SOU 1962:36/Kapitel 10

← Allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark

SOU 1962:36 — Naturen och samhället.

av 1960 års naturvårdsutredning

Förslag till reformer rörande lagstiftningen om naturvård

Förslag rörande naturvårdens framtida organisation →

[ 191 ]

TIONDE KAPITLET
Förslag till reformer rörande lagstiftningen om naturvård

A. Vissa samordningsfrågor

Naturvården regleras för närvarande dels i naturskyddslagen, dels i vissa speciallagar. Till de senare hör i första hand byggnadslagstiftningen, strandlagen, väglagstiftningen och vattenlagen. I och för sig vore det önskvärt att samla alla regler om naturvård i en lag, men detta låter sig av både principiella och praktiska skäl icke göra. Även i framtiden måste vissa naturvårdsbestämmelser återfinnas i den speciallagstiftning, där de av systematiska skäl hör hemma. Därmed är dock icke givet att den disposition, som i dag tillämpas, är den bästa. Utredningen har mot bakgrund av den allmänna målsättning, som uppställts för den framtida naturvården, funnit det vara av speciellt intresse att närmare undersöka möjligheterna till ytterligare samordning inom ett begränsat område, nämligen det som representeras av gällande naturskyddslag, strandlagen och reglerna i 86 och 122 §§ byggnadslagen. Det nära sammanhang som finns mellan nämnda lagregler uppmärksammades av utredningen på ett tidigt stadium. Med anledning härav införskaffade utredningen genom en särskild skrivelse tillämpningsmyndigheternas uppfattning i frågan, huruvida det i praktiken visat sig ett behov av närmare samordning av dessa bestämmelser. En redogörelse för därvid framförda synpunkter och önskemål har lämnats i kap 6 (sid 132). Såsom framgår av redogörelsen redovisar flertalet myndigheter starka praktiska skäl för en samordning. Utredningen har vid sitt närmare övervägande av frågan kommit till den slutsatsen att en samordning är i hög grad önskvärd och även fullt möjlig. De avgörande skälen har varit följande.

De resultat som åstadkommes med tillämpning av de tre lagarna eller lagbestämmelserna tjänar alla likartade eller identiska naturvårdsintressen av social eller kulturell art. Den nuvarande splittringen har skapat tveksamhet om vilket institut som skall tillämpas i ett konkret fall. En allvarlig olägenhet i gällande ordning är att de tre lagarna i viktiga avseenden arbetar med olika formella och materiella villkor för tillämpningen, med olika ersättningsförfaranden och med olika ersättningsmöjligheter för de berörda markägarna. Utredningen har på grund härav funnit en samordning vara nödvändig för att erhålla en systematiskt utformad och tillräck[ 192 ]ligt effektiv ny naturvårdslag. Samordningen är icke minst påkallad för att möjliggöra en lämplig ekonomisk ansvarsfördelning på naturvårdens område.

Det har ibland gjorts gällande, att strandlagen borde inarbetas i byggnadslagstiftningen, då den ju arbetar främst med ett förbud mot bebyggelse. Av samma skäl borde ju 86 och 122 §§ byggnadslagen bibehållas där. Utredningen vill emellertid påpeka att en sådan lösning ingalunda skulle ge någon klar gränsdragning gentemot naturskyddslagstiftningen. Ett mycket väsentligt inslag både i gällande naturskyddslag och i än högre grad i en ny naturvårdslag är rättsmedlen för att säkerställa naturområden. För dessa områden skall utfärdas bestämmelser, som tryggar deras användning för avsett ändamål. Därvid uppkommer alltid frågan om förbud mot eller undantagsvis viss kontroll av bebyggelsen inom området. Den nästan helt avgörande ekonomiska frågan vid bildandet av naturreservat år ersättningen för mistad bebyggelserätt, d v s samma huvudspörsmål som uppkommer vid tillämpning av strandlagen eller 122 § byggnadslagen.

I det följande framlägger utredningen av anförda skäl dels förslag till naturvårdslag, som i allt väsentligt bygger på gällande naturskyddslag och i vilken strandlagen och bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen inarbetats, dels vissa förslag och synpunkter rörande naturvården i speciallagstiftningen. På grund av den valda dispositionen har förslagen i sistnämnda avseende kunnat i hög grad begränsas och avser endast detaljer.

I kap 9 har utredningen föreslagit riktlinjer för en lösning av vissa allemansrättsliga frågeställningar. Av där anförda skäl har utredningen avstått från att nu föreslå lagstiftning i ämnet och rekommenderat en fortsatt utredning på grundval av de synpunkter som framkommer vid remissbehandlingen av detta betänkande. Utredningen vill här endast på nytt understryka synpunkten att dessa regler, om en lagstiftning i ämnet blir aktuell, har sin naturliga plats i naturvårdslagen och mycket lätt låter sig infogas där under en särskild rubrik.

B. Förslag till naturvårdslag

1. Allmänna riktlinjer

I utredningens förslag till allmänna riktlinjer för naturvården i landet (kap 8) har utredningen sammanfattningsvis understrukit, att naturvården i framtiden måste vila på en klar målsättning för verksamheten, planmässighet och systematik i arbetet, lämpligt utformade rättsmedel i lagstiftningen, tillräckliga personella resurser hos de ansvariga myndigheterna samt finansiella resurser, som är avvägda med hänsyn till verksamhetens omfattning. En ny naturvårdslag skall återspegla hela detta sammanhang, [ 193 ]men det ligger i sakens natur att lagen främst sysslar med målsättning och rättsmedel. Enligt allmänt vedertagna principer bör den också i stora drag reglera ansvarsfördelning på myndigheter och förfarandet vid olika slag av åtgärder. Organisation och finansiering förutsättes emellertid i enlighet med allmän praxis komma att bli mera utförligt reglerad i annan ordning.

Utredningen har i tidigare avsnitt av betänkandet utförligt uppehållit sig vid de allmänna riktlinjerna för den framtida naturvårdspolitiken och vill i detta sammanhang endast erinra om vissa huvudpunkter i målsättningen, som förslaget till naturvårdslag allmänt vilar på.

I syfte att inbördes samordna och avväga de viktigaste hjälpmedel varmed naturvärden i praktiken arbetar har i lagförslaget inarbetats dels gällande strandlag, dels bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen. Samordningen tar sig främst uttryck däri, att samtliga förekommande ersättningsregler samlats till ett särskilt avsnitt av lagen och överarbetats i syfte att vinna enhetlighet och systematik. Utredningen har vidare sökt konsekvent anpassa syftemålen med de olika instituten till en tidsenlig målsättning. I detta avseende jämställes i princip sociala och kulturella naturvårdssträvanden och lagförslaget kännetecknas genomgående av utredningens allmänna synpunkt, att dessa strävanden i praktiken skall samordnas när detta är möjligt.

På en rad områden syftar lagförslaget till betydligt effektivare rättsmedel än vad som nu finnes. Detta gäller främst möjligheterna att tillskapa naturreservat och att bedriva en aktiv landskapsvård, men även flera andra arbetsuppgifter. Allmänt sett vilar dessa förslag på utredningens ställningstagande, att naturvården i våra dagar är av sådan betydelse för medborgarna och samhället, att dess rättsmedel i princip skall ha samma tyngd och allmänna utformning som de medel med vilka samhällsbyggandet i övrigt arbetar.

Med bibehållande i allt väsentligt av systematiken i gällande naturskyddslag framlägger utredningen nedan sina förslag under följande rubriker, nämligen inledande bestämmelser, naturområden av olika slag, skyddet för växt- och djurarter, skyddet för friluftslivet (huvudsakligen motsvarande gällande strandlag), skyddet av landskapsbilden (hit har hänförts även regler motsvarande 86 och 122 §§ byggnadslagen), uppträdandet i naturen, ersättningsfrågor samt övriga frågor.

2. Inledande bestämmelser

I naturskyddslagens inledande paragraf stadgas i första stycket att naturen utgör en nationell tillgång, som skall skyddas och vårdas. I andra stycket av 1 § sägs att envar i sitt umgänge med naturen bör visa varsamhet, så att onödig skada ej uppkommer.

[ 194 ]Stadgandena i fråga tillkom på förslag av naturskyddsutredningen, som emellertid givit huvudprinciperna för naturskyddet en något mera preciserad utformning. Naturskyddsutredningens lagförslag hade följande lydelse:

Naturen skall med hänsyn till sin allmänna betydelse ur kulturell, social och ekonomisk synpunkt skyddas och vårdas som en nationell tillgång under iakttagande av att markägares och andra rättsinnehavares enskilda intressen tillbörligen beaktas.

Envar bör i sitt umgänge med naturen visa varsamhet, så att onödig skada ej uppkommer.

Vissa remissmyndigheter framförde emellertid tveksamhet om innebörden av kulturell, social och ekonomisk synpunkt och även i övrigt framkom delade meningar om den allmänna räckvidden av naturskyddslagen. Den nu gällande lydelsen motiverades av departementschefen på följande sätt:

Om naturskyddsverksamheten skall bli effektiv, lär den icke kunna begränsas till ingripanden enligt naturskyddslagen. Minst lika viktigt är att allmänheten med hjälp av upplysning och propaganda fostras att ta allt större hänsyn till naturen och dess värden. För organisationer och andra som ägna sig åt sådan upplysnings- och propagandaverksamhet torde det bli av värde att kunna åberopa ett lagbud, i vilket naturskyddets grundläggande idéer sammanfattas i en kort och lättillgänglig formel. Bland annat av denna anledning delar jag utredningens uppfattning att naturskyddslagen lämpligen bör inledas med en allmänt hållen paragraf, där principerna för naturskyddet angivas. Emellertid förefaller det mig som om utredningens förslag i denna del icke är alldeles tillfredsställande utformat. Såsom några remissinstanser framhållit, torde tvekan kunna uppstå om den rätta innebörden av uttrycket, att utgångspunkten för naturskyddsarbetet skall vara »naturens allmänna betydelse ur kulturell, social och ekonomisk synpunkt». Det synes mig också onödigt att i detta sammanhang särskilt understryka, att hänsyn skall tagas till markägares och andra rättsinnehavares intressen. Enligt min mening bör därför paragrafen blott innehålla en förklaring att naturen skall skyddas och vårdas såsom en nationell tillgång och en uppmaning till alla och envar att visa varsamhet i sitt umgänge med naturen. Departementsförslaget har utformats i enlighet härmed.

Enligt utredningens mening bör inledningsstadgandet ses mot bakgrunden av innehållet i den nya naturvårdslagen och de allmänna riktlinjer den vilar på. På grund härav förordar utredningen ett förtydligande av stadgandet. Detta torde böra ske dels genom att naturen betecknas som en allmän, medborgerlig tillgång i stället för nationell tillgång, dels att som vägledande princip för naturens skydd och vård anges hänsynen till samhällets behov. Med sistnämnda precisering kan det icke råda någon tvekan om att naturvården har att tillgodose alla samhällslivets behov inom området, likgiltigt om de rubriceras som kulturella, vetenskapliga, estetiska eller sociala. Härmed markeras även utredningens huvudprincip att naturvården är ett [ 195 ]element i samhällsbyggandet och icke ett mer eller mindre exklusivt intresse för ett fåtal.

Det ligger i sakens natur att samhälleliga behov skall bedömas icke bara för stunden utan på lång sikt.

Andra stycket av 1 § i naturskyddslagen är att betrakta som en allmän deklaration om hänsyn mot naturen. Den torde däremot sakna egentlig, fristående betydelse. Enligt utredningens uppfattning är tiden nu mogen att ge stadgandet ett reellt innehåll. Såsom utredningen framhållit i kap 8 bör huvudregeln i framtiden vara, att naturvårdens intressen skall beaktas i all verksamhet, som rör naturens utnyttjande och exploatering. I likhet med vad nu är fallet kan hänsynen lämpligen begränsas till att onödig skada ej får uppkomma. Genom att denna skyldighet fastslås och utnyttjandet eller exploateringen konkretiseras syftar utredningen närmast till att klarlägga, att ingen längre äger full frihet att utnyttja naturen efter gottfinnande. Detta har, som framgår av det följande, betydelse bl a vid utformningen av ersättningsbestämmelserna. Rimliga ingripanden för naturens vård bör i konsekvens med den allmänna hänsynsplikten icke föranleda ersättningsskyldighet för det allmänna.

Naturvårdslagen bör i likhet med exempelvis byggnadslagen inledningsvis ange vilka myndigheter som är ansvariga för naturvården. I detta syfte har i 2 § lagförslaget i stora drag angivits uppgifterna för statens naturvårdsnämnd, länsstyrelsen och kommunen. Organisationen av naturvårdsmyndigheten behandlas i detalj i kap 11.

3. Naturområden av olika slag

Gällande rätt

Naturskyddslagen innehåller tre olika slag av naturskyddsobjekt, nämligen nationalparker, naturminnen och naturparker. I kap 3 har lämnats en översiktlig redogörelse för innehållet i gällande bestämmelser i naturskyddslagen och dess tillämpningskungörelse. I kap 5 har vidare lämnats en beskrivning av de nuvarande objektens antal, läge och allmänna egenskaper. I nu förevarande sammanhang uppehåller sig utredningen främst vid vissa ur lagstiftningssynpunkt viktiga frågor rörande innehållet i gällande rätt och refererar därvid i förekommande fall frågans behandling vid tidigare utredningar.

Enligt 2 § naturskyddslagen kan kronan tillhörig mark avsättas till nationalpark i syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick. Däremot uttalas icke uttryckligen, för vilket ändamål sådant område bör bevaras. Detta framgår dock klart av förarbetena till lagen den 25 juni 1909 angående nationalparker, med stöd av vilken våra flesta nationalparker avsatts. I dessa uttalades nämligen mycket klart att nationalparken [ 196 ]skulle ha den dubbla »karaktären av på en gång naturmärkvärdighet och framstående turistområde». Ur nämnda förarbeten kan vidare antecknas följande riktlinjer, som i huvudsak alltjämt tillämpas för nationalparkerna.

Nationalparker ansågs av praktiska skäl endast kunna inrättas på kronans mark. Lagstiftningen om nationalparker skulle innehålla bestämmelser, som undantog dylik park från eljest gällande förvaltningsregler om materiellt tillgodogörande för kronans räkning och som tillgodosåg ändamålet att söka bibehålla inte bara områdets naturliga beskaffenhet samt dess växt- och djurliv utan även dess naturskönhet, och detta genom att området lämnades i största möjliga omfattning åt sig självt. Enskild rätt ävensom lapparnas rättigheter enligt renbeteslagen skulle dock lämnas okränkta. Man förutsåg vidare behovet av att inom parkerna kunde behöva uppföras vissa byggnader eller andra anordningar.

Det ansågs som självfallet att Kungl Maj:t och riksdagen samfällt skulle kunna besluta om upphävande av fattade beslut om områdes avsättande till nationalpark, varför statsmakterna givetvis hade fria händer att för kronans kommersiella utnyttjande återtaga avsatta områden, där så bedömdes önskvärt för utnyttjande av naturtillgångar, sådana som exempelvis vattenkraft eller mineralfyndighet av väsentlig betydelse för folkhushållet.

Det sociala syftet med nationalparkerna underströks särskilt i propositionen nr 102 till 1909 års riksdag. Departementschefen anförde härvid, sedan först det vetenskapliga ändamålet berörts:

En nationalpark är vidare ett fosterländskt åskådningsmaterial. Det ligger i en nationalparks karaktär att locka till sig skaror av besökande, och för den händelse parken är vidsträckt och ligger i en ödemark kan det bliva av nöden, att inom densamma vidtaga åtgärder för resandes fortskaffande och härbärgerande o s v. Förvaltningsföreskrifter i dessa riktningar komma i många fall att innebära undantag antingen från regeln att området icke skall på något sätt tillgodogöras eller från förbudet mot naturlivet kränkande intrång.

Även naturskyddsutredningen anslöt sig i sitt betänkande 1951 till det dubbla syftet med nationalparkerna och anförde:

Nationalparkerna skola bilda centralhärdar för vetenskaplig forskning. Men med den begränsning, som föranledes härav eller eljest av hänsyn till naturens bevarande, skola de stå öppna för envar till befordrande av kännedomen om och kärleken till vårt lands natur.

Nationalparkernas syfte är således, vilket utredningen redan tidigare erinrat, såväl kulturellt som socialt. I sistnämnda avseende äro de, kan man säga, ett slags fritidsområden för nationen i dess helhet, ehuru kringgärdade med alldeles speciella skyddsbestämmelser till säkerställande av att det kulturella värdet icke skadas. De stora lappländska nationalparkerna äro goda exempel på vad utredningen här åsyftar. Samtidigt som de tjäna till att i en samlad landskapsbild bevara svensk natur av vetenskapligt och estetiskt värde, utgöra de vidsträckta strövområden, dit folk från alla delar av landet söker sig för vila och rekreation.

