SOU 1962:36/Kapitel 09

←  Utredningens förslag till allmänna riktlinjer för naturvården i landet

SOU 1962:36 — Naturen och samhället. av 1960 års naturvårdsutredning Allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark

Förslag till reformer rörande lagstiftningen om naturvård  →

NIONDE KAPITLET
Allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark

A. Sedvanerättens innehåll och tillämpning

Den s k allemansrätten har berörts i vissa motioner och utskottsutlåtanden vid 1960—1962 års riksdagar samt i flera framställningar till Kungl Maj:t under senare år. Riksdagstryck och framställningar i ämnet — som samlats i justitie-, inrikes-, kommunikations- och jordbruksdepartementen — har överlämnats till naturvårdsutredningen för att tagas i övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget eller för kännedom. En del synpunkter på samma spörsmål redovisas direkt till utredningen i yttranden av vissa myndigheter i samband med utredningens översyn av strandlagen. Den följande redogörelsen för sedvanerättens innehåll och tillämpning bygger helt på angivet material.

I tredje lagutskottets utlåtande nr 30 år 1961 i anledning av motionerna I:512, II:602 och II:607 om utredning angående den s k allemansrätten lämnas en redogörelse för gällande rätt m m på förevarande område. Därvid anför utskottet inledningsvis följande:

Den enskilde medborgaren i vårt land åtnjuter sedan gammalt relativt stor frihet att färdas över och uppehålla sig på annans mark, att där tillgodogöra sig olika naturprodukter samt att utnyttja annans vattenområde för båtfärder, badning o d. De befogenheter som således tillkommer envar brukar sammanfattas i termen allemansrätt. Vissa rättigheter av speciell art har uttryckligen lagfästs. Sålunda finns bestämmelser om viss rätt till fiske i enskilt fiskevatten och till jakt å annans jaktområde samt om frihet att beträda annans mark vid fiske, jakt och flottning i 6—21 §§ och 27 § lagen om rätt till fiske, 14 § lagen om rätt till jakt respektive 5 § lagen om flottning i allmän flottled, Även gruvlagens bestämmelser om rätt i princip för envar att erhålla inmutning och därmed att taga i besittning vissa i lagen uppräknade mineral är till formen en »alle mans» rätt. Det är emellertid ej sådana speciella rättigheter man vanligen åsyftar när man talar om allemansrätten, utan därmed brukar avses de rättigheter av mer generell natur som tillkommer allmänheten i de hänseenden som ovan inledningsvis nämnts. Allemansrätten i denna mening är ej stadfäst i lag utan vilar helt på sedvanerättslig grund. Ehuru sedvanan på området i betydande utsträckning torde vara stadgad och allmänt erkänd, råder i brist på laglig reglering viss oklarhet om allemansrättens omfattning och närmare innebörd, i synnerhet som praxis synes ha i relativt liten omfattning haft att lösa hithörande frågor. Emellertid finns vissa lagbestämmelser inom andra rättsområden, vilka tjänar till ledning vid bestämmande av allemansrättens omfattning i särskilda hänseenden eller som i vart fall antyder existensen av en allemansrätt.

En sådan bestämmelse är 24 kap 4 § strafflagen, vilket lagrum bygger på ett stadgande som upptagits redan i 1864 års strafflag. I lagrummet stadgas bötesstraff för den som tager »olovlig väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav». Vad som således straffbelagts omfattas uppenbarligen inte av allemansrätten. Däremot anses allt tagande av väg över annans mark, vilket ej är straffbelagt enligt lagrummet, i princip tillåtet. Medan det alltså under alla förhållanden är förbjudet att utan lov färdas å annans tomt och plantering, har envar frihet att taga väg över andra främmande ägor — däribland odlad mark — under förutsättning att ägorna ej kan skadas därav. Det är att märka, att begreppet tomt i straffstadgandet ej har samma betydelse som t ex i fastighetsbildningslagstiftningen utan torde bestämmas främst av hänsyn till det hemfridsintresse som rimligen bör anses skyddat i varje särskilt fall. Vad som således skall i en given situation anses vara »tomt» kan naturligen bli föremål för delade meningar, liksom det kan stöta på svårigheter att avgöra vad som skall förstås med »skada» i det konkreta fallet. Sålunda kan tillåtligheten av gång- eller cykeltrafik, som i och för sig inte förefaller vara ägnad att medföra skada, bli mera svårbedömd om trafiken sker vid upprepade tillfällen eller förehaves av en större allmänhet. Vad angår trafik med motor- och hästfordon torde enligt vedertagen uppfattning denna presumeras innebära sådan fara för skada att den i princip anses förbjuden å annan enskild mark än ren utmark. Bl a får alltså sådan trafik ej ske å enskild väg utan ägarens tillåtelse. (Här bortses från vad som kan gälla på grund av bestämmelserna om statsbidrag till enskild väghållning, varför en redogörelse lämnats i utskottets utlåtande nr 20/1960).

24 kap 4 § strafflagen tjänar alltså till ledning vid bestämmande av i vilken omfattning rätt föreligger att färdas över annans mark. Till stöd för förefintligheten av en rätt att å annans mark tillgodogöra sig vissa naturalster brukar på motsvarande sätt åberopas 24 kap 2 § strafflagen, vilken bestämmelse — jämte 20 kap 8 § samma lag — stadgar straff för den »som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande tråd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk». Lagrummet tages till indirekt stöd för att det är tillåtet för allmänheten att tillgodogöra sig organiska naturalster, som ej avses med straffbestämmelserna, såsom vilda bär och blommor, svamp, kottar, mossor och lavar. Vad angår oorganiska naturprodukter torde straffstadgandet trots lydelsen ej innefatta hinder för envar att fritt tillägna sig stenar o d av ringa eller intet värde, ett förfarande som måste förutsättas för inmutningssystemet i gruvlagen.

I 1 kap 1 § vattenlagen slutligen heter det: »Envar äger att, med här nedan stadgade eller eljest lagligen gällande inskränkningar, råda över det vatten, som finnes å hans grund». Med orden »eljest lagligen gällande inskränkningar» åsyftas enligt förarbetena bl a den rätt som sedvanerättsligt anses tillkomma envar att — under förutsättning att allmänna eller vattenägarens enskilda intressen ej förnärmas — utnyttja de naturliga vattendragen och sjöarna för båtfärder, badning, vattenhåmtning o d. Jämväl is torde envar ha rätt att taga på annans vattenområde. För den rätt som otvivelaktigt förefinnes att uppehålla sig å annans mark kan ej på samma sätt utläsas stöd i skriven lag. Hur långt denna rätt — som uppenbarligen avser allenast sådan mark som man enligt allemansrätten äger rätt att beträda — sträcker sig har också blivit i särskild grad föremål för stridiga meningar. Frågan har betydelse bl a med hänsyn till den utbredning campinglivet fått i våra dagar. Alla former av vistelse å annans mark, som kan medföra skada å marken eller innebär ett mera varaktigt besittningstagande av denna, torde vara otillåtna utan jordägarens medgivande. S k långtidscamping anses allmänt falla utom ramen för vad jordägaren i detta avseende är skyldig att tåla.

Begreppet allemansrätt är inte adekvat i den meningen att det är fråga om en »rätt» eller »rättighet» i egentlig civilrättslig mening. Allemansrätten åtnjuter nämligen ingalunda något fullständigt rättsskydd. Visserligen anses en markägare inte enbart genom ett förbud, tillkännagivet i form av skyltar eller på annat sätt, kunna betaga allmänheten dess befogenheter enligt allemansrätten. Däremot är markägaren i princip oförhindrad att omöjliggöra tillträde till sina ägor genom exempelvis uppsättande av oöverkomliga stängsel. Intet hindrar heller, att markägaren bringar allemansrätten att upphöra genom dispositioner som förändrar markens karaktär, såsom uppförande av byggnad och anläggande av plantering. Någon rätt för den, som haft ekonomisk vinning av att utöva allemansrätten i ett visst avseende, att erhålla ersättning då denna rätt går honom förlustig genom åtgärder av markägaren föreligger inte. Ej heller torde lagstiftningsåtgärder, innebärande inskränkningar i allemansrätten, kunna grunda ersättningsanspråk för dem som därigenom åsamkas ekonomisk förlust.

Beträffande frågans tidigare behandling hänvisar utskottet till bl a fritidsutredningens och strandutredningens betänkanden 1940 och 1951, förarbetena till 1939 års lag om enskilda vägar, vattenrätts- och dikningslagskommittéernas betänkande 1910, lagberedningens förslag till jordabalk 1909 och 1947 samt riksdagens behandling vid en rad tillfällen av frågan om rätten att plocka bär.

