden. Ett sådant föreläggande avses närmast ifrågakomma gentemot arbetsföretag.

6) Strandutredningens uttalanden

1909 års lag angående naturminnesmärkens fredande kan uppenbarligen icke annat än i mycket begränsad omfattning tjäna syftet att bevara ur friluftssynpunkt värdefulla områden i enskild ägo såsom rekreationsplatser för allmänheten. Lagen avser allenast områden eller naturföremål som äro av särskilt intresse för kännedom om landets natur eller som på grund av märklig naturbeskaffenhet eljest böra för framtiden skyddas. För att fridlysning enligt lagen skall kunna ske förutsättes vidare i princip medgivande av samtliga rättsägare. – Genomföres naturskyddsutredningens förslag, kommer 1909 års lag att upphävas.

Möjligheterna enligt byggnadslagstiftningen att reglera strandbebyggelsen kunna enligt strandutredningens mening ej heller anses tillfredsställande. Visserligen finnas enligt byggnadslagstiftningen förhållandevis goda möjligheter att hindra en icke önskvärd strandbebyggelse av tätbebyggelses karaktär. Emellertid är att märka att även en utpräglad glesbebyggelse kan medföra avsevärt hinder för allmänheten att utnyttja strandområden för rekreation.

Vad glesbebyggelsen angår är strandskyddet enligt byggnadslagen icke ordnat så att man rimligen kan nöja sig därmed. En liknande uppfattning framfördes under förarbetena till den provisoriska strandlagen av så gott som alla de hörda remissinstanserna.

Att genom planläggning undantaga strandområden från bebyggelse torde vara praktiskt genomförbart huvudsakligen då fråga är om detaljplanläggning. I och för sig är visserligen fastställd generalplan ett användbart medel att åstadkomma en bebyggelsereglering utanför tätorterna. För närvarande torde emellertid i hela landet icke någon fastställd generalplan finnas och ej heller pågår, såvitt utredningen har sig bekant, arbete för upprättande av någon för fastställelse avsedd sådan plan. Kommunerna synas sålunda hittills ha ställt sig avvaktande i fråga om möjligheterna att utnyttja fastställd generalplan för bebyggelseregleringen, vilket måhända främst beror på att en sådan planläggning medför vittgående rättsverkningar i olika avseenden. Det må vidare framhållas, att beträffande planer av alla slag proceduren med upprättande, antagande och fastställande är omständlig, tidskrävande och kostsam. Planläggning såsom ett medel att reglera strandbebyggelsen synes därför över huvud taget mindre lämplig beträffande sådana områden, där plan icke kan anses erforderlig av andra skäl.

Motiven till byggnadslagen synas giva vid handen att 86 och 122 §§ icke gärna kunna tillämpas så extensivt att med stöd av dessa lagrum byggnadsförbud utfärdas för områden, vilka visserligen äro av betydelse såsom rekreationsplatser men ej kunna anses representera mera framträdande estetiska eller kulturella värden. I den proposition (nr 223/ 1950), genom vilken förslag till den provisoriska strandlagen framlades, lämnas en redogörelse för den tillämpning nämnda paragrafer fått. Därav framgår, att mera omfattande förordnanden enligt dem meddelats i huvudsak blott inom Stockholms och Gotlands län. Sålunda har i Stockholms skärgård förordnande enligt 122 § meddelats för de områden av Rådmansö, Blidö, Möja, Djurö, Nämdö, Ornö, Utö, Ösmo och Torö socknar, som äro belägna på havssidan om en å vissa till beslutet hörande kartor angiven begränsningslinje. Detta beslut har delvis motiverats av hänsyn till områdets fauna och lämplighet för bad och friluftsliv. På Gotland har förordnande enligt 122 § meddelats beträffande praktiskt taget samtliga kustområden. Såsom motiv för detta förordnande har angivits, utom annat, att vissa av områdena ansetts böra reserveras för bad och friluftsliv. – Frånvaron av närmare utformade ersättningsbestämmelser samt den omständigheten att allmänna medel för gäldande av ersättning icke stå till förfogande medföra också att de ifrågavarande paragraferna icke kunna tänkas komma till större användning.

Fastighetsbildningslagstiftningen har, såsom redan förut nämnts, på det sätt som lagstiftningen nu är uppbyggt i stort sett icke någon självständig betydelse då det gäller att anordna ett tillfredsställande strandskydd. Avstyckningsreglerna äro samordnade med de byggnadsreglerande bestämmelserna. I samma mån som ett effektivare skydd erhålles mot olämplig bebyggelse vinnas även möjligheter att förhindra avstyckning som syftar till sådan bebyggelse.

Fritidsutredningens förslag om strandlag och om inrättande av fritidsreservat ha icke lett till lagstiftning. Strandutredningen har kunnat hämta ledning av fritidsutredningens båda betänkanden och av yttrandena däröver. I övrigt har emellertid utredningen ansett sig böra bortse från fritidsutredningens förslag i detta sammanhang.

Vad slutligen angår naturskyddsutredningens förslag är detsamma för närvarande föremål för behandling inom jordbruksdepartementet. Om och i vad mån förslaget kommer att leda till lagstiftning saknar strandutredningen möjlighet att bedöma.

Även om naturskyddsutredningens förslag skulle leda till lagstiftning i oförändrad form medför detta dock icke att särskilda bestämmelser till skydd för stränderna bli obehövliga. Naturskyddsutredningens förslag och det förslag, som strandutredningen nu framlägger, torde kunna genomföras var för sig eller båda på en gång, därest det blott iakttages att en viss samordning av de båda förslagen kommer till stånd. Särskilt är en sådan samordning påkallad i fråga om ersättningsbestämmelserna. Då strandutredningen är nödsakad att avsluta sitt arbete, innan något slutligt ställningstagande skett till naturskyddsutredningens förslag, och eftersom strandutredningen icke ansett sig böra ingå i något bedömande eller någon kritik av naturskyddsutredningens förslag, har strandutredningen icke ansett sig böra avgiva något närmare förslag om hur en sådan samordning lämpligen bör ske. Enligt utredningens mening torde det emellertid vara klart att en sådan samordning är möjlig utan större omgång eller svårighet. Strandutredningen har för övrigt även undersökt, huruvida icke det vore möjligt att införa de av strandutredningen föreslagna reglerna i en blivande naturskyddslag. Till denna fråga återkommer utredningen i det följande.