Gällande bestämmelser i naturskyddslagen om naturminnen ersatte tidigare gällande regler i lagen den 25 juni 1909 angående naturminnesmär[ 197 ]kens fredande. Naturminne fick därvid en vidare innebörd än naturminnesmärke. Naturskyddsutredningen framhöll i detta sammanhang att fridlysning av ett eller flera enstaka föremål även kunde omfatta ett område däromkring av lämplig storlek för att skyddet skulle bli mera effektivt. Utredningen anförde vidare:

För att ett område eller ett naturföremål skall kunna fridlysas såsom naturminne är det utan betydelse, huruvida det befinner sig i allmän eller enskild ägo. Syftet med ett områdes fridlysning såsom naturminne är avvikande från nationalparkernas syfte därutinnan, att — medan avsikten med nationalparkerna är att bevara större områden av vissa landskapstyper, inom vilka allmänheten fritt skall kunna röra sig med allenast den begränsning som hänsynen till naturen kräver — fridlysning såsom naturminne avser att skydda ur vetenskaplig, allmänt kulturell eller estetisk synpunkt värdefulla områden och bildningar, växt- eller djursamhällen, lokaler för enstaka växt- eller djurarter och dylikt. Fridlysningen bör kunna omfatta även områden med helt vanlig natur, om den ur dessa synpunkter är av intresse. Skyddsbestämmelserna få avpassas allt efter ändamålet. Antingen är ett naturminne föremål blott för partiellt skydd, som medgiver att allmänheten har tillträde och att området får begagnas av ägare eller nyttjanderättshavare, ehuru under iakttagande av vissa bestämmelser, eller också är det öppet allenast för vetenskaplig forskning. Ett naturminne kan vara beläget inom eller utom nationalpark; i förra fallet medför fridlysningen strängare skydd än som gäller för nationalparken i övrigt.

Institutet naturpark är det yngsta i naturskyddslagstiftningen och infördes på förslag av naturskyddsutredningen. Utredningen påpekade i sitt betänkande, att betydelsen av naturens skyddande med hänsyn till dess värde för allmänheten ur fritidssynpunkt måste tillmätas synnerlig vikt. För tillgodoseende av detta sociala syfte konstaterade utredningen att gällande rättsmedel i byggnadslagen och den provisoriska strandlagen icke kunde anses vara tillräckliga. Naturskyddsutredningen fortsatte:

Allmänheten tillbringar sin fritid runt om i naturen. Vissa områden äro härvid mera eftersökta än andra på grund av sitt läge och naturens beskaffenhet. I och med att de på detta sätt äro mål för allmänhetens utflykter i större omfattning ökar icke blott behovet att fortsättningsvis bevara möjligheterna för allmänheten till sådant umgänge med naturen utan hinder av åtgärder från markägare eller andra rättsinnehavare utan även behovet att skydda naturen mot slitage och skador, som kunna orsakas densamma genom allmänhetens färdsel och uppehåll. Utredningen anser det angeläget, att anordningar träffas i syfte att det skyddsbehov, som alltså ur dubbel synpunkt föreligger, må kunna tillgodoses. Enligt utredningens mening kan detta lämpligen ske i den formen, att särskilda fridlysningsbestämmelser meddelas beträffande områden, som i här förevarande avseenden äro av mera betydande intresse.

Naturparkernas dubbla syfte underströks i propositionen nr 188/1952 av departementschefen som framhöll, att institutets syfte i första hand borde vara att skydda naturen inom ett ur fritidssynpunkt värdefullt [ 198 ]område mot skadegörande åtgärder från såväl markägaren; som allmänhetens sida.

Utredningens förslag

Allmänna synpunkter

Utredningen har i tidigare avsnitt av betänkandet framfört starkt kritiska synpunkter på den nuvarande tillgången av säkerställda naturområden. Bristerna är framträdande ur såväl kulturell som social naturvårdssynpunkt. Enligt utredningens uppfattning förestår mycket omfattande uppgifter för samhället på detta område. Det är under sådana förhållanden av avgörande betydelse att naturvårdslagen innehåller effektiva rättsmedel för att uppnå detta syfte.

Vid sin granskning av den nuvarande tillgången av naturområden (kap 5) har utredningen även funnit, att den gällande lagstiftningens intentioner omsatts i praktiken på ett föga systematiskt sätt. En granskning av det nuvarande områdesbeståndet har givit resultatet, att det icke finnes något strängt samband mellan ett områdes rubricering, dess fysiska beskaffenhet och huvudmotivet för dess skydd. Delvis torde detta ha sin förklaring i att villkoren för bildande av exempelvis naturminne och naturpark är så olika utformade och att man i praktiken, med bortseende från syftet med fridlysningen, tvingats begagna det institut, som över huvud varit möjligt att tillämpa. Vad nu sagts ger anledning att ompröva de gällande institutens utformning.

Den grundläggande synpunkt utredningen vill anlägga i denna fråga är att det i praktiken i regel icke är möjligt och heller icke önskvärt att söka uppehålla en sträng gräns mellan kulturella och sociala markdispositioner. I detta avseende bör syftena med avsättande av nationalpark bilda mönster för avsättande även av andra slag av naturområden.

En annan synpunkt, som understrukits av remissmyndigheterna, är att det uppenbarligen icke kan vara överensstämmande med tidens krav att det skall vara förenat med större svårigheter att tillgodose sociala intressen i detta sammanhang än kulturella. Det torde enligt utredningens uppfattning icke finnas någon viktigare fråga för dagen i naturvårdslagstiftningen än att undanröja anledningarna till naturparksinstitutets ineffektivitet.

Mot denna allmänna bakgrund anmäler sig då frågan, vilka institut som kan vara behövliga i naturvårdslagen. Det är på detta område knappast möjligt att ansluta till något allmänt vedertaget internationellt system, då förhållandena växlar så avsevärt. Utredningen har, efter att ha prövat olika sätt att lösa frågan, slutligen stannat för att föreslå att man söker uppehålla en någorlunda klar gräns mellan naturområden och naturföremål. För den senare kategorien vill utredningen reservera termen naturminne. Inom områdeskategorien anser utredningen det önskvärt att liksom [ 199 ]nu uppehålla två olika skyddsnivåer. Den högre skyddsnivån bör då representeras av nationalparken. Till denna kategori bör, liksom nu i regel är fallet, hänföras objekt av framträdande riksintresse. Dessa bör säkerställas dels genom att kronan äger och förvaltar dem, dels genom att avsättande, ändring eller upphävande beslutas av Kungl Maj:t och riksdagen. För alla övriga naturområden, som bör säkerställas för framtiden, föreslår utredningen beteckningen naturreservat.

Utredningen anser icke att termen nationalpark ur språklig synpunkt är särskilt lämplig. Mot denna term kan dels anföras att prefixet national- föga rimmar med den växande internationella betydelse dessa objekt får, dels att park icke är en lämplig beteckning för ett större område av viss landskapstyp. Å andra sidan har termen gammal hävd här i landet och används internationellt i mycket stor utsträckning för likartade objekt. Övervägande skål talar därför för att bibehålla den.

Termen naturreservat begagnar utredningen alltså som en sammanfattande beteckning på områden av den lägre skyddsnivån. De skall kunna tillskapas på antingen kulturella eller sociala grunder och helst båda i förening. Utredningen har eftersträvat att göra institutet så smidigt och elastiskt som möjligt. I stor utsträckning bör naturreservaten kunna vara områden i enskild ägo, där ett normalt jordbruk, skogsbruk eller fiske upprätthålles, men där vissa inskränkningar rörande markutnyttjandet vidtagits i syfte att för framtiden bibehålla dess väsentliga värden ur naturvårdssynpunkt.

Utredningen vill här understryka att även naturminne föreslås omfatta det för naturföremålet erforderliga skyddsområdet och alltså formellt får karaktären av ett områdesskydd. Trots detta är det i regel väsentligt annan utgångspunkt för skyddsåtgärden vid bildande av naturminne än vid bildande av naturreservat. Gränsen mellan naturreservat och naturminne kan dock aldrig göras helt skarp. Om ett större antal värdefulla naturföremål ligger i närheten av varandra, torde det ofta vara praktiskt att innesluta dem i ett naturreservat.

I det följande behandlas närmare de tre institutens utformning i lagförslaget.

Nationalparker

Utredningen har funnit gällande regler om nationalpark i naturskyddslagen i allt väsentligt ändamålsenliga. Utredningen har dock funnit påkallat att i naturvårdslagen uttryckligen ange för vilka ändamål nationalpark avsättes (3 § lagförslaget). Trots vad som sagts härom i förarbetena till såväl 1909 års lag som naturskyddslagen har det nämligen enligt utredningens uppfattning rått ovisshet om nationalparkernas ändamål bland allmänheten och under lång tid har ytterst litet gjorts för att göra dessa [ 200 ]oskattbara områden tillgängliga för en bredare publik. Vad beträffar gällande regler om nationalparken vård och förvaltning liksom även reglerna om den hänsyn som skall tagas till redan uppkommen enskild rätt och samernas särskilda rättigheter har utredningen icke funnit skäl föreslå någon ändring. Utredningen vill dock påpeka, att riksdagen nyligen för nationalparken Padjelanta på förslag av statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet (prop 126/1962, jordbr utsk utl 17/1962) godkänt vissa allmänna riktlinjer för utnyttjandet, som enligt utredningens mening bör vara vägledande i tillämpliga delar även för övriga lappländska nationalparker. Departementschefen anförde följande:

Inom området för den föreslagna nationalparken skall inga vattenregleringar få förekomma. Vad gäller gruvnäringen bör erinras om att enligt 5 § 2 gruvlagen inmutat område inte får omfatta vare sig mark, som blivit avsatt till nationalpark, eller mark som statlig myndighet föreslagit Kungl Maj:t skall förklaras såsom nationalpark. Om synnerliga skäl föreligger, kan dock Kungl Maj:t medge undantag från inmutningsförbudet. Såsom domänstyrelsen antytt kan detta stadgande inte utan vidare föranleda att all inmutning med därav följande undersökningar och gruvbrytning bör medges. En prövning måste i varje särskilt fall ske om dispens kan och bör lämnas. Därvid torde hänsyn böra tas till såväl de ekonomiska intressena som det i naturskyddslagen angivna allmänna ändamålet med en nationalpark.

Vad gäller turismen inom nationalparken bör denna tillgodoses så långt detta kan befinnas lämpligt utan att naturvårdsintressena åsidosätts. Någon begränsning av turisternas rörelsefrihet till vissa delar av parken eller till vissa leder bör inte ske. Ett av motiven för nationalparkens tillkomst anser jag nämligen vara att områdets karaktär av vildmark skall kunna väsentligen i orubbat skick upplevas fritt av envar intresserad. Kommersiell exploatering för turiständamål skall självfallet undvikas.

Det måste anses vara till avsevärt gagn för rennäringen att avsätta Padjelanta till nationalpark, då därigenom de rika renbetesmarkerna inom området bevaras och obehindrat kan utnyttjas som hittills. I syfte att motverka att rovdjursproblemet blir besvärande inom parken förordar jag, att rennäringens utövare skall — utöver den jakt de äger rätt till enligt naturskyddslagen — kunna bedriva inte blott nödvärnsjakt på björn och lo utan, efter domänstyrelsens medgivande, även annan jakt på dessa rovdjur. De bör likaså kunna medges jaga älg. Även andra personer än renskötare och därvid framför allt sådana som tillhör ortsbefolkningen i övrigt bör efter ansökan kunna beviljas jakttillstånd. Jag förutsätter dock att domänstyrelsen vid tillståndsgivningen och beviljandet av förlängda tillstånd väl bevakar att Padjelantaparken i största utsträckning bibehåller sin karaktär av vildmark samtidigt som renskötarnas intressen uppmärksammas.

Tillkomsten av den nya nationalparken bör inte få leda till att renskötarnas eller den övriga ortsbefolkningens nuvarande möjligheter till fiske i vattendragen inskränks. Rätt till fiske inom parkens gränser bör av domänstyrelsen i begränsad mån kunna lämnas även andra personer, varvid dock permanenta eller vrkesmässiga fiskeupplåtelser inte bör komma i fråga.

Ansökan om tillstånd att flyga till nationalparken bör normalt prövas av domänstyrelsen. Härvid bör generellt landningstillstånd lämnas polis, ambulans och militär — dock ej för skjut- eller bombfällningsövningar — liksom också rennäringens utövare, vattenfallsverket och lappväsendet. Huruvida reguljär [ 201 ]flygtrafik för befordran av turister skall tillåtas är ett spörsmål som det torde få ankomma på Kungl Maj:t att avgöra efter eventuell ansökan.

I syfte att göra våra nationalparken tillgängliga för en bredare allmänhet bör enligt utredningens mening en allmän översyn göras av gällande föreskrifter för parkerna. Det är därvid av utomordentligt stor betydelse att en lämplig avvägning sker mellan de olika intressen parkerna skall tjäna. Det är viktigt att vissa nationalparker görs lättillgängligare än vad nu är fallet. Detta bör dock endast undantagsvis ske genom att bilvägar byggs genom parkerna; det är i regel tillfyllest att man någorlunda bekvämt kommer fram till parkens närhet och att där även finns parkeringsplatser, övernattningsmöjligheter o s v. I övrigt bör tillgängligheten tillgodoses genom en kanalisering av besökarna till markerade leder och stigar med rast- och övernattningsstugor av enkel beskaffenhet. Vissa områden av parkerna bör kunna helt spärras, exempelvis för att skydda häcklokalen för en sällsynt fågelart. Andra åter kan göras helt fria. Större turiststationer och liknande anläggningar hör naturligen hemma i parkernas närhet och bör endast undantagsvis förekomma inom parkerna. — Den förutsatta översynen av bestämmelserna för nationalparkerna bör ankomma på den centrala naturvårdsmyndigheten i samråd med domänstyrelsen och vederbörande länsstyrelse.

Vissa synpunkter på behovet av nya nationalparker och översyn av omfattning och gränser för de nu befintliga har framlagts av utredningen i kap 8.

Naturreservat

I enlighet med tidigare angivna riktlinjer har utredningen utformat institutet naturreservat såsom ett medel att tillgodose såväl kulturella som sociala behov (6 § lagförslaget). Det nya institutet ersätter sålunda såväl naturpark som i vissa hänseenden även naturminne enligt gällande rätt. Enligt utredningens bedömningar bör institutet naturreservat i framtiden komma till användning i ett mycket stort antal fall. Det är därför angeläget att det utformas enkelt och effektivt. Jämfört med naturpark i gällande naturskyddslag har utredningen funnit skäl föreslå förenklingar i två viktiga hänseenden, i det utredningen icke ansett lämpligt att bibehålla vare sig villkoret om ägarens samtycke eller det alternativa villkoret att området blivit i fastställd plan enligt byggnadslagen avsatt för det avsedda ändamålet. Utredningens förslag i förevarande avseenden utgör visserligen en kraftig skärpning av naturvårdens rättsmedel men framstår dock som en naturlig följd av utvecklingen. Vad först beträffar den viktiga frågan om markägarens rätt får utredningen hänvisa till sin tidigare deklarerade ståndpunkt (sid 163) att detta spörsmål i princip bör behandlas som en ersättningsfråga. Vad beträffar villkoret om överensstämmelse med fast[ 202 ]ställd plan enligt byggnadslagen hänvisar utredningen till det tidigare kommenterade förhållandet att det praktiskt taget helt saknas sådana planer, som är av något intresse i detta sammanhang och att detta förhållande får förklaras av att det i regel faller utanför vederbörande kommuns möjligheter att åtaga sig de ekonomiska förpliktelser som följer av en fastställelse i nu berörda hänseende. Det har slutligen förefallit utredningen orimligt att vidare uppehålla specialvillkor för de sociala naturvårdssträvandena, som icke finns för de kulturella, mot bakgrunden av att de två syftena i praktiken ofta sammanfaller.

Till undvikande av alla missförstånd vill utredningen på nytt understryka vad som tidigare uttalats att det vid bildande av naturreservat alltid i första hand skall eftersträvas frivilliga överenskommelser med markägarna. Vidare är det uppenbarligen icke något hinder för bildande av naturreservat att samma område blivit avsatt för ändamålet i en fastställd plan enligt byggnadslagen.