Efter en redogörelse för rättsläget i övriga nordiska länder refereras i utlåtandet innehållet i motionerna samt i remissyttranden däröver som avgivits av hovrätten över Skåne och Blekinge, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, Kopparbergs och Norrbottens län, 1960 års naturvårdsutredning samt svenska naturskyddsföreningen och Sveriges riksidrottsförbund. Samtliga motionärer anser att det förr eller senare blir nödvändigt med lagstiftning rörande allemansrätten och framhåller den år 1957 i Norge antagna friluftslagen som exempel på hur en sådan lagstiftning lämpligen kan utformas. Av remissinstanserna ställer sig hovrätten över Skåne och Blekinge bestämt avvisande till förslaget om utredning. Även länsstyrelsen i Jönköpings län förkastar tanken på utredning i syfte att kodifiera allemansrätten men ifrågasätter en begränsad utredning med särskilt syfte. 1960 års naturvårdsutredning upplyser att den har för avsikt att med nuvarande direktiv arbeta på vissa partiella reformer inom allemansrätten. Sveriges riksidrottsförbund synes ej finna någon särskild utredning angående allemansrättens innehåll och utövande behövlig. I övrigt tillstyrkes motionerna i remissyttrandena, varvid lantbruksstyrelsen och skogsstyrelsen förordar en utvidgning av direktiven för naturvårdsutredningen medan länsstyrelserna i Stockholms och Kopparbergs län anser att uppdraget bör anförtros en särskild utredning. Enligt Skogsstyrelsen omvittnar skogsvårdsstyrelserna allmänt att behov föreligger av en närmare precisering av allemansrätten. Svenska naturskyddsföreningens åsikt att man skyndsamt måste närmare fastställa allmänhetens rättigheter och skyldigheter uppbäres av yttranden som föreningen inhämtat från olika håll i landet.

Slutligen anför tredje lagutskottet för egen del följande:

Genom att skapa rättsligt skydd för olika befogenheter tillkommande ett subjekt såsom ägare av fast egendom och genom att stadga inskränkningar i givna befogenheter har samhället från tid till annan bestämt jordäganderättens innehåll och gränser. »Alle mans» rätt till mark och vatten och till de nyttigheter naturen frambragt har härvid fått vika för äganderättsbegreppet. Ehuru reglerna om äganderättens utsträckning varierat, torde begreppet aldrig ha haft en så vid innebörd att allmänheten varit betagen de befogenheter den nu har i förhållande till jordägaren. Allemansrätten sådan den nu existerar kan därför sägas ha uråldrig hävd. En annan sak är, att med befolkningens ökade rörlighet och med det alltmer utbredda intresset för friluftsliv allemansrätten kommit att utnyttjas i en utsträckning, som varit otänkbar endast för några decennier sedan, och i former, som tidigare varit okända. Medan rätten att färdas och uppehålla sig på annans område tidigare haft sitt huvudsakliga värde för den lokala samfärdseln, har den genom den nu antydda utvecklingen kommit att på ett helt annat sätt innebära en omistlig tillgång för hela vårt folk. Utskottet vill redan inledningsvis framhålla såsom sin uppfattning, att de befogenheter, som nu kan anses rättmätigt tillkomma allmänheten, ej bör i någon mån beskäras genom ny lagstiftning.

Det är naturligt, att den radikala förändringen i allemansrättens utövande medfört problem. Å ena sidan har det blivit en samhällets angelägenhet att så långt övriga allmänna intressen medger det bevara tillgången på naturområden och i övrigt på olika sätt främja friluftslivet. Å andra sidan kan inte en sådan invasion i naturen som den som nu försiggår äga rum utan att frågor aktualiseras om naturskydd och om tillgodoseende av den enskilde jordägarens berättigade intresse av ostördhet och av ordning i sina marker.

Motionärernas begäran om utredning rörande allemansrätten har närmast föranletts av sistnämnda frågor. Av motionerna synes framgå, att avsikten med yrkandena om utredning inte är att få till stånd en inskränkning i allmänhetens nuvarande befogenheter, utan att motionärerna anser ett närmare klarläggande av gränserna för allemansrätten nödvändigt för att minska avarterna i dess utövande till gagn inte bara för markägarna utan även för den övervägande delen av friluftsfolket.

Frågan om bevarande av naturområden för befolkningens friluftsliv har, som framgår av den tidigare redogörelsen, i avsevärd grad redan beaktats, framför allt genom strandlagstiftningen och naturskyddslagstiftningen. Såsom jämväl framgår av vad utskottet tidigare angivit, överväges för närvarande åtgärder som förefaller ägnade att ytterligare tillgodose detta syfte och att leda till att nya områden göres tillgängliga för friluftsfolket. En sådan utveckling torde vara önskvärd ur de synpunkter motionärerna företräder och synes böra leda till såväl ett minskat »slitage» på naturen som en nedgång i antalet konfliktsituationer i förhållandet mellan friluftsfolket och markägarna. De insatser i övrigt som såväl från kommunernas som från olika företags sida göres till främjande av friluftslivet torde även ha en i flera avseenden mycket stor betydelse för de syften motionärerna önskar uppnå.

Det finns, som framgår av utskottets redogörelse för gällande rätt, redan nu bestämmelser till motverkande av de »avigsidor» och det »missbruk» av allemansrätten som motionärerna önskar skall stävjas genom den åsyftade lagstiftningen. I själva verket är de företeelser i form av »intrång på växande gröda, åverkan på stängsel, gren- och lövbrytning utan urskiljning» som påtalats i de två likalydande motionerna alls inte yttringar av allemansrätten utan fastmera genom stadganden i strafflagen klart uteslutna från vad allmänheten äger rätt att företaga sig. Det torde kunna sägas, att med bestämmelsen i 24 kap 2 § strafflagen kriminaliseras så gott som samtliga ur naturskyddssynpunkt icke önskvärda ingrepp av allmänheten i naturens växtvärld. Åtgärder till motverkande av att den s k kommersiella blomplockningen — för vilken straffbestämmelsen ej utgör hinder — leder till utarmning av växtbeståndet i markerna övervägs för närvarande av naturvårdsutredningen, som för övrigt har att ingå på frågan om naturskyddet i hela dess vidd. Enligt 24 kap 4 § strafflagen är det vidare vid straffansvar förbjudet att ens beträda tomt, plantering och alla andra ägor »som kan skadas därav». Av uttrycket »kan skadas» framgår, att påvisbar skada ej förutsättes för straffbarhet (jfr rättsfallet NJA 1916 s 65). Detta lagrum måste anses innebära ett åtminstone ur ekonomisk synpunkt långt gående skydd för den enskilde markägaren mot intrång av utomstående å hans fastighet. Utskottet kan svårligen tänka sig, att civilrättsliga bestämmelser i nu angivna hänseenden skulle vara mer ägnade än de givna straffstadgandena att upprätthålla allmänhetens respekt för efterlevnad av reglerna. Motionärerna synes anse, att en civilrättsligt given laglig reglering av allemansrätten skulle skapa större klarhet rörande gränserna för allmänhetens befogenheter. Det är obestridligt, att gränserna för vad som enligt 24 kap 4 § strafflagen skall förstås med uttrycken »tomt», »plantering» och »skada» är flytande och att det måste möta svårigheter att avgöra vad som är tillåtet i varje konkret fall. Utskottet är emellertid ej övertygat om, att det är möjligt att i en ny lagstiftning skapa så mycket större klarhet i förhållandet mellan jordägaren och allmänheten, att en lagstiftning av denna anledning bör anses påkallad. Som i olika sammanhang framhållits (bl a av strandlagsutredningen och av hovrätten över Skåne och Blekinge i dess yttrande över motionerna) torde det möta stora svårigheter att få till stånd entydiga bestämmelser med giltighet för alla de skiftande förhållanden som kan möta på olika håll i landet. Den norska friluftslagen, vilken av motionärerna framhållits som ett exempel på hur en motsvarande lagstiftning i vårt land lämpligen bör utformas, synes i många stycken illustrera detta förhållande. I påfallande hög grad har vid definition av områden, som särskilt tillerkänts skydd, eller av förfaranden, som enligt lagen ej skall tillåtas, tillgripits uttryck som »utilbørlig fortrengsel», »tilbørlig varsomhet» och »nevneverdig skade eller ulempe». Utskottet finner anledning antaga, att tolkningen av sådana begrepp kan bli föremål för stridiga meningar och ge anledning till konflikter i lika hög grad som de antydda tolkningssvårigheterna rörande allemansrättens innehåll i vårt land.

Beträffande vissa särskilda former av friluftslivet får emellertid frågan om behovet av laglig reglering ses mot bakgrunden av, att i visst hänseende helt saknas bestämmelser till ledning vid avgörande av vad som skall anses tillåtet eller ej. I fråga om tillåtligheten av tältning, parkering av fordon och förtöjning av båtar å annans mark är nämligen av betydelse ej blott om besittningstagandet inkräktar på tomt eller plantering eller medför risk för skada å annan äga utan också om det innebär ett mera varaktigt utnyttjande av fastigheten. Ett sådant nyttjande anses allemansrätten inte medge, men hur långt varaktigheten skall sträcka sig för att förfarandet skall bli att betrakta som en besittningskränkning är en omdiskuterad fråga även bland rättslärda. Även i ett annat hänseende, nämligen då tältning, parkering o d — utan att man kan tala om risk för skada å marken i vart fall ej såvitt avser envar tältande eller bilist för sig — förehaves av ett stort antal människor samtidigt, kan det understundom förefalla befogat anse, att ett intrång i markägarens besittningsrätt äger rum. I nu berörda fall synes ett behov av regler för fastställande av hur långt allmänhetens rättigheter sträcker sig mera påtagligt. Naturvårdsutredningen har, såsom framgår av dess yttrande över motionerna, för avsikt att i viss mån ta befattning med allemansrättsliga problem, och har som exempel på frågor, som torde bli aktuella, anfört just tillåtligheten att tälta eller parkera bil på annans mark. Vid detta förhållande finner utskottet någon åtgärd i saken ej för närvarande påkallad. Utskottet vill i detta sammanhang ånyo betona sin inställning, att man inte genom lagstiftningsåtgärder bör inskränka allmänhetens nuvarande rättigheter.

I vad hittills upptagits har utskottet ej bemött den i motionerna I:512 och II:602 särskilt nämnda frågan om nedskräpning av naturen. Utskottet har tidigare redogjort för de möjligheter som för närvarande står till buds och överväges för att komma till rätta med detta otvivelaktigt viktiga och svårbemästrade problem. Utskottet finner det väl kunna förväntas, att med nu möjliga och redan tilltänkta åtgärder det skall bli möjligt att råda bot på missförhållandena å platser, där en större allmänhet regelbundet samlas och förutsättningarna således är goda för anordnande av övervakning och tillsyn. Bestämmelserna i 26 och 27 §§ naturskyddslagen torde emellertid ej ha nått sitt syfte att åstadkomma en tillfredsställande lösning av frågan beträffande områden, där möjlighet till ingripande i annan ordning saknas. Utskottet bemärker emellertid, att naturvårdsutredningen jämväl ämnar överväga skärpta åtgärder mot nedskräpning, och anser därför ej heller denna fråga för närvarande påkalla ytterligare utredning.

Utskottet har, med hänsyn till utformningen av det ena motionsyrkandet och vad till stöd därför anförts om önskemålet av en såvitt möjligt samnordisk lagstiftning, tidigare i utlåtandet lämnat uppgifter om gällande rätt på ifrågavarande område i de övriga nordiska länderna. Ehuru i vissa stycken väl torde finnas möjlighet att skapa likartade regler, är förhållandena dock i väsentliga delar olikartade de nordiska länderna emellan och tanken på en enhetlig lagstiftning förefaller åtminstone för närvarande ej realistisk.

Genom tidigare uttalanden emot den av motionärerna begärda utredningen har utskottet givetvis ej velat förringa värdet av ett gott förhållande mellan markägarna och friluftsfolket. En positiv inställning från jordägarnas sida gentemot den allmänhet, som söker avkoppling och kontakt med naturen på deras marker, är inte minst ett friluftsfolkets eget intresse. Svenska orienteringsförbundet säger sig i ett yttrande, som utskottet tidigare redovisat, ha genom mångårig kontakt med markägare och jakträttsinnehavare lärt, »att man kommer långt med ömsesidig förståelse och hänsyn», samt finner det för förbundets egen del knappast behövligt med någon utredning. Uttalandet torde utvisa, att friluftsfolkets egen inställning, dess förståelse för naturens värden och för markägarens intressen, kanske är den viktigaste förutsättningen för uppnående av tillfredsställande förhållanden på friluftslivets område. Det stora flertalet av dem som söker sig ut i skog och mark har säkerligen en sådan inställning. De som av olika anledningar ej hör till denna kategori torde man enligt utskottets mening ha stora möjligheter att påverka genom upplysning och propaganda. Den upplysningsverksamhet som bedrives genom skolor och olika organisationer samt på annat sätt måste därför anses vara av utomordentligt värde.

Sammanfattningsvis vill utskottet anföra följande. Friluftsfrågorna står för närvarande i olika sammanhang i blickfältet. Vissa frågor som berör allemansrätten är under utredning. Detta gäller såväl de frågor utskottet enligt ovan funnit böra närmare övervägas som vissa andra i motionerna ej berörda problem, bl a den viktiga frågan huruvida strandlagens bestämmelser visat sig tillräckligt effektiva för dess syfte. Andra områden inom allemansrätten avgränsas av regler som — särskilt i kombination med upplysning — bör vara väl ägnade att i nuvarande form tillgodose syftet med motionerna. Utskottet finner med hänsyn till det sagda någon framställning från riksdagens sida om ytterligare utredning för närvarande ej pákallad.

I skrivelse den 14 september 1956 till Kungl Maj:t har länsstyrelsen i Blekinge län hemställt om utredning av vissa frågor rörande tillträde till annans mark i samband med friluftsliv. Härvid åberopar länsstyrelsen en skrivelse från Blekinge skärgårdskommitté, som behandlar vissa olägenheter som kan uppkomma vid sedvanerättens tillämpning. Enligt kommitténs erfarenhet nyttjas enskild mark numera av allmänheten i en omfattning som saknar täckning i de för allemansrätten gällande rättsgrundsatserna, varvid förekommande intressemotsättningar i vissa fall skärps ytterligare genom åtgärder från markägarnas sida. Då klara lagregler saknas ser en del kommuner bl a av ekonomiska skäl ej någon möjlighet att lösa de problem som sammanhänger med inrättandet av ett välordnat fritidsområde. Kommittén uttalar att det under angivna förhållanden måste betraktas som en synnerligen kännbar brist att berörda förhållanden ej närmare reglerats genom lagstiftning.

I skrivelse den 12 juni 1959 till statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet har länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län hemställt om utredning rörande möjligheterna att påverka lokaliseringen av campingplatser. Inledningsvis erinrar länsstyrelsen om campingrörelsens snabba utveckling inom länet under senare år och dess betydelse för främjandet av friluftslivet inom stora grupper av landets befolkning. Tillkomsten av goda campingsplatser bör främjas av statsmakterna. Samtidigt gäller det att komma till rätta med de olägenheter som kan vara förenade med dem. För närvarande kan myndigheterna bemästra sanitära olägenheter med hjälp av kommunala s k campingstadgor samt förbud mot camping på plats där sanitär olägenhet uppstått. Enligt länsstyrelsens mening föreligger det ett behov av att kontrollera campingplatsernas lokalisering även ur andra synpunkter. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att campingplats som förlägges till ett av allmänheten för bad utnyttjat strandområde kan komma att motverka strandregleringens syfte genom att en större allmänhet utestänges från möjligheten att utnyttja badplatsen för dess egentliga ändamål.

I ett remissyttrande över framställningen påpekar byggnadsstyrelsen att campingen kan uppdelas i två olika slag, nämligen avgiftsbelagd camping som utövas på iordningställda campingplatser samt s k fri camping som utövas med stöd av allemansrätten. Länsstyrelsens framställning avser närmast den avgiftsbelagda campingen. Med hänsyn till de oklara rättsförhållanden som råder ifråga om campingen vill byggnadsstyrelsen icke ställa sig avvisande till förslaget av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län att campingfrågan utredes närmare. Styrelsen anser emellertid att en utredning icke kan inskränkas enbart till den avgiftsbelagda campingen utan att den måste omfatta campingverksamheten i dess helhet och därmed också frågan om innehållet i den rätt — allemansrätten — som ligger till grund för campingverksamhetens utövning.

Hos naturvårdsutredningen föreligger uppgifter från samtliga län, huruvida permanenta campingläger under sommaren medför olägenheter av betydelse för syftet med det särskilda strandskyddet. Detta sammanhänger med att utredningen för fullgörandet av sina direktiv om översyn av strandlagen ställt en direkt fråga till länsstyrelserna på denna punkt. I allmänhet uppges därvid att några olägenheter av här ifrågavarande slag icke förekommer och icke heller väntas uppkomma. Några länsstyrelser hyser dock betänkligheter. Till dem hör länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län som hänvisar till sin ovannämnda framställning i ämnet hos statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet. I andra delar av landet förekommer enligt utredningens undersökning för närvarande inga direkta olägenheter av att campingplatser lokaliseras till strandskyddsområden. Länsstyrelserna i Kalmar och Hallands län anser dock med tanke på utvecklingstendenserna att sådana olägenheter kan uppkomma rätt snart. Den senare myndigheten säger att det därför är önskvärt att i strandlagen förbjudes anordnande av permanenta campingläger inom strandskyddsområde utan länsstyrelsens tillstånd. Även länsstyrelsen i Älvsborgs län finner det påkallat med en rättslig reglering av campingplatserna.