Utredningen har ansett den nuvarande termen fridlysa vara mindre lämplig för bildande av naturreservat och naturminne och föreslår i stället termen avsätta. Fridlysning ger allmänheten intrycket av att det är fråga om något som icke får beträdas eller vidröras. Ofta är ju syftet det rakt motsatta.

I något yttrande har berörts det av fritidsutredningen (SOU 1940: 12) väckta förslaget, att naturområden skulle kunna säkerställas med en ny form av servitut, s k personalservitut. I svensk rätt förekommer icke personalservitut, d v s servitut till förmån för person, utan endast servitut till förmån för fastighet eller därmed jämförlig egendom, s k realservitut. Det skulle sannolikt innebära en genomgripande reform att införa ett servitut till förmån för menighet — i naturvårdssammanhang skulle det väl i regel vara fråga om hela svenska folket. Vid sin bedömning av denna fråga har utredningen emellertid fäst avgörande vikt vid det förhållandet, att man med ett nytt servitutsinstitut i praktiken icke skulle kunna vinna några fördelar, som icke lika lätt skulle kunna uppnås med tillämpningen av institutet naturreservat, sådant utredningen föreslagit detta utformat. Naturreservatet har ju konstruerats så att man till förmån för naturvårdsintresset — det må vara socialt eller kulturellt — kan belägga ett område med de bestämmelser som erfordras. Även andra institut i förslaget till naturvårdslag verkar i liknande syfte. På grund härav har utredningen ansett reformer i servitutslagstiftningen icke längre aktuella.

Enligt 1 § 11 p expropriationslagen må expropriation äga rum för att bevara område såsom nationalpark eller naturminne. I 108 §, samma lag stadgas att expropriation för detta ändamål endast må äga rum till förmån för kronan samt, då fråga är om naturminne, för kommun eller sådan förening eller stiftelse, vars huvudsakliga uppgift är ägnad naturskydd och som kan på ett betryggande sätt ansvara för egendomen.

[ 203 ]Utredningen, som anser att de nuvarande möjligheterna till expropriation för nationalpark och naturminne bör bibehållas för framtiden, har sårskilt övervägt, huruvida behov i framtiden kan anses föreligga av möjlighet till expropriation för tillskapandet av naturreservat. Härvid är särskilt att observera att naturreservatet övertager en viss sektor från nuvarande naturminnet, nämligen det fall skyddet avser ett mera betydande område och ej endast skyddsområdet kring ett naturföremål.

I det stora flertalet fall, där bildande av naturreservat aktualiseras, kommer enligt utredningens mening något behov av expropriation icke att finnas. I första hand bör tillgripas frivilliga avtal om vissa inskränkningar i markutnyttjandet och om detta ej leder till resultat tillämpning av naturvårdslagens bestämmelser i ämnet. Utredningen anser sig dock icke helt kunna frånkänna expropriationsmöjligheten betydelse. Det kan mycket väl tänkas fall, låt vara sällsynta, där det redan från början står klart att bestämmelserna för områdets utnyttjande och vård blir så ingripande, att ett mycket begränsat utrymme skulle finnas kvar för markägarens förfogande. Denne kanske icke är bosatt i orten och saknar intresse av att stå kvar som formell markägare. Om i ett dylikt fall förhandlingar om förvärv icke leder till resultat synes expropriation vara lämplig. På dessa grunder har utredningen funnit skäl föreslå, att de särskilda bestämmelserna om expropriation utvidgas att omfatta även naturreservat. I likhet med vad som nu gäller naturminne bör sådan expropriation få förekomma icke blott till förmån för kronan utan även till förmån för kommun eller sådan förening eller stiftelse, som nämns i 108 §. I enlighet härmed har utarbetats förslag till ändring av expropriationslagen.

Naturminnen

I enlighet med vad förut sagts föreslår utredningen att institutet naturminne reserveras för till fastighet hörande naturföremål jämte erforderligt område på marken däromkring. Naturminne får därmed en konstruktion som nära överensstämmer med skyddet av fast fornlämning enligt 3 § lag om fornminnen. Enligt nämnda lagrum hör till fast fornlämning så stort område på marken som tarvas för att bevara fornlämningen och bereda med hänsyn till dess art och betydelse nödigt utrymme däromkring.

Det finns redan nu tusentals fridlysta naturminnen i landet av föremålstyp. Samlingen är delvis mycket heterogen och av skiftande värde. I framtiden bör avsättande av naturminnen ske med större urskillning.

Övergångsåtgärder

Vid naturvårdslagens ikraftträdande aktualiseras en rad övergångsåtgärder. Ur formell synpunkt anser utredningen lämpligast att alla med stöd av äldre lagstiftning träffade beslut om avsättande eller fridlysning fort[ 204 ]far att gälla intill dess vederbörande myndighet annat beslutat. Ur saklig synpunkt bör en allmän genomgång ske av alla befintliga skyddsobjekt och — efter en gallring — en uppsortering och omklassificering ske på de nya rubrikerna. Befintliga naturparker och naturminnen av områdeskaraktär bör då omföras till naturreservat. Vad naturminnena av föremålskaraktär beträffar torde myndigheterna i vissa fall få konstatera att de ej längre finns kvar eller att de förlorat sitt värde.

Vid sidan av denna genomgång av egentliga naturskyddsobjekt bör enligt utredningens mening också åtgärder vidtagas för att omföra de nuvarande domänreservaten till definitiva skyddsformer enligt den nya lagen. Det finns enligt utredningens mening ingen anledning att, som nu är fallet, upprätthålla en särskild samling av naturvårdsobjekt inom domänverket. Efter genomgång och gallring bör sålunda domänreservaten ges formell ställning som nationalparker, naturreservat eller naturminnen. Det bör understrykas att bland de talrika domänreservaten finns objekt av sällsynt högt värde och att det finns all anledning hysa tacksamhet för domänstyrelsens framsynta skyddsåtgärder.

4. Skyddet för växt- och djurarter

Gällande rätt m m

I naturskyddslagens 16—18 har intagits en särskild avdelning med bestämmelser till skydd för växt- och djurarter. Dessa regler, som grundar sig på tidigare bestämmelser i 1909 års lag angående naturminnesmärkens fredande, lyder:

Finnes växtart med hänsyn till fara för utrotning böra skyddas på annat sätt än genom att ett eller flera områden fridlysas såsom naturminne, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav borttaga eller skada växt av den arten där den växer vilt (16 §).

Föreligger beträffande djurart sådant förhållande som sägs i 16 §, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp å person eller egendom, så ock att borttaga eller skada sådant djurs ägg, rom eller bo.

Om fridlysning av djur vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt eller fiske gäller vad därom särskilt stadgas (17 §).

Förbud enligt 16 eller 17 § skall ej utgöra hinder mot avverkning av skog eller eljest mot marks ändamålsenliga nyttjande (18 §).

I detta sammanhang kan påpekas att jaktstadgan av den 3 juni 1938 innehåller en särskild avdelning om fridlysta djurslag (11—27 §§). Enligt ll § jaktstadgan meddelar Konungen för varje jaktår bestämmelser angående fridlysning av vissa djurarter. För närvarande är ett åttiotal djurarter totalfridlysta enligt dessa bestämmelser. Vidare hänvisar jaktstadgan [ 205 ]till KK angående skydd för djurlivet på vissa platser (nu gällande kungörelse av den 28 december 1960). Enligt denna kungörelse beredes framför allt fågellivet å vissa platser partiellt och temporärt skydd genom förbud mot beträdande av häckningsplatser samt genom speciella jaktföreskrifter. Något skydd mot exploatering av dessa skyddsområden, som i många fall omfattar avsevärda arealer, finns dock ej. Det är icke heller utsagt vem som handhar vården och tillsynen av områdena (jfr kap 5 sid 97).

Naturskyddsutredningen anförde om bakgrunden till gällande bestämmelser att, utöver det lokala skydd som beredes växt- och djurarter inom områden som avsättes till nationalpark eller fridlyses som naturminne, föreligger ett behov av generellt skydd för vissa känsliga arter. Med hänsyn till den fridlysning som kan ske av vissa djurarter i jakt- och fiskelagstiftningen uttalade naturskyddsutredningen att den generella fridlysningen enligt naturskyddslagen skulle få en väsentlig betydelse i fråga om växtarter. Det generella förbudet avsågs även riktat mot markägaren med de modifikationer som kan vara betingade av omständigheterna i det särskilda fallet. Naturskyddsutredningen påpekade att av praktiska skäl borde en sådan utformning av bestämmelserna undvikas, att markägare eller brukare tillskyndas intrång av den omfattningen att ersättning för uppkommen skada skäligen borde utgå. I motiven (SOU 1951:5 sid 117— 118) anfördes bl a:

Beträffande överhuvud sällsynta växtarter bör i första hand användas icke generell utan lokal fridlysning, d v s växtlokalerna böra fridlysas. Anledningen härtill är att sällsynta växter ofta icke äro så säregna till utseende m m att de utan vidare kunna igenkännas av allmänheten. Visserligen är det givet, att alla lokaler där sällsynta växter förekomma, icke kunna fridlysas, men genom fridlysning av de viktigaste av dessa lokaler torde ett tämligen effektivt skydd kunna beredas.

Möjligheten att beträffande sällsynta växtarter använda även generell fridlysning bör dock ej vara utesluten. I vissa fall kan det vara lämpligt att på det sättet komplettera lokala fridlysningsbestämmelser. För närvarande äro ett tiotal av de mycket sällsynta växtarterna skyddade såväl genom fridlysning av växtlokaler som genom generell fridlysning av växtarten. Dylika växtarter äro i regel ej eftersökta av den stora allmänheten utan endast av samlare. Det blir alltså mot ingrepp av dessa som den generella fridlysningen i sådana fall huvudsakligen riktas.

Av särskild vikt kan generell fridlysning bli beträffande den andra gruppen eller de mer eller mindre vanliga men på grund av sina dekorativa egenskaper eller eljest särskilt eftersökta växtarterna. Dessa markanta växtarter sätta ofta, framför allt under blomningstider, sin prägel på landskapsbilden samt böra skyddas väsentligen av estetiskt-kulturella skäl. De hotas främst genom blomplockning men även genom att hela växter borttagas för att inplanteras i trädgårdar samt kunna, från att tidigare ha varit vanliga inom ett område, bli sällsynta eller till och med helt utrotade.

Alla dylika växter av andra gruppen kunna dock icke skyddas på samma sätt och i samma omfattning. Åtskilliga av dem förekomma rikligt inom vissa trakter [ 206 ]och äro hotade endast inom vissa begränsade områden, i regel belägna inom eller i närheten av större samhällen. Generell fridlysning bör, såsom antytts, företrädesvis meddelas beträffande sådana växter, som allmänheten lätt kan lära sig känna igen, och bör ej omfatta något större antal arter. För att fridlysningen skall ingå i det allmänna medvetandet kan det vara lämpligt, att skyddet omfattar landet i dess helhet. Ur andra synpunkter kan emellertid ett så vidsträckt förbud befinnas mindre lämpligt. Det kan vara svårt att vinna förståelse för en fridlysningsätgärd, som innebär, att en växt, sällsynt inom vissa landsdelar men vanlig inom andra, skyddas även inom dessa. Behöva endast vissa begränsade områden skyddas, kan detta ofta lämpligare ske genom att områdena i fråga fridlysas såsom naturminnen eller, eventuellt, såsom naturparker.

Skulle, vare sig fråga är om sällsynt eller för sina dekorativa egenskaper eftersökt växt, fridlysningsåtgärder icke vara tillfyllest, kunna i vissa fall förtjäna att övervägas särskilda ordningsföreskrifter beträffande handeln med sådana skyddsvärda växter.

Beträffande sådana djurarter, som icke är föremål för jakt eller fiske, uttalade naturskyddsutredningen att om skyddsåtgärder erfordrades borde dessa i första hand genomföras så, att de områden där de hotade arterna vistades, fridlystes som naturminnen. Dock framhölls att beträffande vissa insektsarter, som är eftersökta av samlare, kunde det även vara lämpligt med generell fridlysning.

Naturskyddsutredningens förslag till angivna skyddsföreskrifter intogs i huvudsak oförändrade i den slutligt utformade lagtexten. Departementschefen uttalade för sin del att han funnit utredningens förslag i denna del väl avvägt. Organisatoriskt företogs dock den ändringen att beslutanderätten i fridlysningsfrågor under denna avdelning tillades Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer i stället för den av naturskyddsutredningen föreslagna naturvårdsmyndigheten, som ju av andra orsaker icke kom att inrättas.

Vid tiden för naturskyddslagens ikraftträdande hade enligt ovannämnda bestämmelser i 1909 års lag angående naturminnesmärkens fredande fridlysts cirka 80 växtarter och ett tiotal djurarter, en del därav endast lokalt men de flesta inom hela län. Därefter har fridlysts växtarter i ett fyrtiotal fall — i allmänhet för hela län — och en enda djurart (den ätliga grodan inom Stockholms och Uppsala län). Antalet fridlysta växtarter inom länen varierar från ett fåtal till inemot trettio arter, av vilka dock en del fridlysts endast lokalt. De djurarter som är fridlysta är förutom den ovannämnda grodarten, hasselmus inom Örebro län samt ett antal fåglar, vilka även senare har totalfridlysts enligt jaktlagstiftningens bestämmelser. Till detta kommer ett antal skalbaggar, fjärilar och steklar. Den antydda tillämpningen av naturskyddslagen på detta område bestyrker klart naturskyddsutredningens uttalande att bestämmelserna skulle komma att få sin huvudsakliga tillämpning på växtarter. I allt väsentligt företas skyddet av djurarter med stöd av jaktlagstiftningen.

[ 207 ]

Förbud mot kommersiell blomplockning

Behovet av ett utvidgat skydd för vissa växtarter har påpekats i motionerna I:130 och II:154 likalydande till 1958 års riksdag angående förbud mot plockning av vissa växtarter för avsalu. Motionerna jämte remissyttrandena däröver har behandlats i tredje lagutskottets utlåtande nr 11 år 1958. I det följande lämnas en sammanfattning av utskottets utlåtande.

Motionärerna hemställer om att ett tillägg göres till 16 § naturskyddslagen med innehåll att Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer, ändock att fara för utrotning ej föreligger, äger meddela sådant förbud som avses i 16 § avseende viss eller vissa växtarters salubjudande och försäljning. Som stöd för sin hemställan anför motionärerna bl a följande:

Det förekommer nu på många håll i vårt land, att företagsamma personer efter i pressen kungjord turlista med lastbilar kamma över landsbygden och lassvis uppköpa tex blåsippor och gullvivor, som sedan säljas på torgen eller i någon ringa mån i blomsterhandel. Detta affärsmässiga utnyttjande av våra vilda blommor har fått till följd, att många arter numera äro i det närmaste utrotade i tätorternas omgivningar och börjat glesna betänkligt även på större avstånd från samhällena. Likväl kan man icke tala om risk för utrotning i naturskyddslagens mening, varför förutsättningar för plockningsförbud enligt 16 § saknas.

En sådan fridlysning skulle väl knappast respekteras av allmänheten, som icke skulle förstå, varför man ej finge taga med sig en eller annan bukett hem. Det är ej heller denna »husbehovsplockning», som äventyrar bestånden. Ett förbud enligt 16 § får emellertid generell verkan och förhindrar såväl försiktig plockning som sådant allvarligt missbruk av allemansrätten, som masskövling i affärssyfte måste anses innebära.

Vid motionernas remissbehandling har de flesta instanser givit stöd åt huvudtanken i motionärernas förslag. Från flera håll har dessutom framförts att det inte kan anses vara tillräckligt att enbart förbjuda blomplockningen utan att dessutom bör tillkomma ett saluförbud i någon form. Svenska naturskyddsföreningen tillstyrker för sin del en sådan ändring av naturskyddslagen att såväl blomplockning för avsalu som själva försäljandet kan förbjudas. Föreningen påpekar vidare att inte bara plockningen i kommersiellt syfte utan även den plockning, som sker i samband med rekreation, utgör en allvarlig fara för den svenska florans utarmning. Föreningen finner skyddsåtgärder i hög grad angelägna och anför vidare:

Fridlysning kan visserligen tillgripas enligt naturskyddslagen när ren utrotning hotar. Men denna åtgärd kommer för sent ur de synpunkter som motionärerna med rätta anlagt. Det gäller att bevara något av de oförstörda markernas rikedom, ej endast att försöka rädda några fåtaliga rester av den förnämligare floran. Verkan av fridlysning är för övrigt ofta icke så stor som man hoppas. I många fall plockas fridlysta växter i okunnighet om förbudet eller om vad det är för art man tar. I andra fall trotsas förbudet medvetet i förvissning om att förseelsen ej skall bli upptäckt eller att åtal i allt fall uteblir.