I skrivelse den 29 oktober 1960 har länsstyrelsen i Stockholms län hemställt att Kungl Maj:t måtte låta närmare utreda frågan om allemansrättens innebörd i syfte att ernå klarare regler för den praktiska tillämpningen. Bland problem som är förbundna med att ett ständigt växande antal människor från tätortsområdena söker sig ut i glesbygderna för rekreation och friluftsliv framhåller länsstyrelsen särskilt campingverksamheten samt bil- och båtparkeringen efter kusten och på öarna. Länsstyrelsen säger sig vara medveten om att de skisserade problemen inte kan slutgiltigt lösas genom att utformningen av allemansrätten diskuteras eller förändras. Det skulle emellertid enligt länsstyrelsens mening vara av utomordentlig betydelse om man till grund för de positiva åtgärder som måste sättas in hade möjlighet att få ett fastare grepp om de rättigheter och inskränkningar allemansrätten kan erbjuda i berörda avseenden.

Naturvårdsutredningens undersökningsmaterial rörande översyn av strandlagen innehåller ytterligare erfarenheter av allemansrättens tillämpning inom strandskyddsområdena. Dessa spörsmål har emellertid ett sådant samband med tillämpningen av det särskilda strandskyddet att de behandlas i samband därmed i kap 10.

Andra lagutskottets utlåtande nr 68 år 1960 i anledning av motion II:156 samma år om hälsovårds- och ordningsstadga för campingplatser innehåller i huvudsak följande.

Motionen avser begäran om utredning och förslag till en hela riket omfattande hälsovårds- och ordningsstadga för campingplatser. Med campingplatser avser motionären därvid sådana platser, där allmänheten kan erhålla tältplats mot avgift. Remissyttranden över motionen föreligger från medicinalstyrelsen, länsstyrelsen i Hallands län, statens fritidsnämnd, svenska landskommunernas förbund, svenska stadsförbundet och riksorganisationernas campingkommitté. Fem av dessa sex remissorgan menar med hänvisning till bestämmelser som redan finns att behov av ytterligare föreskrifter av det innehåll motionären förordat icke föreligger. Utskottet är av samma uppfattning.

Emellertid understryker utskottet att ur ordnings- och hälsovårdssynpunkt tillfredsställande förhållanden på campingplatserna inte kan uppnås enbart genom föreskrifter. Härutöver erfordras ständig övervakning av bestämmelsernas efterlevnad samt snabba och effektiva ingripanden från myndigheternas sida där brister i ordning eller sanitär standard förekommer. Utskottet nämner också särskilt andra campingplatser som icke är avgiftsbelagda samt badstränder och andra platser där ett större antal människor samlas. Kontroll och tillsyn krävs även här. Visst resultat torde också kunna ernås genom intensifierad propaganda och upplysning mot nedskräpning i naturen.

Tredje lagutskottets utlåtande nr 25 år 1962 i anledning av motionerna I:174 och II:220 samma år om viss inskränkning i rätten att arrendera strandområde innehåller i huvudsak följande.

I motionerna som är likalydande hemställes »att riksdagen i skrivelse till Kungl Maj:t måtte anhålla om prövning av frågan om rätt till arrenden av strandområden bör begränsas att gälla för i huvudsak kommun, såvida icke avses mark med huvudsaklig användning för jordbruksdrift, camping eller för näringslivet väsentligt ändamål i enlighet med vad i motionen anförts». Motionärerna finner erfarenheterna av strandlagen i fråga om möjligheterna att säkra allmänhetens tillgång till bad- och friluftsområden övervägande positiva. Under senare tid har det enligt motionärerna emellertid kunnat noteras vissa tendenser att genom arrendeavtal söka kringå strandlagens principer. Det förekommer sålunda sägs det att sommarstugeägare bildar en förening som arrenderar strandområden till badplatser varigenom områdena undandrages från allmänhetens nyttjande. Ett allmänt tillämpande av detta system skulle enligt motionärerna få betänkliga konsekvenser varför samhället i tid bör inskrida mot sådana företeelser. Motionärerna menar att förhållandena skulle bli annorlunda om kommun uppträdde som arrendator av strandområden i det allmänheten då skulle tillförsäkras nyttjanderätten. Det framhålles dock som motiverat att t ex företag arrenderar strandområde för sina anställdas semestervistelser. Remissyttranden över motionerna föreligger från länsstyrelserna i Kalmar samt Göteborgs och Bohus län. Sistnämnda länsstyrelse har vid sitt utlåtande fogat yttrande av länsarkitekten i länet. I samtliga yttranden uttalas en positiv inställning till motionernas syfte.

Utskottet erinrar om att det främsta syftet med strandlagen är allemansrättens tryggande inom för friluftslivet värdefulla strandområden. Förordnande enligt strandlagen innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt mot vissa ändringar av befintlig byggnad ävensom mot grävnings- och andra förberedelsearbeten för otillåten bebyggelse. Däremot regleras icke vissa andra anläggningar samt planteringar trots att strandområdena därigenom kan undandras allmänheten. Det torde närmast vara nu berörda förfaranden som åsyftas när i motionerna talas om ett kringgående av strandlagens principer. En nyttjanderättshavare har emellertid inte i något avseende större laglig möjlighet än markägaren att vidtaga några allemansrättsförintande åtgärder. Den av motionärerna föreslagna utvägen att begränsa rätten att utarrendera strandområden synes därför ej ägnad att medföra någon lösning av frågan. Genom motionerna har även aktualiserats ett i remissyttrandena berört problem om allmänhetens rätt då strandområde ingår i fastställd byggnadsplan och enligt planen avsättes såsom allmän plats. Strandlagens bestämmelser kan som framgår av den tidigare redogörelsen i sådant fall ej längre tillämpas på området. Utskottet förutsätter att de här berörda frågorna kommer att uppmärksammas av naturvårdsutredningen.

B. Utredningens allmänna synpunkter

Allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark har enligt utredningens mening grundläggande betydelse för utformningen av ett aktivt naturvårdsprogram i våra dagar. Frågan måste ses mot bakgrunden av den utveckling som nu sker och som innebär att människorna i allt större utsträckning söker psykisk och fysisk rekreation i naturen. Den stigande levnadsstandarden och den ökande fritiden främjar denna utveckling. I samma riktning verkar utbyggnaden av vägnätet och kommunikationernas utveckling i övrigt. Det blir allt lättare att komma ut i naturen. Den oavbrutet expanderande motorismen till lands och till sjöss skapar nya möjligheter till friluftsliv men också nya problem i förhållandet mellan å ena sidan den rekreationssökande allmänheten och å andra sidan markägarna. Samma sak gäller campingrörelsen, som på sitt sätt har avgörande betydelse för friluftslivet.

Under angivna förhållanden är det enligt utredningens mening icke tillfredsställande att den viktiga frågan om de envar tillkommande rättigheterna och skyldigheterna på annans mark är högst ofullständigt reglerad i gällande lagstiftning. Som framgår närmare av tredje lagutskottets utlåtande 30/1961 vilar rådande praxis på området i väsentliga delar helt på sedvanerättslig grund. De direkta lagregler man har att lita till i centrala frågor består närmast av vissa straffbestämmelser beträffande åtgärder som icke är tillåtna på annans mark. Dessa straffbestämmelser är för övrigt utformade långt innan den moderna utvecklingen på friluftslivets område kunnat förutses. Även om sedvanan i betydande utsträckning är stadgad och allmänt erkänd råder därför i den praktiska verksamheten ute på fältet ovisshet i många fall om rättigheternas och skyldigheternas omfattning och närmare innebörd. Därom vittnar inte minst de ovan omnämnda framställningarna från länsstyrelserna i Stockholms, Blekinge samt Göteborgs och Bohus län liksom även andra meningsyttringar som delgivits utredningen. Det framgår att oklarhet om innebörden i gällande rätt kan leda till tvistigheter och irritation. Å ena sidan förekommer det att allmänheten nyttjar enskild mark i en utsträckning som saknar täckning i allemansrättens faktiska innehåll. Å andra sidan förekommer det också att markägare vidtar åtgärder som saknar stöd i gällande rätt och som hindrar allmänhetens friluftsliv. Avsaknaden av positivt utformade regler på området framstår därför i dagens läge som en stor brist. Till detta kan fogas att sådana regler förefaller önskvärda även i ett annat avseende, nämligen då det gäller att genom upplysning och propaganda främja ett föredömligt uppträdande från allmänhetens sida på annans mark. Såväl allmänheten som markägarna har rätt att få veta vad som är tillåtet och icke tillåtet, men det är inte lätt att lämna auktoritativ information från den utgångspunkten att några åtgärder är straffbelagda samt att övriga tänkbara åtgärder är tillåtna på ett eller annat sätt eftersom de inte är straffbelagda.