[ 208 ]Efter att ha omnämnt föreningens insatser för en god folkupplysning på detta område och uttalat att propaganda dock icke är tillfyllest tillägger föreningen:

Förbud för allmänheten att plocka blommor som ej är direkt sällsynta men kan avsevärt minska, om plockningen får fortgå, kan lätt bli så impopulära och svåra att övervaka, att man är tveksam om en sådan utväg skulle vara framgångsrik. Måhända måste man dock tänka sig att försöka använda en dylik metod. Det är möjligt, att man inom utsatta områden kan vinna förståelse och en viss respekt för bestämmelserna, om de förenas med en lämplig upplysningsverksamhet i ortens tidningsorgan, radio m m. Det måste i så fall kraftigt understrykas, att det är i allmänhetens intresse som restriktionerna införs. Föreningen anser, att en ändring av naturskyddslagen i denna riktning är önskvärd. Det är möjligt att eventuella förbud mot att sälja vilda växter av den natur som motionärerna föreslagit för att ge större effekt bör kombineras med förbud mot plockning även i annat syfte. På samma sätt som fridlysning av jaktbart vilt bör dylika förbud gälla några år för att man skall avvakta viss effekt. Om de får gälla för länge, torde emellertid följden bli att allmänheten ställer sig likgiltig och nonchalerar dem. Man bör se till att propagandan är levande så länge förbudet gäller.

Slutligen erinrar föreningen, att erfarenheterna av saluförbud i Finland är goda, och tillfogar:

Det är uppenbart att övervakningen icke kan bli alltigenom fullgod. Man bör också vara försiktig med att ingripa mot oskyldigare former av utbjudande som sker efter vägarna, när växtarten ej är fridlyst i vanlig mening. Det ligger emellertid i sakens natur att man relativt lätt kan uppdaga försäljning som sker på torg eller i butik, och med hjälp av lämplig propaganda torde lusten att sälja eller köpa efter någon tid ha reducerats så avsevärt att förbudet fyller sin praktiska funktion.

Länsstyrelsen i Stockholms län finner det sannolikt att den plockning, som sker vid nöjesturer under sön- och helgdagar har en betydligt större omfattning än den, som sker till försäljning. Länsstyrelsen tillstyrker emellertid motionerna.

I sitt eget utlåtande över motionerna framhåller tredje lagutskottet inledningsvis, att utskottet delar motionärernas uppfattning, att det skydd för växtvärlden, som naturskyddslagen enligt sin nuvarande lydelse erbjuder, på något sätt kan behöva kompletteras. Beträffande möjligheterna att komma till rätta med föreliggande missförhållanden kan olika lösningar övervägas. Genom tillägg till 16 § naturskyddslagen, i enlighet med motionärernas förslag, kan redan plockning för avsalu förbjudas. En annan utväg är att, såsom några remissinstanser föreslagit, genom ändring av nyssnämnda lagrum tillskapa möjlighet att förbjuda själva försäljningen. Utskottet tar emellertid inte ställning för eller emot de väckta förslagen utan sammanfattar sina synpunkter på följande sätt:

Det är likväl framför allt önskvärt att frågan löses så, att allmänhetens rätt att fritt röra sig i markerna samt att där plocka och taga med sig olika slags vilda [ 209 ]växter samtidigt bevaras med minsta möjliga inskränkning. Utskottet anser dårför att även åtgärder, som helt anknyter till allmänhetens frivilliga medverkan, exempelvis växternas fredande genom folkupplysning, bör allvarligt övervägas. Genom lämplig propaganda kunde kanske sådana företeelser som de nyss berörda uppköpen efter tidningsannonsering bringas att upphöra.

Antingen förbud i en eller annan form finnes böra genomföras eller icke är det enligt utskottets mening betydelsefullt, att allmänheten bibringas förståelse för de värden, som står på spel, så att det icke till nackdel för naturskyddet uppstår onödig motsättning mellan allmänheten och myndigheterna i anledning av deras åtgöranden till växtvärldens skydd.

På grundval av vad som anförts i frågan hemställde utskottet att riksdagen måtte i anledning av förevarande motioner i skrivelse till Kungl Maj:t anhålla om övervägande av de åtgärder, eventuellt i form av ändring i naturskyddslagen, som kan befinnas erforderliga till skydd för landets växtvärld. Riksdagens skrivelse den 28 mars 1958 med anledning av tredje lagutskottets hemställan har genom beslut av Kungl Maj:t den 4 november 1960 överlämnats till naturvårdsutredningen att tagas i övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget.

Utredningens förslag

Särskilda skyddsföreskrifter för växt- och djurarter synes enligt utredningens mening vara erforderliga i lika hög grad i dagens läge som vid naturskyddslagens tillkomst. Behovet synes vara mest framträdande i vad det avser skyddet av växtarter. Det synes dock vara önskvärt att även skyddsbestämmelser för djurlivet innefattas i naturvårdslagen, även om de viktigaste skyddsåtgärderna framdeles bör ske med stöd av jaktlagstiftningen. Härigenom är det möjligt att bland jägarna vinna en snabbare kännedom om vidtagna skyddsåtgärder samt troligen även en större förståelse. Skyddet för faunan — även av det jaktbara viltet — kan dock icke anses vara enbart en jaktfråga. Det är enligt utredningens uppfattning av stor betydelse att naturvårdens biologiska grundsyn beaktas vid tillämpningen av jaktlagstiftningen. Härvid bör anmärkas, att många av de djurarter som nu fridlysts enligt jaktstadgan icke är att betrakta som jaktbart vilt i egentlig mening. Hit hör exempelvis ett flertal fågelarter såsom rördrom, kungsfiskare, blåkråka, härfågel, sidensvans m fl. Med tanke på att Kungl Maj:t är beslutande myndighet i frågor rörande fridlysning av djurarter enligt såväl naturskyddslagen som jaktlagen synes det dock vara i princip ovidkommande enligt vilken lag fridlysningen sker. Förslag om mera permanenta skyddsbestämmelser i jaktlagstiftningen har framförts till den pågående utredningen rörande denna lagstiftning. I avvaktan på att berörda utredning fullföljes kan det inte anses erforderligt att för närvarande verkställa en översyn av vilka djurarter som rätteligen borde ha fridlysts enligt naturskyddslagen och vilka som hör hemma under jakt[ 210 ]stadgans bestämmelser. Utredningen vill vidare understryka att skyddet av en djurart icke är fullständigt i och med att själva arten skyddas för skada. Lika viktigt synes i många fall vara skyddet av det område (biotopen) där arten uppehåller sig eller har sina boplatser. Såsom ovan framhållits kan i detta avseende ett visst lokalt skydd erhållas genom tillämpningen av kungörelsen om skydd för djurlivet å vissa platser samt inom områden, som avsatts till nationalpark eller naturreservat.

Utredningen utgår från, att den statliga naturvårdsmyndigheten beredes tillfälle deltaga i handläggningen av jakt- och fridlysningsfrågorna. Som exempel kan nämnas, att domänstyrelsen under en följd av år inbjudit svenska jägareförbundet, vetenskapsakademiens naturskyddskommitté. svenska naturskyddsföreningen och Sveriges ornitologiska förening till årliga överläggningar om jakt- och fridlysningsfrågor. Beträffande utredningens synpunkter på förhållandet ur organisatorisk synpunkt mellan jaktvård och naturvård hänvisas till kap 11, sid 382.

Såsom framgår av det ovanstående erbjuder nuvarande lagstiftning goda möjligheter till skydd för växtarter som antingen är sällsynta eller löper risk att minska så starkt att de hotas av utrotning. Det synes dock böra påpekas, att det fullständiga skyddet, i likhet med vad gäller djurarterna, erhålles först därmed att växtlokalens karaktär bevaras. Beträffande icke kulturberoende arter uppnås detta om de skyddas inom gränserna för nationalpark eller naturreservat. Det skydd som på detta sätt kan beredas vissa växtarter blir dock så lokalt betonat att det blir fullständigt endast beträffande ett fåtal av de sällsynta arterna, nämligen de som har en geografiskt mycket begränsad utbredning. Andra arter är trots sin sällsynthet så vitt spridda över landet, att de liksom hittills får fridlysas inom större områden. Därvid bör fridlysningen helst omfatta hela län för att underlätta spridandet av upplysning om de fridlysta arterna. Uppenbart är nämligen att fridlysning av växtarter blir helt illusorisk om inte densamma kombineras med en intensiv upplysning och propaganda. De initiativ på detta område som redan tidigare tagits av svenska naturskyddsföreningen har haft goda verkningar. Föreningen har sålunda snart täckt samtliga län med planscher i flerfärgstryck över de fridlysta växtarterna. En delupplaga av planscherna har i de flesta fall inköpts av länsstyrelserna eller naturskyddsråden och distribuerats till skolor, järnvägsstationer, postkontor, kommunalkontor och andra offentliga inrättningar. Vidare distribuerar föreningen själv uppgifter om fridlysningarna till de bokförlag, som utger floror och liknande. Radio, television och press utnyttjas även för att sprida förståelse för dessa frågor. Utredningen önskar understryka vikten av att dylik upplysning och propaganda även för framtiden får åtnjuta det stöd verksamheten förtjänar. Uppgifter på detta område synes lämpligen böra handhas av naturskyddsföreningen.

Vad beträffar den föreslagna utvidgningen av skyddsmöjligheterna för [ 211 ]växtarter genom införande av förbud mot kommersiell blomplockning finner utredningen det vara bestyrkt att ett dylikt skyddsbehov uppenbarligen föreligger. De missförhållanden som framkommit i detta sammanhang är emellertid lokalt begränsade till vissa tätortsregioner i södra och mellersta delarna av landet samt till vissa områden längs riksvägarna. Det måste betraktas som ett klart missbruk av allemansrätten att vissa marker, som nu sker, plundras på liljekonvaljer, blåsippor, gullvivor och andra vårblommor. För att förhindra dylik skövling föreslår utredningen att Konungen eller den myndighet som Konungen bestämmer skall äga att meddela förbud att inom landet eller del därav för avsalu borttaga växt av viss art där den växer vilt eller del av sådan växt (14 § andra stycket lagförslaget).

I likhet med vad som framkommit i bl a svenska naturskyddsföreningens ovan citerade yttrande anser utredningen att föreskrifter med syfte att förbjuda den kommersiella blomplockningen blir verkningslösa utan en aktiv upplysningsverksamhet. Denna bör inrikta sig mot de flagranta formerna av verksamheten. Därest förbud mot sådan blomplockning i förening med upplysningsverksamhet icke skulle visa sig vara tillräckligt för att avhjälpa missförhållandena torde man böra överväga att även reglera försäljningen av ifrågavarande växtarter. Sådan reglering torde dock icke ha sin rätta plats i naturvårdslagen.

5. Skyddet för friluftslivet

Inledning

I det följande behandlas huvudsakligen den åt utredningen uppdragna översynen av strandlagen. I kap 6 har lämnats en utförlig redogörelse för strandregleringens nuvarande omfattning liksom av innehållet i de yttranden, som avgivits till utredningen och som bl a utgör svar på vissa av utredningen ställda frågor.

Om översynen av strandlagen hade företagits separat, är det sannolikt att den i väsentliga avseenden utformats annorlunda än som nu skett. Nu har emellertid strandlagens regler inordnats i den nya naturvårdslagen och har därmed infogats i ett system av rättsmedel, som inbördes stöder eller kompletterar varandra. Det år mot denna bakgrund som den följande analysen av strandskyddet bör ses. Utredningen har sålunda i kap 9 förutsatt att i en snar framtid en närmare precisering av allemansrättens innebörd kommer att ske i vissa viktiga avseenden. Härigenom skulle även strandskyddets konkreta innehåll preciseras. Vidare har utredningen föreslagit en smidig och effektiv utformning av institutet naturreservat och förutsatt att denna fullständiga skyddsform skall få en utbredd tillämpning särskilt i de befolkningsrika delarna av södra och mellersta Sverige och där icke minst för att tillgodose friluftslivets behov i våra strand- och skärgårdsområden. Men det bör i detta sammanhang även observeras, [ 212 ]att utredningens förslag om effektivare landskapsskydd, exempelvis i fråga om bebyggelsekontroll, täktreglering och utvidgad kontroll av arbetsföretag i allmänhet, direkt eller indirekt kan få verkningar som i högre grad än nu är fallet tillgodoser friluftslivets behov och intressen även inom strandområden.

Det särskilda strandskyddet

Som framgår av kap 6 visar utredningens undersökning av det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser att riktlinjerna i strandlagen är i stort sett tillfredsställande i och för sig. Den skärpning av strandregleringen som nu anses nödvändig kan i huvudsak sägas vara en tillämpningsfråga samt en organisatorisk och ekonomisk fråga. Utredningen finner därför icke anledning att föreslå några genomgripande ändringar av det särskilda strandskyddets utformning utan lägger i stället huvudvikten vid att främja en ökad användning av detta skydd. Därvidlag spelar de organisatoriska och ekonomiska resurserna självfallet en avgörande roll. Dessa frågor behandlas närmare i kap 11 och 12. Här behandlas spörsmål som sammanhänger med strandreglernas innehåll och tillämpning. I detta hänseende erbjuder utredningens undersökning åtskilliga erfarenheter. Dessa består inte minst av synpunkter och önskemål som framförts av tillämpningsmyndigheterna och av andra organ som hörts av dessa. De viktigaste av dessa spörsmål behandlas här nedan var för sig.

Strandskyddet och allemansrätten

Allemansrättens grundläggande betydelse för gällande strandskydd och vissa därmed förknippade problem beröres i ett fåtal yttranden. Därvid redovisas inga erfarenheter som skulle kunna motivera någon ändring av gällande rätt i förevarande hänseende. Tvärtom lämnas den nuvarande konstruktionen utan erinran i och för sig. Emellertid anmäles vissa spörsmål som har samband med strandskyddets beroende av allemansrätten. På denna punkt anför överlantmätaren i Södermanlands län:

I praktiken har några icke tilltalande verkningar av strandlagen framträtt. Sålunda har man föreställt sig, att de förbudslagda områdena fått karaktär av allmänna badplatser eller områden, där allmänheten med undanskjutande av markägaren skulle ha uteslutanderätt till bad, vistelse och camping. Missuppfattningen att bebyggelse vid stränder överhuvudtaget vore förbjuden, är icke ovanlig. Det har framhållits som orättvist, att närliggande fastigheter kommit i ett gynnat läge därigenom att strandlagsförbud meddelats på viss fastighet. Svårigheter har uppstått för markägare att hävda sina enskilda badplatser, som de sedan länge brukat. Även om de anförda exemplen redovisar missuppfattningar rörande strandlagen, torde finnas anledning framhålla angelägenheten av att strandlagen icke ger anledning till att ur allemansrätten vindiceras större rättigheter för allmänheten och skyldigheter för markägare att tåla intrång än förenämnda rättsgrunder [ 213 ]ge stöd för. Helt ur vägen torde icke vara, att ifrågasätta en närmare utredning och prövning, eventuellt omprövning, av allemansrättens sakliga innehåll.

Även överlantmätaren i Kronobergs län berör liknande spörsmål men tar även upp andra frågor:

Icke sällan förekommer oklarhet om frågan i vad mån allemansrätt kan vara rådande eller ej. Så kan vara fallet t ex ifråga om åkrar, som ligger obrukade. Likaså kan förändringar i följd av skogsplantering på inägojord helt förändra förutsättningarna för strandlagens tillämpning. Normalt upphör allemansrätten i och med att mark genom bebyggelse övergår till tomtplats. Enligt överlantmätarens förmenande kan allemansrätten utsläckas även utan sådan övergång. Inom länet har på flera ställen uppkommit en oreglerad strandbebyggelse av typisk tätortskaraktär. Även om här icke delar av själva stränderna (t ex badplatser) blivit bebyggda, så har de dock i praktiken övergått från att ha utgjort en allmän tillgång till att ligga som reservat (bad- och båtplats) för blott angränsande tätbebyggelse. Allemansrätten synes alltså här ha övergått till ett mera begränsat klientel.

Distriktslantmätaren i Leksands distrikt vänder sig mot tendensen att undvika odlad mark vid utfärdandet av strandlagsförordnanden och anför:

Strandlagen fyller sitt syfte på ett i stort sett tillfredsställande sätt. Enligt praxis på detta län anses emellertid strandlagsförbud icke kunna utfärdas på områden där allemansrätt tidigare ej utövats i större omfattning, exempelvis på åkrar som går ned till stranden. Enligt min mening vore strandlagsförbud i många fall motiverat även på sådana områden. Viss allemansrätt utövas ju åtminstone vintertid på många områden, som under sommaren brukas som åker. Vidare nedlägges åkrarna från drift i många fall. I och med att exploatering av åkern i fråga till tomter äger rum, sker en inskränkning av den låt vara ringa allemansrätt som kan ha utövats vid själva strandlinjen. För att undvika detta synes mig strandlagsförbud böra kunna ifrågakomma vid alla stränder, oavsett nuvarande mer eller mindre tillfälliga frekvens av badande o dyl, där förhållandena i övrigt därtill föranleder. Klarläggande i reviderad lagtext eller åtminstone principuttalande till stöd för ändring i praxis synes mig bliva av värde.

Grunden för det strandskydd som upprätthålles i gällande strandlag ligger i allemansrätten. Strandskyddet innebär i tekniskt hänseende uteslutande ett insättande av åtgärder som avses utgöra ett hinder mot att allemansrätten utsläckes på stränderna i sådan omfattning att allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv äventyras. Någon rätt för allmänheten att utnyttja marken i större utsträckning än vad allemansrätten medger tillskapas icke genom strandskyddet. Följaktligen kan mark icke göras tillgänglig för allmänheten genom strandskyddsåtgärder, därest marken icke redan förut är tillgänglig på allemansrättslig grund. Detta samspel mellan strandskydd och allemansrätt utgör en bärande princip, som utredningen anser vara ändamålsenlig. Någon ändring i detta avseende föreslås därför icke.

[ 214 ]Emellertid blir strandskyddet därigenom i viktiga hänseenden beroende av allemansrättens materiella innehåll. Detta spörsmål behandlas i kap 9. Utredningen vill dock något kommentera de spörsmål som aktualiserats i förevarande sammanhang.

I ett par remissyttranden behandlas det besvärliga problem som uppkommer, när allmänheten utnyttjar marken inom strandskyddsområde mera intensivt än vad allemansrätten medger. Enligt utredningens erfarenhet lär det icke vara alldeles ovanligt att markägare i sådana fall tillfogas större intrång än som han rätteligen är skyldig tåla utan ersättning. Om det i sådana fall föreligger ett direkt legitimt behov för allmänheten att utnyttja stränderna mera intensivt än vad allemansrätten medger så bör markens tillgänglighet för fritidsändamål enligt utredningens mening säkerställas på annat sätt än genom det särskilda strandskyddet. Som även framhålles i annat sammanhang bör man i sådana fall överväga att trygga markens användning för angivna ändamål genom att bilda ett naturreservat. Därigenom får markägaren full kompensation för den skada han lider på grund av allmänhetens utnyttjande av hans mark. Om sådana åtgärder vidtas i erforderlig utsträckning lär de missförhållanden som kan föreligga till stor del bli undanröjda därigenom. Om det ändock kvarstår sådana fall där allmänheten utnyttjar mark intensivt utan att ett legitimt behov föreligger år det närmast fråga om ett missbruk som bör stävjas på sätt som är tillämpligt för sådana fall.

Som framhålles av överlantmätaren i Kronobergs län kan allemansrätten på stränderna inskränkas genom bebyggelse på två sätt. Det fall som man i allmänhet tänker på och som strandskyddet är avsett att förhindra innebär att själva stranden bebygges och följaktligen övergår till tomtmark varigenom allemansrätten blir utsläckt. Dessutom kan bebyggelse påverka allemansrätten på stränderna på annat sätt. Om tätare bebyggelse uppkommer innanför själva stranden men i dess omedelbara närhet, övergår nämligen stranden närmast till ett slags markreservat för den angränsande tätbebyggelsen, varigenom allemansrätten visserligen inte utsläckes men dock inskränkes mer eller mindre kraftigt i praktiken. Under avsnittet om strandskyddet och byggnadslagstiftningen (sid 229) behandlas samma spörsmål ur planeringssynpunkt.

I ett par av yttrandena beröres frågan om ägoslagsindelningens betydelse för allemansrätten. Med anledning härav vill utredningen framhålla att allemansrätten icke innefattar rätt att utan tillstånd av markägaren ta väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav. Då det gäller odlad mark är skaderisken i allmänhet begränsad till den del av året då marken icke är frusen. Detta innebär omvänt att även odlad mark i allmänhet kan beträdas med allemansrätt under en del av året, nämligen vintern. Som distriktslantmätaren i Leksands distrikt framhåller kan det därför i vissa fall vara angeläget att bevara även sådan [ 215 ]allemansrätt genom strandskydd. Något formellt hinder att utfärda strandskyddsförordnande för odlad mark finnes icke.

Strandskyddets innebörd

Grunden för det särskilda strandskyddet ligger som nämnts i allemansrätten. I gällande strandlag bevaras denna rätt genom dels byggnadsförbud och dels tryggad rätt till fri passage. Frågan om denna strandkontroll är tillräcklig för framtiden behandlas i en rad yttranden varvid man även uttalar en hel del önskemål om ändringar. Därvid framställs icke från något håll invändningar eller andra erinringar mot sättet för säkerställandet av fri passage genom strandskyddsområde. Däremot behandlar flera myndigheter bebyggelsekontrollens omfattning och frågan om strandkontrollens utvidgning att omfatta annan verksamhet än bebyggelse inom strandskyddsområde.

Enligt 1 § första stycket strandlagen avser förordnande av här ifrågavarande slag förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Någon definition av begreppet byggnad finns icke i strandlagen lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen. Det har ansetts att man borde överlämna åt rättstillämpningen att avgöra vad som skall falla under nämnda begrepp. Rörande begreppet byggnad anförde strandutredningen:

Under beteckningen byggnad faller en mångfald anordningar, som åstadkommits genom byggande. Någon definition av begreppet byggnad finnes icke i förslaget, lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den provisoriska strandlagen. Det har överlämnats åt rättspraxis att avgöra vad som skall inbegripas därunder. Vägledning bör härvid kunna hämtas från den praxis som utbildats vid tillämpningen av byggnadslagstiftningen. Att boningshus, uthus, bodar, skjul, badhus, avklädningshytter, båthus, paviljonger och kiosker är att anse såsom byggnader även om de är av enkel konstruktion torde vara klart. Enligt strandutredningens åsikt bör däremot under begreppet byggnad i strandlagens mening icke inbegripas en vanlig brygga, på vilken icke finnes något genom väggar eller tak avskärmat utrymme. För ägare av villor och sportstugor i strändernas närhet är det behövligt att kunna anordna enkla bryggor. Att sådana uppförs bör icke hindras av strandlagen. — I sitt betänkande med förslag till byggnadslag m m (SOU 1945: 15) uttalade stadsplaneutredningen rörande ett par gränsfall, att kioskbyggnader pi hjul i praxis i allmänhet ansetts såsom byggnader samt att stadsplaneutredningen för sin del ansåge det möjligt att s k husbåtar och jämförliga farkoster under vissa omständigheter kunde komma in under begreppet byggnad. Så syntes t ex vara fallet, om båten vore stadigvarande förankrad vid stranden och uteslutande användes för bostadsändamål eller därmed likartade syften.

Utredningen hur icke påträffat något fall i den praktiska tillämpningen av strandlagen som skulle kunna innebära att man avvikit från vad strandutredningøn sålunda anfört rörande begreppet byggnad. Det är fullt klart [ 216 ]att byggnad i strandlagens mening har en betydligt snävare innebörd än begreppet nybyggnad i den allmänna byggnadslagstiftningen. Enligt 158 § byggnadslagen skall vad i lagen sägs om nybyggnad även gälla sådan ändring av befintlig byggnad som enligt vad Konungen därom stadgar är att hänföra till nybyggnad. Stadgande av här avsedd innebörd har meddelats i 75 § byggnadsstadgan och innebär att till nybyggnad hänföres inte bara uppförande av helt ny byggnad utan också till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad samt ombyggnads- eller ändringsarbeten i viss utsträckning. Den väsentliga skillnaden på denna punkt mellan strandlagen och byggnadslagstiftningen gäller alltså kontrollen av ändringsarbeten och innebär att strandlagen endast kontrollerar sådan ändring av befintlig byggnad som avser att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd medan byggnadslagstiftningen kontrollerar en hel del andra ändringsarbeten därutöver.

Flertalet tillämpningsmyndigheter gör ingen invändning mot begreppet byggnad i gällande strandlag. Några önskar emellertid att begreppet skall ges samma innebörd som nybyggnad i den allmänna byggnadslagstiftningen eller också att begreppet vidgas på annat sätt. Till dem hör länsstyrelsen i Värmlands län som betecknar det som en brist att icke all byggnation som enligt byggnadslagstiftningens bestämmelser är att betrakta som nybyggnad innefattas i strandlagens byggnadsbegrepp. Härigenom skulle vissa tolkningssvårigheter undvikas samtidigt som full överensstämmelse i detta hänseende skulle råda mellan dessa båda bebyggelsereglerande författningar.

Länsarkitekten i Örebro län är inne på samma linje och anför:

Begreppet »helt ny byggnad» i strandlagen har medfört osäkerhet vid tolkningen av lagtexten. Enligt vad länsarkitektkontoret kan finna, innebär skrivningen icke hinder mot, att exempelvis en tillfälligt utformad, obetydlig sovhytt av kolonistugekaraktär utan hinder av meddelat strandlagsförbud kan på- och tillbyggas i sådan omfattning, att den ursprungligen enkla stugan så småningom förvandlas till en fritidsbyggnad av villatyp med flera gånger större planyta än det ursprungliga huset. På så sätt har inom länet på några ställen värdefulla stränder med enstaka fritidsbyggnader av sådan karaktär, att de vid ett behov av frigörande av stranden utan alltför stora kostnader skulle kunna inlösts eller flyttats, blivit bebyggda med sommarstugor av den storleksordning, att dessa knappast numera med de medel, som kan ställas till förfogande, kan beräknas bliva inlösta och rivna. Det skulle enligt länsarkitektkontorets mening med hänsyn härtill vara av stort värde, om vid en revidering av strandlagen nybyggnadsbegreppet kunde samordnas med vad som i byggnadslagstiftningen anges såsom hörande till nybyggnad.

Ett annat spörsmål som berörs i vissa yttranden gäller den undantagsbestämmelse i 1 § tredje stycket strandlagen som innebär att strandlagsförordnande icke skall utgöra hinder för bebyggelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Detta spörsmål behandlas endast av ett tiotal myndigheter varför man får [ 217 ]anta att de övriga icke funnit anledning till invändning. Flertalet av dem som yttrar sig i frågan har emellertid invändningar att göra mot angivna undantagsbestämmelse. Till dem hör Skånes naturskyddsförening som anför:

Från byggnadsförbudet enligt 1 § undantages bl a bebyggelse, som erfordras för jordbrukets och fiskets behov. Enligt vad som uppgivits för föreningen, har det emellertid förekommit, att inom förbudsområde nybyggnad uppförts, som uppenbarligen varit avsedd att tjäna som sommarstuga men som ägaren betecknat som »ålabod», »raststuga för potatisplockare» e dyl och för vars uppförande han sålunda icke sökt tillstånd hos länsstyrelsen. För att förhindra ett dylikt kringgående av lagen synes det böra övervägas, huruvida icke nybyggnad för jordbrukets och fiskets behov bör läggas under samma tillståndstvång, som enligt § 1 gäller för byggnader i allmänhet.

Även länsarkitekten och överlantmätaren i Gävleborgs län har vissa invändningar att göra och anför i gemensamt yttrande:

Enligt 1 § sista stycket strandlagen skall förbud enligt samma lag icke utgöra hinder för bebyggelse, som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Vid sjön Norr-Dellens stränder, där strandlagsförbud varit gällande, har förekommit viss strandbebyggelse, som undandragit sig länsstyrelsens prövning under motivering att bebyggelsen ägt rum för skogsskötselns behov. Bebyggelsen ifråga har emellertid, såvitt upplysts från byggnadsnämnden i Bjuråker, utnyttjats huvudsakligen för fritidsändamål. Det är vanligt förekommande inom länet att de enskilda fastigheternas skogsinnehav går i smala skiften ner mot sjöar och vattendrag. Skiftesbredden vid vattnet är ofta ringa eller ofta ej större än en ordinär tomtbredd. Skogsmarkernas ägare torde här under åberopande av att bebyggelsen sker för skogsskötselns behov kunna kringgå ett utfärdat strandlagsförbud. Sedan bebyggelsen uppkommit och redan utnyttjats för fritidsändamål finns små möjligheter att längre bevara stränderna. för allmänhetens behov. Länsarkitekten och överlantmätaren anser att det i 1 § stadgade undantaget från strandlagsförbud ej bör omfatta bostäder — tillfälliga eller permanenta — för skogsskötselns behov.

Ett annat spörsmål som berörs i en rad yttranden avser frågan huruvida strandkontrollen bör utsträckas att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar. Några myndigheter anser att strandkontrollen skall utökas i sådan riktning. Till dem hör länsstyrelsen i Stockholms län som i sammanhanget hänvisar till vad länsstyrelsen anfört i yttrande den 23 mars 1961 till riksdagens tredje lagutskott i anledning av motioner om viss översyn av strandlagen. Där hänvisar länsstyrelsen till länsarkitekten i samma län som utvecklat sin uppfattning på följande sätt:

Exempelvis 100 meter och även 300 meter är ute i naturen icke något avsevärt stort mått. Det är långt ifrån orimligt och har för övrigt redan förekommit vid strandlagsområden i detta län att man byggt huset ovanför förbudsområdets övre gräns och så ordnat sin privata brygga med bojar och båtar vid stranden nedanför. Hugger man så ut skogen verkar det hela som en ganska vanlig strandtomt. I exempelvis en liten skärgårdsvlk, värd att bevara som en naturlig natthamn för [ 218 ]friluftsfolket, bryter ett sådant arrangemang stämningen och kan förstöra praktiskt taget hela värdet av strandlagsområdet. Däremot bör möjligheter givetvis finnas för allmänna badbryggor e d.

Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län anser att strandkontrollen skall utvidgas på liknande sätt:

Erfarenheten av strandlagens verkningar inom länet visar, att det är av synnerlig vikt, att bad- och båtbryggor, småbåtshamnar samt enskilda vägar omfattas av strandkontrollen. Dylika anläggningar har ofta visat sig i betydande grad motverka strandlagsintressena. Byggandet av småbåtar har på senare är varit föremål för en snabb utveckling, särskilt sedan masstillverkningen av plastbåtar kommit i gång. Den båtägande allmänheten blir allt talrikare. I takt härmed ökar behovet av tilläggsplatser för småbåtar. Småbryggor för enstaka båtar anläggs i ständigt ökad omfattning, men även större bryggor för ett större antal båtar och småbåtshamnar blir allt vanligare. Dessa anläggningar vare sig det gäller småbryggor, större bryggor eller småbåtshamnar inkräktar på strandutrymmet och försvårar även i övrigt allmänhetens möjligheter att utöva bad och friluftsliv vid stränderna. Därjämte förorenas vattnet och stränderna ej sällan genom oljespill m m.

Skånes naturskyddsförening och överlantmätaren i Kristianstads län föreslår att strandkontrollen skall utökas att omfatta även hamn- och kajanläggning för urlastning av sten o dyl.

Det alldeles övervägande flertalet tillämpningsmyndigheter ifrågasätter emellertid ingen utvidgning av strandkontrollen beträffande här avsedda anläggningar. En del — däribland överlantmätarna i Uppsala och Jönköpings län — har direkt uttalat att en sådan utvidgning av strandkontrollen icke är av behovet påkallad.

Några få myndigheter behandlar frågan huruvida strandkontrollen bör utökas att omfatta schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd. Denna fråga var omstridd vid den permanenta strandlagens tillkomst. Strandutredningens majoritet föreslog att strandkontrollen skulle innefatta möjligheter att hindra åtgärder av här avsett slag. Vid remissbehandlingen riktades åtskillig kritik mot detta förslag. Huvudsakligen av hänsyn till markägareintresset togs bestämmelsen bort ur förslaget vid departementsbehandlingen utom så vitt angår grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som kontrolleras genom lagen. Härutöver innehåller gällande strandlag icke heller någon möjlighet att hindra åtgärder av här ifrågavarande slag inom strandskyddsområde.