Med hänsyn till det anförda föreligger enligt utredningens mening ett trängande behov av att närmare precisera den praktiska innebörden i allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark. Härtill torde knappast krävas någon ingående rättshistorisk belysning av hithörande problem. Den historiska bakgrunden är känd i stora drag och detaljerna saknar i och för sig intresse för utformningen av tidsenliga regler på området eftersom den tekniska utvecklingen och samhällsutvecklingen i övrigt medfört en radikal ändring av förutsättningarna för bedömningen. Vad man behöver är närmast några enkla regler till ledning för gränsdragningen mellan den rekreationssökande allmänhetens och markägarnas intressen i de viktigaste och vanligast förekommande fallen där allmänheten utnyttjar annans mark för friluftsliv. Det gäller att i dessa fall fastslå vad som är skäligt och rimligt i förhållandet mellan en markägare och en friluftsmänniska utifrån den självklara utgångspunkten att båda är lojala och ansvarskännande människor. Sådana regler måste visserligen bli allmänt hållna i åtskilliga avseenden varigenom de får mera rådgivande än tvingande karaktär. Därigenom kommer givetvis inte alla problem att bli lösta. Men trots detta ligger ett resultat inom räckhåll som innebär en stor vinst, nämligen av lagstiftaren sanktionerade enhetliga normer för handlandet i den praktiska verksamheten. Därmed får man också ett gott underlag för upplysningsverksamhet på ett område som av åtskilliga tecken att döma fångar allmänhetens intresse i hög grad. I dagens läge är det mera angeläget att ge den alldeles ojämförligt största gruppen friluftsmänniskor och markägare — de ansvarskännande människorna — en handlingsnorm på förevarande område än att söka förutse och beivra tänkbara avvikelser från denna norm i undantagsfall. Rådande oklarhet om allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark kan leda till att även lojala och ansvarskännande människor oavsiktligt vidtar åtgärder som saknar täckning i gällande rätt.

I följande avsnitt framlägger utredningen vissa synpunkter som enligt dess mening bör beaktas vid en eventuell lagstiftning på ifrågavarande område.

C. Förslag till riktlinjer för lösning av vissa allemansrättsliga frågor

1. Färdselrätten

Som framgår av tredje lagutskottets utlåtande 30/1961 råder i vårt land sedan gammalt en relativt stor och för friluftslivet utomordentligt värdefull frihet att färdas över och uppehålla sig på annans mark, att där tillgodogöra sig vissa naturprodukter samt att utnyttja annans vattenområde för båtfärder, badning och dylikt. Utskottet understryker i detta sammanhang att man inte genom lagstiftningsåtgärder bör inskränka allmänhetens nuvarande rättigheter.

Primär betydelse har rätten att färdas över annans mark och vattenområde, den s k färdselrätten. Ur denna rätt härledes övriga rättigheter vilka samtliga framstår som naturliga eller nödvändiga komplement till färdselrätten. För att kunna färdas måste man exempelvis ta rastplats för måltider och nattvila. Den som färdas har å andra sidan skyldigheter gentemot markägaren. Det krävs att han visar hänsyn och aktsamhet så att skada ej uppkommer och så att hemfridsintresset ej trädes för när.

Viktigt är att allmänhetens färdselrätt på annans mark utanför vägnätet icke innefattar rätt att färdas med vilka medel som helst. Frågan har främst betydelse vid färd på landområde. Där är färdselrätten faktiskt begränsad till att huvudsakligen avse färd till fots eller på skidor. Mindre praktisk betydelse har det förhållandet att färdselrätten får anses innefatta färd med trampcykel, ridhäst och sparkstötting på mindre vägar och stigar över mark som eljest är tillgänglig med färdselrätt. Däremot existerar helt naturligt ingen allmän rätt att färdas med motorfordon utanför det allmänna och enskilda vägnätet. Motorfordonens tyngd och hastighet måste praktiskt taget alltid leda till skada på mark som fordonen trafikerar såvida det icke finns iordningställd väg. Det föreligger därför icke några praktiskt betydelsefulla möjligheter att ur 24 kap 4 § strafflagen motsättningsvis sluta sig till någon rätt att färdas med motorfordon på annans mark. Med hänsyn härtill och med tanke även på ordning och trafiksäkerhet kan det enligt utredningens mening icke komma ifråga att i förevarande sammanhang föreslå införande av någon rätt till motortrafik vid sidan av det allmänna och enskilda vägnätet. Härvid bortses från den av utredningen särskilt behandlade frågan om parkering vid sidan av väg.

Till förebyggande av missförstånd må i detta sammanhang erinras om att en särskild rätt att ta väg över annans mark med fordon ofta existerar grannar emellan för nyttotransporter eller eljest, exempelvis inom ett byalag. En sådan rätt grundas ej sällan på ett skiftesservitut med motsvarande innehåll men kan också upprätthållas genom sedvana i orten. Detta är en fråga som ligger helt vid sidan av allmänhetens färdselrätt.

Allmänhetens rätt att färdas över annans mark eller vattenområde har som nämnts grundläggande betydelse för övriga rättigheter och skyldigheter på annans mark. Vid en eventuell lagstiftning på förevarande område synes det angeläget att gällande sedvanerätt kodifieras i lagregler som — måhända i en inledande huvudregel — ger klart uttryck åt den viktiga principen att envar äger färdas över mark eller vattenområde som tillhör annan under villkor att det sker med hänsyn och aktsamhet, så att skada eller olägenhet ej uppkommer för ägaren. Med ägare likställes här liksom i det följande den som på grund av nyttjanderättsavtal eller eljest innehar ägarens rätt. Det närmare innehållet av färdselrätten med avseende å färdsätt och i territoriellt hänseende — vilket i första hand betingas av kravet på att färdandet ej får medföra skada — synes om och i den utsträckning detta kan befinnas möjligt böra anges i positiva bestämmelser, eventuellt efter mönster från den norska lagstiftningen i ämnet. Även i den mån innehållet ej kan bestämmas annorlunda än genom beskrivning av de inskränkningar i färdselrätten som följer av nämnda krav bör eftersträvas att allmänhetens rättigheter och skyldigheter på detta område i görligaste mån preciseras i lättfattliga regler.

Någon principiell ändring beträffande allmänhetens rätt till färdsel jämfört med vad som för närvarande anses gälla finner utredningen icke påkallad. Generellt undantagna från fri färdsel bör därför som hittills vara tomt och plantering samt annan mark som kan skadas därav. Med hänsyn till den avgörande betydelse som begreppen tomt och plantering samt skaderiskerna i avseende å övriga ägoslag har för färdselrättens omfattning och till den oklarhet som delvis råder på detta område vill utredningen ytterligare framhålla följande.

Med tomt bör enligt utredningens mening i förevarande sammanhang förstås inte bara område omkring ett boningshus — låt vara att sådana byggnader spelar den största rollen — utan även område omkring annan anläggning som stadigvarande utnyttjas av ägaren och hans familj eller hos honom anställda personer. Som exempel på anläggningar av sistnämnda slag kan nämnas ekonomibyggnader på brukningscentrum för jordbruk, byggnader för industriell eller annan rörelse samt bad- eller båthus med tillhörande anordningar. Däremot räcker det inte med exempelvis en mindre lada ute på ägorna eller enbart en bad- eller båtbrygga för att grundlägga ett tomtinnehav av här åsyftad beskaffenhet.

Avgränsningen av tomtmarkens omfattning omkring byggnaden ur allemansrättslig synpunkt bereder åtminstone i ett vanligt förekommande fall inga bekymmer. Här åsyftas det fall att särskild fastighet av normal storlek — exempelvis en bostadsfastighet om några tusen kvadratmeter — bildats för bebyggelseändamål. För sådant fall är den officiella fastighetsindelningen avgörande för gränsdragningen mellan allmänhetens och markägarens intressen. Å ena sidan gäller färdselrätten icke till någon del inom exempelvis en bostads- eller industrifastighet av här åsyftad beskaffenhet, men å andra sidan kan markägaren icke heller påverka färdselrätten utanför den egna fastighetens gränser.