Några få myndigheter önskar nu införa angivna kontrollmöjligheter i strandskyddet. Till dem hör länsstyrelsen i Stockholms län som även i detta fall hänvisar till sitt tidigare omnämnda yttrande till riksdagens tredje lagutskott. I här angivna hänseende anför länsarkitekten i samma län följande:

En del strandlagsområden finns i kanten av grusåsar med risk för att grustag kan på ett för friluftslivet olämpligt sätt komma till stånd där. Det synes osäkert [ 219 ]om naturskyddslagens möjligheter kan vara ett tillräckligt skydd i sådana fall. Då det icke är ovanligt att förbudsområdena enligt strandlagen kan komma att inarbetas som parkområden i kommande detaljplaner, synes det rimligt att man där beredes åtminstone samma möjligheter till skydd mot olämplig åverkan på terräng och vegetation som inom partier med byggnadsförbud i avvaktan på detaljplan. Antingen bör därför länsstyrelsen beredas möjlighet att utfärda förbud mot schaktning eller trädfällning inom strandlagens byggnadsförbudsområden eller också bör möjlighet till sådant förbud inarbetas i lagen så att det automatiskt sammankopplas med byggnadsförbudet. Det senare torde vara att föredraga.

Överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län anför:

En okontrollerad schaktning, fyllning och även trädfällning kan föranleda, att allemansrätten inom strandlagsområde motverkas eller förhindras. Fall har förekommit inom länet, som klart motiverar att i varje fall schaktning och fyllning bör omfattas av strandlagskontrollen. Vad angår trädfällning är det önskvärt, särskilt i syfte att bevara den vid kusten ytterst sparsamt förekommande trädvegetationen, att viss kontroll utövas ifråga om totalavverkning och måhända även införande av särskilda regler beträffande skogsvården.

Från samtliga län lämnas uppgifter huruvida permanenta campingläger under sommaren medför olägenheter av betydelse för syftet med det särskilda strandskyddet. I denna del refereras utredningsresultatet ovan i kap 9 (sid 175).

I yttranden från en del remissorgan framförs önskemål om andra utökningar av strandkontrollens omfattning.

Länsarkitekten i Örebro län anser med utgångspunkt från ett konkret fall att strandkontrollen skall omfatta tomter som är obebyggda.

Överlantmätaren i Blekinge län hävdar att strandkontrollen bör utökas att omfatta även marks ianspråktagande såsom tomt och anför härom:

Enligt min erfarenhet har 1952 års strandlag, bedömd med hänsyn till det begränsade syfte densamma avser att tillgodose, fungerat inom länet på ett ändamålsenligt och tillfredsställande sätt. Missförhållanden i samband med allemansrättens utövande — massinvasioner, nedskräpning, skadegörelse o s v — förekommer inom länet liksom annorstädes, men de åtgärder från det allmännas sida, som härutinnan kan vara påkallade, hör knappast hemma inom den nuvarande strandlagens regleringsområde. En brist i gällande strandlag må emellertid noteras, nämligen att lagen icke direkt utan endast via tillståndsgivning till byggande reglerar marks ianspråktagande såsom tomt. Strandlagen kan sålunda icke förhindra att mark på annat sätt än genom nybyggnad förlänas egenskap av tomtmark och därigenom undandrages allemansrättens utövande. Så kan t ex i anslutning till befintlig bebyggelse mark överföras till tomtmark i en omfattning, som otvivelaktigt kan kännbart motverka strandlagens syfte. Några mera påtagliga fall av att hus- eller markägare på detta sätt kringgått lagen har hittills knappast förekommit, men detta torde i många fall bero mera på okunnighet om strandlagens räckvidd än på god vilja att respektera dess syfte. Det kan därför sättas ifråga huruvida icke förbudsregeln i 1 § strandlagen borde utsträckas till att avse icke blott bebyggelse utan även marks tagande i anspråk såsom tomt. Efter en sådan ändring skulle länsstyrelsen vid dispensgivning få bestämma icke blott [ 220 ]nybyggnadens läge och storlek utan även utsträckningen av den mark, som finge nyttjas såsom tomt till nybyggnaden. Dispensgivningens konsekvenser skulle då säkrare kunna bedömas.

Länsarkitekten i Kalmar län anser att strandkontrollen skall innefatta utformningen av tomtplats och anför härom:

Strandlagen reglerar för närvarande endast lokaliseringen av bebyggelse, däremot icke utformningen av till huset hörande tomtplats. Detta synes vara en brist som bör föranleda komplettering, enär inhägnandet av en större tomtplats, som från byggnaden sträcker sig ned mot strandlinjen, kan innebära mycket stora olägenheter från strandlagssynpunkt, även om strandpassagen icke direkt skäres av.

Av tredje lagutskottets utlåtande nr 20 år 1961 framgår att frågan om det allmänna och enskilda vägnätets inverkan på de intressen strandlagen avser att skydda tagits upp i två motioner, som syftat till en sådan utvidgning av strandlagskontrollen att den skulle komma att omfatta byggandet av allmän och enskild väg. Efter viss remissbehandling anförde utskottet härom (sid 14):

Som jämväl motionärerna funnit torde någon lagstiftning emot byggande av enskilda vägar å strandområden icke vara påkallad. Beträffande de allmänna vägarna torde av den tidigare redogörelsen framgå, att genom väglagstiftningen väl sörjts för att bl a sådana intressen som skall tillgodoses genom strandlagens bestämmelser skall vinna tillbörligt beaktande vid utarbetande och fastställande av arbetsplan för allmän väg. Då det givetvis ej är tänkbart att helt förbjuda, att strandområdena tas i anspråk för vägbyggnader, synes det — med hänsyn särskilt till att strandlagens tillämpning ankommer på länsstyrelserna, vilka tillika har ett väsentligt inflytande på utformningen av det allmänna vägnätet — icke finnas anledning förvänta, att en ändring av strandlagen i förevarande avseende skulle medföra ett tillgodoseende av strandlagsintressena i större omfattning än vad nu är fallet. Utskottet kan därför i likhet med flertalet remissinstanser icke förorda en sådan ändring.

Vid den av naturvårdsutredningen verkställda undersökningen har det icke från något håll gjorts gällande att det skulle förefinnas ett behov av att underkasta byggandet av allmänna vägar särskild strandkontroll. Däremot har ett fåtal myndigheter ifrågasatt sådan särskild kontroll i någon form beträffande enskilda vägar. Till dem hör länsstyrelsen i Kopparbergs län som föreslår obligatoriskt samråd ur landskapsvårdande synpunkt och anför:

I 19 § naturskyddslagen föreskrives beträffande arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse och som kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden, att samråd bör ske med länsarkitekten eller den han anvisar, innan företaget utföres. I likhet med naturskyddsrådet anser länsstyrelsen att samrådet ifråga om enskilt vägbyggande bör göras obligatoriskt. Bestämmelsen har nämligen beträffande anläggande av enskilda vägar visat sig vara praktiskt taget verkningslös. Sålunda [ 221 ]har i några fall dragits fram vägar ovan trädgränsen i länets fjällvärld, vilka utgör ett påtagligt störande inslag i landskapsbilden.

Skånes naturskyddsförening anser att enskilda vägar kan tänkas bli anlagda inom strandlagsområde på ett sätt som strider mot syftet med regleringen. Föreningen vill därför ifrågasätta huruvida lagen icke kan kompletteras på så sätt att förbud kan utfärdas mot byggande av sådan väg. Även överlantmätaren i Kristianstads län anser det önskvärt ur allmän synpunkt att anläggning av enskild väg kan få prövas på ett eller annat sätt för att möjlighet skall finnas att få dem förlagda på lämpligaste sätt och plats. Såsom framgår ovan anläggs liknande synpunkter av överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län. Flertalet tillämpningsmyndigheter uttalar emellertid som nämnts inga önskemål om att byggande av enskilda vägar skall underkastas strandkontroll. Överlantmätarna i Uppsala och Jönköpings län diskuterar frågan men konstaterar att någon sådan utökning av strandkontrollen icke är erforderlig.

Som en del myndigheter anfört talar vissa skäl för en utvidgning av strandkontrollens omfattning i gällande strandlag på olika sätt. Sammanfattningsvis kan om dessa skäl sägas att de alla förestavas av omsorgen om att strandkontrollen skall bli verkligt effektiv i så många avseenden som möjligt. Ett sådant resultat är givetvis en klar fördel med hänsyn till strandkontrollens syfte.

Å andra sidan bör enligt utredningens mening beaktas att varje utvidgning av kontrollens omfattning också måste beräknas medföra vissa olägenheter i form av krav på ökade arbetsinsatser från kontrollorganens sida och över huvud taget en sådan komplicering av det administrativa förfarandet som i och för sig kan motverka den eftersträvade effektivitetshöjningen. Det särskilda strandskyddet är avsett att få en vidsträckt användning längs rikets kuster och insjöstränder. Det bör därför ha en så enkel och lätthanterlig konstruktion som möjligt. För den praktiska tillämpningen är detta av stor vikt. Det är också viktigt att allmänheten väl känner strandskyddets innebörd och verkningar och även respekterar dessa såsom överensstämmande med en allmän rättsuppfattning. Av dessa och andra skäl är det angeläget att strandkontrollen icke görs mera ingripande än som är nödvändigt med hänsyn till dess huvudsyfte. Som framhållits i olika sammanhang är detta huvudsyfte att hindra att allemansrätten utsläckes på stränderna i sådan omfattning att allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv äventyras.

Då man bedömer hithörande spörsmål bör man samtidigt beakta att utredningen i ett föregående avsnitt av detta kapitel föreslår inrättandet av det nya institutet naturreservat. Detta får en elastisk och för skyddet av friluftslivet mycket användbar utformning. Om man eftersträvar ett [ 222 ]mera definitivt och genomgripande skydd än det som kan uppnås inom ett strandskyddsområde, skall man alltså bilda naturreservat enligt den nya naturvårdslagen. I detta institut kan reservatbestämmelserna anpassas efter förhållandena i varje särskilt fall. Det är givetvis ingenting som hindrar att naturreservat bildas i lämplig omfattning av förutvarande strandskyddsområden. Det särskilda strandskyddet bör därvid automatiskt vika för den högre skyddsformen. — Vidare erinrar utredningen att vidgade möjligheter till kontroll av arbetsföretag föreslagits vilka med fördel kan tillämpas inom strandområden, där detta är påkallat.

Med hänsyn till det anförda är det knappast motiverat att öka bebyggelsekontrollens omfattning i gällande strandlag. Denna kontroll utgör det viktigaste för att inte säga huvudsakliga momentet i strandskyddet varför det är angeläget att detta moment får en riktig utformning. Emellertid är det uppenbart att huvudsyftet med hela strandskyddet i allt väsentligt nås genom den omfattning bebyggelsekontrollen nu har eftersom den innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Det viktigaste medlet för utsläckandet av allemansrätten måste ju vara uppförandet av helt ny byggnad samt sådan ändring som avses här. Med hänsyn till strandskyddets huvudsyfte kan det icke vara nödvändigt att därutöver kontrollera alla de ombyggnads- och ändringsarbeten som en byggnad kan behöva underkastas och som regleras i den allmänna byggnadslagstiftningen. På förekommen anledning vill utredningen särskilt framhålla att till »annat ändamål» måste få räknas exempelvis förändring från sommarstuga för en familj till fritidsbyggnad för barnkoloni eller annan grupp av människor liksom även förändring från sjöbod till sommarstuga. Det är enligt utredningens mening icke motiverat att ge bebyggelsekontrollen i den nya naturvårdslagen samma omfattning som den har i byggnadslagstiftningen. De två lagarna tjänar olika syften som icke kräver samma omfattning på denna kontroll. I sammanhanget erinras att viss bebyggelsereglering enligt byggnadslagstiftningen ej sällan förekommer samtidigt med strandkontroll, nämligen genom utomplansbestämmelser. Därigenom är det legitima behov som kan finnas av en närmare reglering av förekommande bebyggelse inom strandskyddsområden uppfyllt.

Beträffande undantagsbestämmelsen i 1 § tredje stycket strandlagen att ett strandlagsförordnande icke skall utgöra hinder för bebyggelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln föreslår vissa myndigheter en minskning av den koncessionsfria bebyggelsens omfattning. Samtidigt påvisas att visst missbruk ägt rum på det sättet att man uppfört bostadshus med stöd av undantagsbestämmelsen trots att det senare visat sig att de varit avsedda [ 223 ]till fritidsändamål. Enligt utredningens mening är det fullt klart att det friluftsintresse som strandlagen bevakar i princip bör vika för de intressen som tillvaratas i angivna undantagsbestämmelse. Det kan därför icke råda någon tvekan om att undantagsbestämmelsen bör behållas. Vad som kan diskuteras är bestämmelsens närmare utformning med avseende på den fria bebyggelsens omfattning. Eftersom visst missbruk faktiskt lär förekomma — en företeelse som möjligen skulle kunna få större omfattning framdeles — anser utredningen lämpligt föreslå en ändring av nu gällande undantagsbestämmelse. En ändrad bestämmelse bör då utformas på det sättet att ifrågavarande legitima intressen blir tillgodosedda samtidigt som möjligheterna till missbruk beskärs. Detta syfte uppnås enligt utredningens mening bäst om man ger undantagsbestämmelsen samma avfattning som nu gäller med tillägget att den icke avser bostadsbyggnad. En sådan utformning av undantagsbestämmelsen innebär ingen nyhet i lagstiftningen. En liknande innebörd har motsvarande undantagsbestämmelse i byggnadslagstiftningen beträffande utomplansbestämmelser (35 § andra stycket BS).

En del myndigheter anför vissa skäl för att utöka strandkontrollen att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar. Flertalet större båtbryggor samt kajer och hamnanläggningar anläggs för att tillgodose behov av sådan betydelse att fritidsintresset i princip bör vika. Om avsikten är att påverka anläggningarnas estetiska utformning kan och bör detta ske på annat sätt än genom strandkontroll. Anläggningar av här avsett slag bör därför som hittills vara befriade från strandkontroll. Vad som därefter återstår är i huvudsak små privata bad- och båtbryggor. Beträffande sådana anläggningar kan vissa skäl onekligen tala för att de underkastas strandkontroll. Emellertid är utredningen icke övertygad om att huvudparten av de mindre bad- och båtbryggor som anläggs för närvarande verkligen medför en sådan inskränkning i allmänhetens friluftsliv att de bör hindras eller kontrolleras på här avsett sätt. Det lär knappast vara vanligt att den kringströvande allmänheten anser sig förhindrad att överskrida ett strandområde enbart av det skälet att en brygga ligger utanför stranden. Enligt kap 9 uteslutes icke heller allemansrätten på strandområdet av en brygga i och för sig. Det är vidare ett legitimt intresse för markägaren själv och hans sommargäster att ha tillgång till en sådan brygga. Även om markägaren förhindras att uppföra byggnader på stranden och respekterar detta förhållande så är det inte lika motiverat att han också hindras att anlägga en brygga utanför stranden. Med hänsyn härtill och till de allmänna synpunkter på strandkontrollens konstruktion som anförts här ovan är utredningen icke beredd föreslå att denna kontroll utvidgas att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar.

I frågan huruvida strandkontrollen bör utökas att omfatta schaktning, [ 224 ]fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd vill utredningen anföra följande.

Vad först angår trädfällning kan enligt utredningens mening ett förbud mot sådana åtgärder icke motiveras av strandkontrollens syfte. Det kan knappast göras gällande att avverkning av ståndskog på en strand skulle kunna försvåra allmänhetens tillträde till den. Trädfällning utgör för övrigt ett nödvändigt led i ett rationellt skogsbruk och några inskränkningar i möjligheterna att bedriva denna näring skall icke ske enligt allmänt accepterade riktlinjer för strandregleringen. Om det i något fall ter sig nödvändigt eller önskvärt ur naturvårdssynpunkt att införa inskränkningar av här avsett slag så kan och bör detta ske med tillämpning av annat naturvårdsinstitut.

Schaktning, fyllning och annan därmed jämförlig åtgärd kan däremot uppenbarligen i vissa fall hindra allmänhetens tillträde till stränderna. Å andra sidan bör skälig hänsyn även här tas till markägarnas ekonomiska intresse av att kunna bedriva exempelvis grus- och lertäkt inom ett strandområde. Med hänsyn härtill kan tillräckliga skäl icke anses föreligga för att genom strandkontrollen införa en särskild reglering av schaktning, fyllning och därmed jämförliga åtgärder utöver den som utredningen föreslår i annat sammanhang för täktverksamheten. Däremot synes det motiverat att den begränsade kontroll av åtgärder av här ifrågavarande slag som redan finns i 1 § första stycket strandlagen bevaras i den nya naturvårdslagen.

På grund av det anförda föreslår utredningen ingen utökning av strandkontrollen beträffande schaktning, fyllning, trädfällning eller därmed jämförliga åtgärder.

I den av vissa myndigheter väckta frågan om reglering av permanenta campingläger vill utredningen anföra följande. Campingrörelsen har under senare år onekligen fått en sådan omfattning att företeelsen påkallar någon form av reglering ur allmän naturvårdssynpunkt. Den kontroll av permanenta campingläger som kan vara erforderlig hör dock icke hemma i det särskilda strandskyddet. På grund härav finner utredningen icke skäl föreslå en utvidgning av strandkontrollen i här angivna hänseende. Frågan behandlas i föregående kapitel från allemansrättsliga utgångspunkter. Vid en kommande reglering av allemansrätten bör en möjlighet till kontroll av lokaliseringen av campingplats införas.

Beträffande obebyggda tomter och tomtmark vill utredningen anföra följande.

Strandlagen innehåller ingen regel som medför att obebyggda tomter generellt undantas från strandkontrollen. Tvärtom faller sådana tomter under samma kontroll som annan obebyggd mark inom strandskyddsområde. I sammanhanget erinras att avstyckning eller annan fastighetsbildningsåtgärd för bebyggelse icke i och för sig påverkar allemansrätten [ 225 ]inom det av åtgärden berörda området. För att denna rätt skall utsläckas krävs därutöver att den nya fastigheten också tas i praktiskt bruk för avsett ändamål. Även om ett område avskilts till särskild fastighet för bebyggelse så utgör det alltså icke sådan tomt som är fredad från utnyttjande på allemansrättslig grund förrän det blivit bebyggt. Med hänsyn till faslighetsbildningslagstiftningens krav är det dels uteslutet att nya tomter bildas för bebyggelse inom strandskyddat område utan att dispens från där rådande byggnadsförbud kan utverkas och dels mindre sannolikt att det eljest på stränderna bildas nya tomter, som är direkt olämpliga ur de synpunkter strandlagen har att bevaka. Problemet med de obebyggda tomterna lär därför främst gälla äldre sådana fastigheter. I det fall som omnämnes av länsarkitekten i Örebro län är den aktuella fastigheten bildad genom avsöndring år 1908.

Vid den permanenta strandlagens tillkomst avvisades ett förslag att från strandkontrollen automatiskt undanta för bostadsändamål redan bildade men icke bebyggda fastigheter (jfr prop 187/1952 sid 51—52). Frågan om sådana fastigheter finge bebyggas skulle i förekommande fall avgöras genom dispensprövning. Naturvårdsutredningen delar denna mening men vill tillägga att utvecklingen på senare år i viss mån påverkat frågan. Som framhållits i olika sammanhang motiverar fritidsbebyggelsens snabba utbredning med åtföljande hårda exploatering av stränderna en skärpning av hela strandregleringen. Med hänsyn härtill är det icke längre motiverat att — som lär ha skett hittills — praktiskt taget regelmässigt medge byggnadsdispens beträffande bostadsfastigheter som är bildade tidigare men ännu icke bebyggda. Enligt utredningens mening finns det under alla förhållanden knappast anledning ta särskild hänsyn vid dispensprövningen till obebyggda tomter som är bildade före den nu gällande strandlagens tillkomst. Även beträffande tomter som till äventyrs tillkommit efter denna tidpunkt men innan strandskyddsförordnande utfärdats är stor restriktivitet på sin plats.

Vad som anförts om önskvärdheten av att inom strandskyddat område reglera inte bara själva bebyggelsen utan också marks ianspråktagande såsom tomt är beaktansvärt i och för sig. Med strandkontrollens nuvarande innebörd kan allemansrätten onekligen utplånas på angivet sätt utan att åtgärden i allmänhet kan förhindras. Detsamma är för övrigt förhållandet med en rad andra markanvändningsåtgärder. Även om olika sätt att utsläcka allemansrätten kan te sig verksamma i enstaka fall har de knappast någon nämnvärd betydelse totalt sett. Med hänsyn härtill och till angelägenheten av att upprätthålla en så lättillgänglig och enkel strandkontroll som möjligt avstår utredningen från att föreslå någon utvidgning av densamma i här avsett eller liknande hänseende.

På grunder som anförts av tredje lagutskottet i dess ovan omnämnda utlåtande nr 20 år 1961 håller utredningen före att tillräckliga skäl icke [ 226 ]förebragts för att underkasta byggandet av allmänna eller enskilda vägar särskild strandkontroll. Utredningen påpekar i detta sammanhang den utvidgade kontroll av arbetsföretag i allmänhet, bl a enskilda vägar, som utredningen föreslår i annat sammanhang.

För att närmare precisera strandkontrollens materiella innebörd och bl a avgränsa institutet från den mera genomgripande reglering som vinnes genom bildande av naturreservat, har i 17 § lagförslaget syftet angivits vara att åstadkomma kontroll av lokaliseringen av bebyggelsen. Häri inbegripes även att bebyggelse i vissa fall måste helt förhindras. Genom denna precisering, som överensstämmer med gällande rätt, markeras även att en närmare reglering av bebyggelsens utseende är avsedd att ske genom byggnadslagstiftningens medel, närmast då utomplansbestämmelser.

300-metersregeln

Gällande strandlag innehåller en betydelsefull inskränkning i strandskyddets lokala tillämpningsområde. Enligt 1 § andra stycket strandlagen skall förordnandeområde avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Vid den permanenta strandlagens tillkomst rådde praktiskt taget fullständig enighet om att detta var en lämplig maximibredd för skyddsområdena. Visserligen räknade man med att de i praktiken tillämpade bredderna i allmänhet skulle vara betydligt mindre. I flertalet fall ansågs den praktiska medelbredden kunna komma att ligga omkring 100 meter. Å andra sidan ansågs det fullt klart att ett effektivt strandskydd i vissa fall skulle komma att kräva en större maximibredd eller omkring 300 meter. I synnerhet kunde detta väntas bli fallet vid flacka kuster utan vegetation. Trots att medelbredden i allmänhet kunde väntas ligga väsentligt lägre vore det därför nödvändigt att ha en maximibredd av 300 meter. Å andra sidan ville man inte heller höja gränsen över denna siffra eller helt ta bort den. För markägarna ansågs det nämligen innebära en viss trygghet att en dylik övre gräns funnes bortom vilken de icke behövde räkna med möjligheten av ett strandlagsförordnande.

Vid utredningens undersökning uppger flertalet myndigheter som yttrar sig i frågan att 300-metersregeln visat sig fungera väl varför någon ändring icke anses påkallad. Några myndigheter uttalar dock önskemål om ändringar. Till dem hör länsstyrelsen i Hallands län som i särskild skrivelse till Kungl Maj:t den 28 mars 1961 anför:

Enligt 1 § första stycket strandlagen den 30 maj 1952 äger länsstyrelsen — för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag — förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Dylikt förordnande skall enligt andra stycket i samma paragraf avse land- och vattenområde inom det [ 227 ]avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Vid behandling av ärenden rörande de intressen strandlagen avser att tillvarataga har det vid olika tillfällen visat sig föreligga behov att kunna skydda en större bredd av strandområdet än nämnda lagrum medger. Enahanda synpunkter har framförts av länsarkitekten i länet i yttrande över motioner nr I:372 och II:433 vid innevarande års riksdag. — — — Länsstyrelsen får därför i underdånighet hemställa, att Eders Kungl Maj:t måtte föranstalta om sådan ändring av 1 § andra stycket strandlagen att det angivna avståndet må — när särskilda omständigheter därtill föranleder — kunna utsträckas till förslagsvis längst 600 meter.

I det av länsstyrelsen åberopade yttrandet av länsarkitekten i länet anför denne:

För Hallands läns del har upprättats en översiktlig plan över strandområdena med anledning av föreskrifterna i nuvarande strandlag. Därvid har strandområdena mot havet inventerats och ett omfattande analysarbete beträffande bad- och friluftslivet inom länet företagits. Denna utredning är för närvarande föremål för slutjustering före tryckning. Vid detta arbete har konstaterats att för främjande av bad- och friluftslivet i nuvarande strandlagstiftnings anda hade en större bredd av det strandområde som kan skyddas från olämplig bebyggelse enligt strandlagen varit önskvärt. I strandutredningen har på de kartor som upprättats i flera fall utlagts områden vilka vid utredningen ansetts värdefulla att hålla fria från bebyggelse till avsevärt större bredd än i strandlagen medgivna 300 meter. I vissa fall kan naturskyddslagens föreskrifter tillämpas för skydd åt sådana områden, men icke i andra, och detsamma gäller användandet av byggnadslagstiftningens »naturskyddsparagraf».

Överlantmätaren i Kristianstads län anför:

För närvarande gäller ju, att förbud enligt 1 § strandlagen ej kan utsträckas längre än 300 meter från strandlinje. I detta län finns emellertid strandallmänningar, som är bredare än 300 m. Då det måste vara önskvärt, att dylika allmänningar i sin helhet skall kunna skyddas, vill överlantmätaren ifrågasätta, om ej i lagen angivna största avstånd från strandlinjen bör ökas till förslagsvis 600 m. I detta landskap finns även sådana strandformationer, som närmast havet består av en låg strand, vilken sedan brant höjer sig för att därefter övergå till en mera jämn platå. Här finns också särskilt på sydkusten utomordentligt vackra och säregna dynområden, vilka till större delen skulle kunna skyddas från olämplig bebyggelse och bevaras som strövområden, om lagens tillämpningsområde bleve utsträckt. Detta ökade avstånd skulle givetvis endast få tillämpas, när alldeles särskilda omständigheter kunde föranleda därtill.

Liknande synpunkter anförs av Skånes naturskyddsförening som föreslår att det i lagen angivna största avståndet från strandlinjen ökas till minst 500 meter. Flertalet myndigheter anser emellertid som nämnts att 300-metersregeln fungerat väl och anför även direkta skäl mot en ändring av den. Till dem hör länsstyrelsen i Kristianstads län som säger:

Från flera håll har ifrågasatts om icke strandlagen borde så ändras att förbud enligt 1 § i lagen kunde utsträckas längre än 300 meter från strandlinjen. [ 228 ]Länsstyrelsen delar icke denna uppfattning. För de syften lagen är satt att tjäna — att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag — får ett avstånd av 300 meter anses vara tillräckligt. Önskar man skydda ett strandområde med större bredd än 300 meter från bebyggelse, får detta ske med hjälp av annan lagstiftning t ex bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen samt vissa bestämmelser i naturskyddslagen.

Länsstyrelsen i Östergötlands län åberopar vad överlantmätaren i länet anför:

Vid tillämpningen av lagen har inom länet förordnandeområdena så gott som regelmässigt givits en bredd av 100 meter inåt land räknat från stranden. Denna praxis har i praktiken visat sig lämplig. Något behov att göra förordnandeområdena bredare än 300 meter, som för närvarande är den övre gränsen, har icke visat sig. Detta sammanhänger med att stränderna inom länet — i motsats till förhållandena inom den sydvästra delen av landet — endast undantagsvis är flacka och öppna.

Överlantmätaren i Hallands län motsätter sig också en ökning av strandlagsområdenas maximibredd och anför:

Beträffande nu gällande strandlag synes mig vad Hallands län angår tillräckliga skäl ej föreligga för en lagändring. Några olägenheter vid strandlagens tillämpning har ej förekommit. Strandlagsförbudet, som av allmänheten generellt antages ha en bredd av 300 meter, har respekterats och mig veterligen har några ersättningskrav ej framställts. För Hallands län föreligger emellertid ett trängande behov av att i tid reservera vissa större områden invid kusten, som den icke fastighetsägande allmänheten kan använda för bad- och friluftsliv. Med den intensiva bebyggelseexploatering längs kusten, som sedan länge varit rådande, uppstår, om inget åtgöres, risk att brist på för sagda ändamål lämplig mark uppkommer. Skall en önskvärd lösning av denna fråga kunna åvägabringas synes det mig emellertid nödvändigt, att för ändamålet lämpliga områden förvärvas av staten, av de städer såväl inom som utom Halland, vars befolkning i större utsträckning använder Hallandskusten för rekreationsändamål, samt av länets kustkommuner. Denna fråga torde dock ej kunna lösas genom strandlagstiftningen.

Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län förordar att 300-metersregeln bibehålles och anför därom:

Den begränsning i fråga om strandlagens lokala tillämpningsområde, som ligger i 300-metersregeln, har inom länet i stort sett fungerat väl. Ett påtagligt behov har dock visat sig föreligga av att i strandlagsförbudet kunna inrymma i sin helhet vissa öar och halvöar med större bredd än 600 meter. En sådan önskvärd utsträckning av 300-metersregeln syftar dock väsentligen till att tillgodose andra intressen än strandlagens, nämligen naturskyddets och landskapsvårdens intressen. Med hänsyn härtill och då 300-metersregeln numera vunnit sådan hävd, att allmänheten knappast räknar med möjligheten av strandlagsförordnande utanför denna gräns, synes bärande skäl att utsträcka maximigränsen för förbudsområdets bredd icke vara för handen.

[ 229 ]Syftet med det särskilda strandskyddet är att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjöar eller vattendrag genom allemansrättens bevarande. Någon ändring i dessa riktlinjer för strandskyddet har icke ifrågasatts från något håll och är icke heller eljest påkallad. Det är uppenbart att detta syfte i allmänhet kan tillgodoses inom ramen för 300-metersregeln. Detta förhållande belyses i redogörelsen för det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser med därtill hörande tabellsammandrag över gällande strandskyddsområden vid årsskiftet 1961/62. Härav framgår att omkring 90 % av skyddsområdena har en bredd på land som är väsentligt mindre än 300 meter. Endast 10 % av områdena i hela riket når denna maximibredd. Redan med hänsyn härtill förefaller det tveksamt om det kan vara motiverat att införa en sådan ökning av maximibredden som föreslås av vissa myndigheter även om den ökade bredden är avsedd att användas endast när särskilda omständigheter föranleder därtill. Frågan har betydelse för markägarna i hela riket på det sättet att de för närvarande icke i något fall behöver räkna med strandskyddsområden bortom 300-metersgränsen. Utredningen delar den mening som uttalas av länsstyrelsen i Kristianstads län att de syften som skulle kunna tillgodoses genom strandskyddsområden med större bredd än 300 meter kan uppnås med hjälp av andra reservatformer. Icke minst naturreservat i den nya naturvårdslagen bör därvid kunna tillämpas med fördel. I sammanhanget kan icke bortses ifrån att majoriteten av tillämpningsmyndigheterna funnit att 300-metersregeln fungerat väl hittills. Den lär för övrigt numera ha gått in i det allmänna medvetandet på ett sätt som icke saknar betydelse för det särskilda strandskyddets fortsatta tillämpning. Utredningen finner därför att de skäl som anförts för en utökning av strandskyddsområdenas maximibredd icke är övertygande och föreslår att 300-metersregeln skall bibehållas.

Beträffande strandskyddets utsträckning över vattenområde framgår av kap 6 att tillämpningen i detta avseende varierar mellan olika delar av landet. Utredningen finner anledning att i detta sammanhang framhålla att strandskyddsområde regelmässigt bör omfatta vattenområde av lämplig bredd — högst 300 meter — för att därigenom kontroll skall kunna erhållas över anläggningar i vatten (t ex långtidsförtöjda husbåtar) vilka icke regleras på annat sätt.

Strandskyddet och byggnadslagstiftningen

Jämlikt 1 § tredje stycket strandlagen skall vad i lagen stadgas icke avse område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området.

[ 230 ]Denna undantagsbestämmelse har tillkommit på förslag av strandutredningen som ansåg det angeläget förhindra en tillämpning beträffande ett och samma område av förbud både enligt strandlagen och enligt något av byggnadslagens planinstitut. Särskilt med hänsyn till att utredningen samtidigt föreslog en ersättningsregel i strandlagen som något avviker från byggnadslagens motsvarande för planfallen gällande regel borde bebyggelsereglering icke äga rum samtidigt enligt båda lagarna. Vid den permanenta strandlagens tillkomst rådde fullständig enighet om att strandlagen icke bör gälla beträffande område som ingår i fastställd detaljplan enligt byggnadslagen. Däremot ansågs det i viss mån tveksamt om man i lagtexten borde uppställa ett uttryckligt undantag för områden som ingår i fastställd generalplan. Emellertid ansåg man sig kunna utgå ifrån att en generalplan som omfattar områden med strandlagsförordnanden icke skulle komma att fastställas med mindre den utformats på sådant sätt att behörig hänsyn tagits till intressen som strandlagen vill skydda. Med hänsyn härtill medtogs även generalplan i uppräkningen och kom följaktligen att ingå i undantagsfallen.