Då det gäller jordbruksfastigheter eller andra större fastigheter kan det vara svårare att avgränsa den tomtmark som icke får beträdas. I sådana fall är fastighetens boningshus och andra byggnader i allmänhet belägna på fastighetens brukningscentrum och ofta utan tydlig avgränsning från övriga ägor. I den mån sistnämnda ägor utgör odlad jord som ej får beträdas under en stor del av året har frågan mindre praktisk betydelse. Emellertid är det ofta fråga om skogsmark eller annan mark som är tillgänglig med färdselrätt. I sådana fall krävs en gränsdragning mellan denna mark och den tomtmark vid brukningscentrum som icke är tillgänglig med färdselrätt. Denna gränsdragning blir i hög grad beroende av topografi, hägnader, vegetation mm. Hänsyn måste tagas till hemfridsintresset. Tomtbegreppet bör därför beskrivas på ett sätt som medger hänsynstagande till förhållandena i det särskilda fallet. Därutöver synes det vara önskvärt att stadga ett minimiavstånd till boningshus eller annan anläggning som aldrig bör underskridas om icke särskilda skäl föranleder annat. Detta minimiavstånd bör enligt utredningens mening ha storleksordningen 50 meter.

Med plantering bör enligt utredningens mening förstås exempelvis trädgård och därmed jämställd specialodling utan samband med tomt i allemansrättslig mening. Även skogsbrukets plantskolor och fröplantager faller under samma begrepp.

Skaderiskerna i fråga om odlad jord i allmänhet lär i vårt land hänföra sig huvudsakligen till den tid på året då marken icke är frusen. Vintertid kan endast vissa relativt sällsynta specialgrödor ta skada och då under förutsättning att marken icke är snötäckt. Även den tid marken icke är frusen kan odlad jord beträdas i viss utsträckning utan skaderisk. Detta kan exempelvis vara fallet efter skörd, då ny sådd icke skall äga rum förrän nästföljande vår. Beträffande skogsmark gäller också att skaderisk kan föreligga under vissa förutsättningar. Så kan vara fallet åtminstone under några år då ett nytt skogsbestånd anlagts genom plantering eller frösådd.

Inskränkningarna i rätten till färdsel på vattenområde är helt naturligt mindre omfattande än på land. Som framgår av tredje lagutskottets utlåtande föreligger en sedvanerätt för envar att — under förutsättning att allmänna eller vattenrättshavarens enskilda intressen ej förnärmas — utnyttja de naturliga vattendragen och sjöarna för båtfärder, vattenhämtning o dyl. Även här torde motsvarande skydd för området närmast intill boningshus böra medgivas.

Villkoret att vid färd på annans område ej får uppkomma skada för ägaren sammanhänger med allemansrättens väsentligen sekundära natur i förhållande till äganderätten. Härav följer även att den fria färdselrätten måste vika, i den mån markägarens legitima åtgärder för ekonomiskt utnyttjande av mark eller vatten lägger faktiska hinder i vägen för dess utövning. Bland inskränkningar av annat slag må nämnas att vissa områden kan vara avstängda för allmänheten av militära skäl samt att i anslutning till den föreslagna naturvårdslagens tre typer av mera genomgripande områdesskydd, nationalpark, naturreservat och naturminne, kan meddelas föreskrifter som begränsar allmänhetens färdselrätt — liksom allemansrätten i övrigt. En eventuell lagstiftning angående allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans område bör innehålla en erinran om förekomsten av dylika inskränkningar.

2. Tältning, båtförtöjning och därmed jämställd rastning

Av ålder har det ansetts tillåtet att vid färd i skog och mark eller över vattenområde taga rastplats för måltider och nattvila i erforderlig utsträckning. Detta kan sägas innebära en utveckling av färdselrätten till att omfatta tillfällig vistelse och båtförtöjning på annans område. Härmed torde i detta sammanhang böra jämställas badning. Rätten i fråga har numera större betydelse än någonsin både för friluftslivets utövare och för markägarna med hänsyn till att friluftslivet i våra dagar antar proportioner och former som varit okända tidigare. Därmed följer att skaderiskerna ökar i motsvarande mån.

Enligt utredningens mening kan denna utveckling dock icke motivera generella inskränkningar i den frihet att vistas på annans mark som grundas på stadgad och allmänt erkänd sedvana. Vid en lagstiftning på området måste huvuduppgiften bli att utforma en regel som ger uttryck för allmänhetens rätt att tillfälligt uppehålla sig på mark eller vattenområde som tillhör annan. De ökade skaderiskerna får mötas genom specialregler om särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt, om parkering av motorfordon samt om särskilda inskränkningar där mark tenderar att utnyttjas i större omfattning (det s k invasionsfallet). Dessa specialfall behandlas i det följande var för sig under särskilda rubriker. I detta avsnitt avhandlas närmast vistandet individuellt eller i mera begränsad omfattning på annans område.

För all vistelse på annans mark gäller i princip liknande inskränkningar som för färdselrätten. Det krävs alltså att man visar hänsyn och aktsamhet så att skada ej uppkommer och så att hemfridsintresset ej trädes för när. Härvid är att märka att även ett tillfälligt vistande på en plats innebär större risker för skador och störningsmoment än enbart en fotvandring över samma plats. Detta medför att de territoriella inskränkningarna bör vara större för vistelse på än för färd över annans mark. Ytterligare inskränkningar med avseende å det tillfälliga vistandet hänför sig till dels anordningarna för rastning eller nattvila och dels uppehållstiden.

Som nämnts tidigare kan allmänhetens färdselrätt utövas på vissa ägor — tidvis även odlad jord — under förutsättning att skada icke kan uppkomma. Eftersom vistandet innebär ett relativt intensivt utnyttjande av mark — låt vara under kort tid — är det som regel icke möjligt att slå läger på odlad jord. Man är därför hänvisad att söka rastplats på sådan skogsmark eller övrig mark som icke kan skadas därav.

Inte minst hemfridsintresset kräver en större hänsyn till markägaren vid även ett tillfälligt vistande på annans mark än vad som gäller för färdselrätten. Självfallet kan riskerna i detta hänseende variera med hänsyn till förhållandena i de särskilda fallen i vad avser topografi, vegetation m m. Trots detta talar enligt utredningens mening starka skäl för att man här bestämmer ett minimiavstånd till boningshus eller därmed jämförlig anläggning inom vilket tältning och därmed jämställd rastning icke må äga rum utan markägarens lov. Efter mönster av 1957 års norska friluftslag föreslår utredningen att ett sådant minimiavstånd införes och bestämmes till 150 meter. Det bör erinras om att detta avstånd saknar aktualitet i förhållande till boningshus eller anläggning på annan fastighet än den där rastplats tages.

Anordningarna för nattvila eller annan rastning måste naturligen bli högst tillfälliga. Det är fullt klart att allmänhetens rättigheter på annans mark icke innefattar möjligheter att utföra mera varaktiga anordningar (jfr rättsfallet NJA 1 1949 sid 167). Numera är det regelmässigt fråga om att resa ett medfört tält. och något hinder härför torde icke föreligga om det sker aktsamt så att skada ej uppkommer. Däremot är det icke tillåtet att anskaffa material till en lägerplats genom att taga trädgrenar och andra sådana naturalster som avses i 24 kap 2 § strafflagen.

Samma »hemfridszon» som föreslås för tältning bör tillämpas i fråga om båtförtöjning och badning å annan tillhörigt område som är tillgängligt för fri färdsel.

Frågan om den längsta tid varunder det är tillåtet att tälta eller eljest uppehålla sig på samma plats utan markägarens tillåtelse har uppenbarligen stor betydelse. Det är emellertid förenat med särskilda svårigheter att reglera denna fråga enhetligt på grund av de skiftande förhållanden som råder i olika delar av riket. Det är skillnad på vad som kan anses skäligt och rimligt i de tätare befolkade delarna av landet å ena sidan samt i den glesbefolkade skogsbygden och i fjällområdet å andra sidan. Direkt ur färdselrätten torde kunna härledas en frihet att ta rastplats åtminstone för en natts vila överallt där rastning eljest är tillåten. Då man vid lagstiftning i denna fråga knappast kan räkna med mindre tidsenheter än dygn, synes tidsgränsen för tältning, båtförtöjning och därmed jämställd rastning i varje fall kunna anges till ett dygn för hela riket. En generell dylik tidsgräns torde dock bli för knappt tilltagen med hänsyn till förhållandena i vissa delar av riket. I en allmän regel på området synes denna omständighet emellertid enligt utredningens mening knappast kunna beaktas i vidare mån än att tidsgränsen höjes till två dygn om markägaren bor fjärran eller om han icke är känd i trakten. Utredningen erinrar om att 1957 års norska friluftslag har en motsvarande generell tidsgräns om två dygn, vartill kommer att ägarens samtycke till längre uppehåll som regel icke krävs i högfjället.

Fri tältning bör normalt icke få förekomma inom område som ägaren iordningställt såsom campingplats genom särskilda åtgärder till tjänst för friluftsfolk. Till härmed sammanhängande frågor återkommer utredningen i följande avdelning.

Utredningen är medveten om att här åsyftade regler kan te sig restriktiva med hänsyn till lokal sedvänja i vissa trakter. Så till exempel kan det förefalla rimligt att en friluftsmänniska får tälta under längre tid än två dygn på samma plats i fjällområdet utan att dessförinnan inhämta markägarens tillåtelse. Enligt utredningens mening är det emellertid icke möjligt beakta sådana lokala förhållanden i generella regler för hela riket. Såvitt angår kronans mark bör dylika frågor i stället regleras genom administrativa föreskrifter. Om kronan medger större frihet för friluftsfolket i någon del av landet än som inryms i ovan angivna förslag är det självfallet önskvärt att enskilda markägare följer exemplet.

3. Särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt

Tillgängligt utredningsmaterial visar att campingrörelsen numera fått utomordentligt stor omfattning. Därvid spelar den tidigare behandlade s k fria campingen på annans mark kvantitativt sett en förhållandevis begränsad roll i jämförelse med tillströmningen till särskilt iordningställda och avgiftsbelagda campingplatser. Icke minst från västkusten redovisas höga siffror för antalet anläggningar och deras totala beläggningskapacitet. En liknande utveckling pågår eller kan förutses i andra delar av landet. Karakteristiskt är att man praktiskt taget överallt räknar med en kraftig vidareutveckling av campingrörelsen för de närmaste åren. Parallellt härmed följer ökade krav på särskilda anläggningar för bad och friluftsliv i allmänhet. Huvudmannaskapet för anläggningar av här ifrågavarande slag åvilar i allmänhet kommun, friluftsorganisation eller enskilda.

Genom direktiven för utredningens översyn av strandlagen samt genom länsstyrelsens i Göteborgs och Bohus län förutnämnda framställning till Kungl Maj:t har aktualiserats frågan om reglering av permanenta campingplatser ur lokaliseringssynpunkt av det skälet att de kan utestänga en större allmänhet från exempelvis en badstrand. Ett annat spörsmål som anmälts tveksamt är frågan i vad mån en markägare har rätt att avgiftsbelägga tillträde till område för tältning, bad eller dylikt vid det förhållandet att området eljest är fritt tillgängligt för allmänheten på sedvanerättslig grund.

Vad först angår sistnämnda fråga lär för närvarande icke föreligga någon rätt för markägare att utkräva avgift för besök å ett enligt allemansrätten tillgängligt område, som ej är avspärrat genom faktiska hinder för tillträde. Det är envar obetaget att passera in å området varhelst detta är praktiskt möjligt. Är dylikt område kringgärdat med oöverkomligt stängsel, torde markägaren däremot enligt gällande rätt knappast kunna hindras från att uppställa villkor för tillträde till området, exempelvis erläggande av viss avgift. I vad avser område, beträffande vilket förordnande om stängselgenombrott jämlikt 2 § strandlagen kan meddelas, synes denna möjlighet emellertid kunna bringas att upphöra genom sådant förordnande. Dylikt förordnande måste nämligen anses innefatta förbud mot utkrävande av avgift för passage genom den föreskrivna genomgången. Genom den utvidgning av tillämplighetsområdet för reglerna om stängselgenombrott som föreslås av utredningen öppnas möjlighet för länsstyrelsen att i den mån så finnes erforderligt hindra avgiftsbeläggning av tillträde till friluftsområde i flertalet fall av praktisk betydelse.

Vad nu sagts gäller som nämnts tillträde till område där allmänheten äger att fritt färdas. Om markägare lämnar tillstånd till åtgärd som är mera långtgående än allemansrätten medger, tex tältning eller båtförtöjning under längre tid, lär intet rättsligt hinder finnas mot att markägaren uttar avgift härför. Detsamma gäller även tillfällig tältning inom område, som genom åtgärder för vattenförsörjning, sanitära ändamål el dyl iordningställts som campingplats, samt nyttjandet av vissa andra för friluftsliv, bad eller förströelse uppförda anläggningar.

Det erfarenhetsmaterial som utredningen haft tillgång till har knappast givit belägg för att det föreligger ett mera påtagligt behov av kontroll av anordningar för camping och badning ur de synpunkter för vilka ovan redogjorts.

Sanitära olägenheter av camping kan som länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekat redan nu bemästras av myndigheterna med hjälp av kommunala s k campingstadgor samt förbud mot camping på platser där sådana olägenheter uppstått.

I vissa begränsade delar av landet har yppats behov av medel att kontrollera lokaliseringen av campingplatser och andra anordningar för friluftsliv framför allt ur den synpunkten att dylika anläggningar i vissa fall kan väsentligt försvåra allmänhetens möjligheter att nyttja ett värdefullt friluftsområde. Risk för en dylik utveckling finnes främst inom sådana tättbebyggda regioner i södra och mellersta Sverige där tillgången till goda badstränder är begränsad.

Enligt utredningens mening har anläggningar av här ifrågavarande slag så stor betydelse för friluftslivet att onödiga hinder för deras tillkomst icke bör resas. I större delen av landet föreligger för närvarande ej något påtagligt behov att slå vakt om allemansrättens utövning genom införande av lokaliseringskontroll i fråga om anläggningar av detta slag. Med hänsyn till det anförda synes det för närvarande knappast finnas anledning att införa en generell tillståndsplikt beträffande sådana anläggningar. Däremot bör enligt utredningens mening länsstyrelsen ges möjlighet att genom särskilt förordnande införa tillståndstvång för anläggningar inom områden som är särskilt känsliga ur ifrågavarande synpunkt. Lokaliseringskontrollen bör i första hand avse att anläggning erhåller sådant läge att den ej väsentligt försvårar allmänhetens tillträde till friluftsområden. Vid tillståndsprövningen synes viss hänsyn även kunna tagas till sanitära förhållanden, trafiksäkerhetssynpunkter m m. Som villkor för tillstånd bör länsstyrelsen meddela de föreskrifter om anläggningens läge och utsträckning som finnes påkallade. Det synes även kunna övervägas att ge länsstyrelsen befogenhet att, då skäl därtill föreligger, i samband med tillstånd till anläggning fastställa en högsta, med hänsyn till kostnaderna för dess iordningställande och skötsel skälig avgift, som ägaren må uttaga av den som vill begagna sig av anläggningen.

4. Parkering av motorfordon

Bilismen har alldeles uppenbart haft en revolutionerande inverkan på utövningen av den s k allemansrätten som därigenom fått väsentligt ökad omfattning. Utvecklingen på området går av allt att döma vidare i accelererande takt. Rätt utövad är bilismen en utomordentligt betydelsefull positiv faktor för främjandet av allmänhetens friluftsliv. Ur naturvårdssynpunkt bör det därför icke komma ifråga att föreslå regleringsåtgärder som kan innebära en begränsning av bilismens möjligheter att främja friluftslivet. I stället 'gäller det att genom lämpliga åtgärder öka dessa möjligheter. Emellertid möter bilisterna liksom även markägarna vissa svårigheter på förevarande område som borde kunna övervinnas. Hit hör en del outredda spörsmål angående det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för utbyggnaden av det enskilda vägnätet jämte erforderliga parkeringsplatser ävensom allmänhetens rätt att använda detta vägnät för fritidstrafiken. Dessa frågor behandlas i annat sammanhang. Utredningen inskränker sig därför här till att behandla ett enda spörsmål, nämligen frågan om allmänhetens rätt att parkera motorfordon på annans mark utan ägarens lov.

Rätten att färdas med motorfordon på enskild väg utan markägarens eller väghållarens lov är som tidigare nämnts begränsad för närvarande. I själva verket förefinnes en dylik rätt endast med avseende å en del av de enskilda vägar där statsbidrag till väghållningen utgår. Vidare kan som tidigare nämnts allmänhetens färdselrätt utanför vägnätet på annans mark i princip icke sägas innefatta färd med motorfordon. Det parkeringsproblem som avhandlas i detta sammanhang har med hänsyn därtill begränsats till att avse mark som är belägen omedelbart intill allmän väg eller sådan enskild väg som är tillgänglig för allmänheten, sk allmänneligen befaren enskild väg.

Det är en mycket utbredd sed i vårt land att bilar tillfälligt uppställes utmed allmän eller enskild väg. Med hänsyn till att av väghållaren anordnade parkerings- och rastplatser utmed väg endast förekommer i begränsad utsträckning är detta förfaringssätt ofta nödvändigt ur trafiksäkerhetssynpunkt. Ehuru parkeringsplatser av här avsett slag för närvarande anordnas i stigande omfattning, torde det uppenbarligen dröja länge innan sådana finnes i tillräckligt antal. Utredningen anser det därför motiverat att det, i överensstämmelse med nämnda sed, i en positivt utformad regel fastslås att envar har en begränsad rätt till parkering å annans mark utmed väg. Begränsningen bör hänföra sig dels till parkeringstidens längd och dels till skade- och störningsrisker. Tidsgränsen bör i princip styras av allmänna regler om rätten att uppehålla sig på annans mark. I detta hänseende krävs sålunda ett understrykande av parkeringens tillfälliga karaktär. Skaderisken är högst varierande beroende på förhållandena i det särskilda fallet. Klart är att parkering utan ägarens medgivande icke får ske på tomt eller plantering eller odlad jord. Även i övrigt synes i första hand i tillämpliga delar böra följas samma princip som ifrågasättes för tältning och därmed jämställd rustning. Detta innebär att man är hänvisad att söka parkeringsplats på sådan skogsmark eller övrig mark som icke kan skadas därav. Motorfordonsparkering innebär ett så intensivt markutnyttjande att för tillfällig parkering å annans mark utmed väg därjämte synes böra krävas att det är uppenbart att ingen skada kan vållas eller eljest förfång för markägaren uppstå. Vad som i förevarande sammanhang sägs om motorfordon gäller jämväl släpvagn till motorfordon och alltså även husvagn.

5. Tillgodogörandet av naturalster

24 kap 2 § strafflagen innehåller en uppräkning av naturalster som allmänheten icke äger tillgodogöra sig på annans mark utan ägarens tillåtelse. Uppräkningen av de naturalster som på detta sätt förbehålles markägaren innefattar »växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter, eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk». Som närmare framgår av tredje lagutskottets ovannämnda utlåtande tages lagrummet till indirekt stöd för att det är tillåtet för allmänheten att tillgodogöra sig organiska naturalster som ej avses med straffbestämmelserna, såsom vilda bär och blommor, svamp, kottar, mossor och lavar. Vad angår oorganiska naturprodukter torde straffstadgandet trots lydelsen ej innefatta hinder för envar att fritt tillägna sig stenar och dylikt av ringa eller intet värde.

Angivna stadgande i slrafflagen berör på ett viktigt område allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark och synes därför böra omnämnas eller inarbetas bland reglerna härom vid en eventuell lagstiftning. I detta fall torde det ur flera synpunkter ej vara möjligt eller lämpligt att positivt ange vilka naturalster som får tagas fritt. Här må även påpekas att omfattningen av allmänhetens rättigheter härutinnan i territoriellt avseende hänger intimt samman med rätten att färdas över eller vistas på annans mark. Några väsentliga ändringar i den nuvarande regelns materiella innehåll synes icke påkallade. Däremot torde vissa ändringar syftande till att anpassa innehållet efter nutida betingelser för rationellt skogsbruk och moderna förhållanden i övrigt böra övervägas.

6. Särskilda inskränkningar i allmänhetens rätt att vistas på annans mark

I avsnittet om tältning, båtförtöjning och därmed jämställd rastning har frågor som sammanhänger med allmänhetens vistelse på annans mark behandlats utifrån den utgångspunkten att vistelsen sker individuellt eller i varje fall i begränsad omfattning. Här har alltså uteslutande avsetts ett sådant markutnyttjande som en markägare enligt stadgad sedvana är skyldig tåla utan anspråk på ersättning. I ett därpå följande avsnitt om särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt har bl a belysts markägares möjligheter att genom sådana anläggningar möta en större tillströmning av människor på sin mark. Härvid har åsyftats sådana fall där marken utnyttjats intensivt men där markägaren får kompensation för denna olägenhet genom medel som inflyter genom att utnyttjandet av anläggningarna avgiftsbelägges.

I förevarande avsnitt ämnar utredningen behandla den situation som uppkommer där mark utnyttjas av allmänheten mycket intensivt — »invasionsfallet» — utan att markägaren har praktiska möjligheter att utfå ersättning eller att över huvud taget påverka frågan. Under nutida former för utövning av allemansrätten kan det ej sällan inträffa att en mängd människor samtidigt uppehåller sig inom ett område som är särskilt begärligt för friluftslivet. Även om var och en av dem i och för sig respekterar den begränsning i markutnyttjandet som bestämmes av sedvanerättens innehåll blir resultatet dock att de tillsammans utnyttjar marken mera intensivt än vad markägaren rimligen bör vara skyldig tåla utan ersättning. Särskilt om ett sådant markutnyttjande fortgår en längre tid — exempelvis under en hel sommarsäsong — kan resultatet bli nedslående för markägarens och kringboendes del. Totalt sett kan avsevärda skador uppkomma på mark och växtlighet eller hemfridsintresset trädas för när på ett allvarligt sätt.

Om ett område som avses här har stor betydelse för allmänhetens friluftsliv bör enligt utredningens mening anstalter vidtas för att avsätta det till naturreservat. Därigenom blir det möjligt att dels reglera markutnyttjandet genom särskilda föreskrifter och dels i förekommande fall kompensera markägaren för skada eller förlust genom intrångsersättning.

Emellertid kommer det givetvis att uppstå sk invasionsfall där naturreservat av olika skäl ej kan bildas. Enligt utredningens mening talar starka skäl för att man bland reglerna om allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark infogar ett medel, varigenom markägaren får möjlighet att erhålla rättelse i sådana fall. Detta syfte synes enligt utredningens mening kunna tillgodoses genom en regel av innebörd att länsstyrelsen, om för allmänheten tillgängligt område utnyttjas i sådan omfattning, att uppenbar fara för varaktig skada å mark eller växtlighet uppstått eller allvarlig olägenhet eljest uppkommit för ägaren eller annan, äger föreskriva de inskränkningar i allmänhetens rätt att uppehålla sig inom området, som erfordras för att återställa ordning och trivsel.

D. Sammanfattning och hemställan

Utredningen är väl medveten om de svårigheter av skilda slag som är förknippade med lagstiftning rörande allemansrättsliga frågor. En undersökning av den omfattning som erfordras för utarbetande av konkreta förslag till lagregler på området har utredningen ansett icke ingå i dess uppdrag. De allmänt formulerade förslag som framlagts av utredningen i samband med genomgången av vissa huvudfrågor beträffande allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark eller vattenområde avspeglar den syn på hithörande problem som utredningen bibringats under arbetet med naturvårdsfrågorna. De är endast att betrakta som en skiss till en tänkbar lösning av vissa av dessa problem och är avsedda som diskussionsunderlag vid frågans vidare behandling. Icke desto mindre vill utredningen, som blivit starkt övertygad om angelägenheten av att åtgärder för lagstiftning i ämnet snarast vidtages, såsom sin uppfattning framhålla, att positiva regler med i huvudsak det innehåll som föreslagits skulle fylla en viktig funktion i dagens samhälle därigenom, att man finge auktoritativa grundsatser för den ömsesidiga hänsyn allmänhet och markägare är skyldiga varandra.

Lagregler på förevarande område synes kunna antingen, såsom skett i Norge, ges plats i en särskild friluftslag eller inarbetas i den föreslagna naturvårdslagen. Även vid val av det förra alternativet finge dock vissa av utredningen upptagna frågor behandlas i naturvårdslagen. Enligt utredningens mening talar många praktiska skäl till förmån för det senare alternativet. Allemansrätten har nära beröring med de strävanden att göra naturen tillgänglig för allmänheten som kännetecknar den sociala naturvården. Utredningens förslag till naturvårdslag innehåller vissa regler till skydd för friluftslivet (17—18 §§) som syftar till att bevara en befintlig allemansrätt, huvudsakligen vid stränderna. Det innehåller vidare allmängiltiga regler om uppträdandet i naturen (28—29 §§), avsedda att respekteras av alla oavsett om särskild rätt till marken föreligger eller icke. Instituten nationalpark, naturreservat och naturminne kommer i tillämpningen att på olika sätt påverka allemansrätten, ibland i inskränkande riktning men, särskilt i fråga om naturreservat, oftast till förmån för friluftslivet. Ur allmänhetens synpunkt vore det säkerligen en fördel om alla bestämmelser som reglerar vistelsen i naturen funnes samlade i en lag.

På anförda grunder hemställer utredningen att frågan om allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark efter remissbehandling av utredningens förslag skyndsamt vidare beredes i syfte att åvägabringa en lagstiftning i ämnet.