Vid utredningens undersökning lämnar flertalet myndigheter hela undantagsbestämmelsen utan invändning. Icke i något fall anses den medföra någon olägenhet i vad avser generalplan och stadsplan. Beträffande byggnadsplan och avstyckningsplan uttalas däremot vissa betänkligheter och i en del fall kommer man även in på andra frågor beträffande sambandet mellan strandskydd och bebyggelsereglering. Beträffande undantagsbestämmelsen anför länsarkitekten i Norrbottens län:

Förordnande jämlikt 1 § strandlagen skall icke avse område, som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan och omvänt skall förordnande jämlikt 1 § strandlagen upphöra att gälla när någon av de nämnda planformerna fastställts över förbudsområdet jämlikt 1 § strandlagen. Där detta gäller generalplan och stadsplan synes intet vara att erinra. Däremot är det tveksamt huruvida strandlagens syfte kan upprätthållas vid genomförandet av en byggnadsplan. De områden, som i byggnadsplan icke utgör mark för enskilt bebyggande, skall omhändertas av en vägförening i vilken planområdets fastighetsägare har bestämmanderätten. Detta synes kunna medföra att inom byggnadsplanområde för fritidsbebyggelse i vilken ingår badplats som utnyttjas av allmänheten, denna kan utestängas genom åtgärder av vägföreningen.

Länsarkitekten i Östergötlands län anser också att ett behov av strandskydd kan föreligga inom detaljplanelagda områden och exemplifierar detta förhållande:

Det vore önskvärt, att strandlagen finge tillämpas även för allmän plats inom byggnadsplan och avstyckningsplan. Det har nämligen visat sig, att strandlagen kan vara verksammare än byggnadsplaneinstitutet då det gäller att hålla mark tillgänglig för fritidsändamål. Här må nägra exempel nämnas avseende fall inom länet, där strandlagsförbud efterträtts av byggnadsplan, varvid strandlagsförbudet i enlighet med nuvarande bestämmelser utgått. Förordnanden enligt 113 § [ 231 ]byggnadslagen har dock av olika anledningar icke tillämpats i dessa. fall. I lagen om enskilda vägar anvisad möjlighet att medelst vägförening taga mark i anspråk har ej heller ansetts framkomlig bland annat med hänsyn till stadgad ersättningsskyldighet. För några år sedan fastställdes i länet byggnadsplan för ett sommarstugeområde med en utomordentligt vacker badstrand. Enligt planen skall marken närmast stranden utgöra allmän plats till en bredd av 40-70 meter. Sedan planen fastställdes har emellertid stora delar av denna strand, som avsågs att betjäna dels de sommarstugegäster, som sedermera bosatte sig inom planområdet, dels en större allmänhet, tagits i anspråk för utökning av mot strandområdet gränsande tomtplatser. Delar av strandområdet har härvid arrenderats (på upp till 49 år) och även inhägnats. Man kringgår planbestämmelserna genom att förlägga bebyggelsen till mark, som enligt byggnadsplanen får bebyggas, medan tomtplatsens friyta utökas med mark, som enligt planen skall utgöra park.

Inom ett sommarstugeområde vid en attraktiv havsvik har ägaren till en större avstyckad tomtplats nyligen arrenderat närmast intill tomtplatsen liggande strand. vilken i byggnadsplan är redovisad som allmän plats. Då stranden i övrigt inom en lång sträcka är mycket brant (den höjer sig nästan lodrätt ca 20 m över havet) blir, om den arrenderade stranden inhägnas, avståndet till någon för allmänheten åtkomlig strand betydande. Inom ett annat byggnadsplanelagt sommarstugeområde hindrar en sommarstugeägare tillträde till en som park i planen redovisad udde med vacker utsikt över sjön medelst en skylt med texten »Enskilt områden». Han vill på detta sätt freda sin tomtplats, som är belägen intill udden. Skylten synes ha uppsatts i samförstånd med stamfastighetens ägare.

Inom ett sommartid mycket besökt samhälle är två pensionatsägare nödsakade att betala hyra under sommarmånaderna för den intilliggande badstranden för att pensionatsgästerna skall få tillträde till denna, trots att stranden i byggnadsplan redovisats som allmän plats. Därest icke hyra erlägges hotar markägaren att avstänga och utnyttja stranden för bete.

I samtliga ovannämnda fall har som nämnts strandlagsförbud tidigare gällt men utgått då byggnadsplan fastställdes. Med hänsyn till förhållandena hade det varit önskvärt att de nämnda områdena kunnat hållas tillgängliga för en större allmänhet även sedan byggnadsplan fastställdes. Detta hade i varje fall i viss utsträckning varit möjligt om strandlagen kunnat tillämpas inom byggnadsplaneområde. På grund av vad sålunda anförts synes i 1 § andra stycket strandlagen intagen inskränkning böra utgå i vad den avser i avstycknings- och byggnadsplan redovisad allmän platsmark.

Länsarkitekten i Kronobergs län omnämner samma spörsmål men redovisar också en del andra synpunkter:

Enbart strandlagen ger ett bristfälligt skydd så till vida som den ej medger kontroll av de enskilda byggnadsföretagens utformning med hänsyn till estetiska synpunkter mm. Ofta visar det sig svårt att erhålla pålitligt kartmaterial så att bebyggelsens läge exakt kan angivas. Jämlikt tillämpningsföreskrifterna till lagen kan man dock åläggs sökande inkomma med dylikt fullt tillfredsställande material. Det har också visat sig svårt övervaka att byggnaderna verkligen uppförs enligt de beslut länsstyrelsen kan ge i dispenser. Råder endast strandlag blir ju byggnadsnämnden sällan inkopplad på utsättning av byggnaderna. Formellt kan kanske byggnadnämnden ingripa jämlikt § 1 i byggnadsstadgan för att tillse att beslut av länsstyrelsen följas, men så sker nog ytterst sällan. Det torde för att en något [ 232 ]så när effektiv kontroll skall kunna åstadkommas också fordras utomplansbestämmelser eller detaljplan för områden med strandlagsförbud.

Länsstyrelsen i Kronobergs län påpekar att för de mest attraktiva strandområdena måste strandlagsförbudet kompletteras med utomplansbestämmelser eller enklare byggnadsplaner samt hälsovårdsföreskrifter. De sistnämnda är nödvändiga för att förhindra fortsatt förorening av våra sjöar och vattendrag.

Länsarkitekten och överlantmätaren i Gävleborgs län anför i ett gemensamt yttrande:

Tillämpningen av strandlagen inom länet har huvudsakligen berört endast områden, vilka varit särskilt eftertraktade för sommarstugebebyggelse. Som regel har därför tillämpningen av strandlagen kompletterats med utomplansbestämmelser enligt byggnadslagen över vidare områden i syfte att få byggnadslovsskyldighet införd och närmare kontroll dels beträffande den bebyggelse, som tillkommit efter dispensgivning från strandlagsförbudet och dels beträffande bebyggelse, som tillkommer inom områden belägna i direkt anslutning till strandlagsområdena.

Länsarkitekten i Kopparbergs län framhåller att strandskyddsområdena. oftast är belägna inom områden med utomplansbestämmelser som medför byggnadslovsskyldighet. Härigenom blir kontrollen i de flesta fall tillfredsställande vilket synes vara av viss betydelse.

Överlantmätaren i Kronobergs län uttalar att den omständigheten att strandlagen upphör inom fastställda detaljplaner såsom beträffande grönområden har såvitt bekant icke inneburit några påtagliga nackdelar.

Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län accepterar gällande undantagsregel med följande motivering:

Anledning synes icke föreligga att föreslå någon ändring i den begränsning i strandlagens lokala tillämpningsområde, som innebär att område som ingår i fastställd general-, stads- eller byggnadsplan samt i vissa avstyckningsplaner icke kan omfattas av strandlagsförordnande. I detta sammanhang bör framhållas, att man vid byggnadsplaneläggning i länet numera i regel icke medtager strandlagsområde i byggnadsplanerna. Genom att lämna dessa områden helt eller delvis utanför planläggningen fortfar strandlagsförbudet att gälla inom de sålunda utelämnade områdena. Härigenom vinnes, att planintressenterna icke kan genom uppsättande av stängsel hindra allemansrättens utövande.

Länsstyrelsen i Jämtlands län ansluter sig till ett av Frösö köpings byggnadsnämnd framlagt förslag att ansökan om dispens från byggnadsförbud enligt strandlagen skall vara åtföljd av ritningar. Nämnden anför:

Strandlagen medför att länsstyrelsen kan avgöra huruvida bebyggelse å ett med strandlagsförbud belagt område må tillåtas eller ej. Däremot medför lagen ej skyldighet att söka byggnadslov eller förete ritningar, såvida utomplansbestämmelser ej fastställts för området. Detta kan medföra att byggnader uppföras, som i tekniskt såväl som estetiskt avseende ej är fullvärdiga eller lämpade i omgivningen. Lagstiftningen synes böra kompletteras med föreskrift om att ansökan om dispens [ 233 ]från strandlagsförbud skall vara åtföljd av ritningar så att länsstyrelsen kan bedöma byggnadens utformning och lämplighet för platsen i de fall utomplansbestämmelser ej gäller för berört område.

Slutligen tar länsarkitekten i Östergötlands län upp ett spörsmål som sammanhänger med tillämpningen av 113 § byggnadslagen och säger:

Omfattningen av dispositionsrätten enligt 113 § byggnadslagen och tidpunkten för denna rätts inträdande är oklar. Med hänsyn till de mångskiftande förhållanden, som kan vara förhanden, synes det i och för sig förklarligt, att lagrummet givits en ganska allmän formulering. Ett förtydligande synes emellertid vara väl motiverat, som reglerar till exempel trädfällning och andra åtgärder, vilka har betydelse för planområdets ändamålsenliga användande. Bland annat borde sålunda framgå av lagtexten, att markägaren ej äger rätt att utföra arbeten, vilka motverkar det i planen angivna ändamålet. Han bör således ej äga rätt att utföra olämplig schaktning, plantera tät skog, som skymmer eller skuggar, fälla träd som pryder platsen eller utgör vindskydd m m. Inom bland annat sommarstugeområden där bevarandet av vegetationen är väsentligt, är ofta några åtgärder för iordningställande av marken icke erforderligt, Det väsentliga är att nyttjanderättsinnehavarna äger rätt vistas inom området och icke förhindras nyttja denna rätt. Inom områden av nämnda typ kan ianspråktagandet ofta förenas med och kanske befrämjas av att ägaren bedriver visst skogsbruk med successiv fällning av fullmogna träd och inplantering av nya. I lagtexten borde vidare nyttjanderättsinnehavarna gemensamt tillförsäkras rätt till vissa åtgärder, som är behövliga för planområdets goda funktion. Denna rätt borde måhända göras avhängig utav bildande av vägförening, fastighetsägareförening eller liknande. Virke från område som omfattas av förordnande bör tillfalla markägaren om han gör anspråk härpå. Vidare vore det önskvärt med administrativ prövning av tvister om innebörden av ett förordnande. Härigenom skulle kostnadskrävande handläggning i domstol undvikas. Sådan handläggning kan nämligen verka avskräckande och medföra att önskvärda åtgärder ej kommer till utförande eller att olämpliga ingrepp ej förhindras. Stadgandet att förordnande enligt 113 § byggnadslagen endast må avse obebyggd mark, har medfört vissa olägenheter i länet. En mindre byggnad, som till exempel ligger vid en badstrand och är lämplig till omklädningshytt borde icke hindra ett förordnande. Eftersom marken icke skall upplåtas, förrän den behöver tagas i anspråk, borde förordnande icke heller hindras av en äldre byggnad som beräknas ha »tjänat ut» inom tillräckligt kort tid. I varje fall synes tillämpning av lagen böra medges för bebyggt område, om vid förordnandet föreskrevs att ianspråktagande av mark ej finge ske så länge densamma utgör tomtplats. Lagens nuvarande formulering kan medföra, att en ur plansynpunkt olycklig uteslutning måste göras inom ett kanske i övrigt sammanhängande parkområde.

Liksom strandutredningen håller naturvårdsutredningen före att byggnadsförbud icke bör gälla samtidigt enligt såväl strandlagen som enligt något av byggnadslagens planinstitut. Det måste vara en allmän princip att lagar som reglerar varandra angränsande områden icke utformas så att en dubbelprövning blir nödvändig. En sådan dubbelprövning skulle i förevarande fall kompliceras av att ersättningsreglerna gentemot markägare och andra intressenter är utformade olika i de två lagarna. Med hänsyn [ 234 ]till det anförda talar starka principiella skäl för att man för framtiden upprätthåller undantagsregeln i 1 § tredje stycket strandlagen att strandskyddet icke skall avse område som ingår i fastställd generalplan eller detaljplan enligt byggnadslagen.

Utredningens undersökning visar som nämnts att det icke i något fall anses uppkomma någon olägenhet av att undantagsbestämmelsen gäller generalplan och stadsplan. Beträffande speciellt förstnämnda institut kan erinras att generalplan hittills kommit att fastställas i så ringa utsträckning att frågan saknar nämnvärd praktisk betydelse. I stället har icke fastställd generalplan som framgår av kap 5 kommit att användas i ej obetydlig utsträckning för vägledande strandplanering eller med andra ord sådan planering som avses i strandlagen. I det enda fall som är bekant för utredningen där generalplan över strandområden fastställts har man för övrigt tagit behörig hänsyn till sådana intressen som strandlagen vill skydda. Här avses en av professor Uno Åhrén upprättad generalplan för icke planlagda delar av Härnön i Härnösands stad som fastställts av Kungl Maj:t den 19 maj 1961. Generalplanen avser i här ifrågavarande del utom annat glesbebyggelseförbud som syftar till att bevara Härnön som strövområde för allmänheten. Några särskilda strandskyddsområden finns icke på Härnön men i stället gäller ifrågavarande generalplaneförskrift även öns strandområden.

Beträffande byggnadsplan och avstyckningsplan har påvisats att det faktiskt är möjligt att utestänga allmänheten från grönområden inom sådan plan. Till följd härav har det ansetts önskvärt att det särskilda strandskyddet skall kunna tillämpas inom sådana planer. Med anledning härav vill utredningen understryka att byggnadsplan utgör ett institut för en närmare reglering av bebyggelsen inom ett begränsat tätbebyggelseområde. Genomförandet av planen ankommer icke på kommunen utan på markägarna inom planområdet. Utläggandet av allmänna platser i byggnadsplan skall i princip icke ske i större utsträckning än som är betingat av planområdets eget behov och markägarnas möjligheter att genomföra planen. Härav följer indirekt att markreservat för invånarna inom ett större område — en kommun eller en region — eller för allmänheten som regel icke skall avsättas genom byggnadsplan utan på annat sätt som kan vara tillämpligt i sådana fall. Inom bebyggelseplaneringens ram kan det då närmast bli fråga om att tillämpa fastställd generalplan på sätt omnämnts ovan. I övrigt bör i första hand strandskyddsområde eller naturreservat bildas enligt naturvårdslagen då det gäller stränder som avses vara tillgängliga för allmänheten.

Om det uppkommer ett behov av särskilt strandskydd inom detaljplaneområde kan detta alltså vara ett tecken på att detaljplaneområdet kommit att omfatta strandområden som rätteligen skall skyddas på annat sätt. Korrektivet är då närmast att upphäva byggnadsplanen i här ifråga[ 235 ]varande del och i stället införa det strandskydd som är tillämpligt i sådana fall. Det är under alla förhållanden nödvändigt att man vid strandplanering gör klart för sig vart planeringen syftar och vilket institut som är tillämpligt med hänsyn härtill. Då det gäller stränderna är det ofta två intressen som konkurrerar. Det ena representeras av den stora bil- och båtburna allmänheten som har ett rättmätigt behov av tillgång till fria stränder. Det andra intresset representeras främst av ortsbor och sommarstugebyggare i trakten, ofta ägare till fritidstomter inom det byggnadsplaneområde som kan vara aktuellt i sammanhanget. Om det förra intresset överväger skall stranden icke tas in i byggnadsplaneområde utan reserveras genom särskilda strandskyddsåtgärder. Om det senare intresset däremot överväger skall stranden tas in i byggnadsplaneområde. Detta får då återverkningar på det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för markreservatet samt även för dess tillgänglighet för allmänheten. I tveksamma fall kan man tänka sig en kompromiss på det sättet att den närmast vattnet belägna delen av stranden reserveras genom särskilda strandskyddsåtgärder under det att återstoden av stranden tas in som grönområde i byggnadsplan.

Utredningen är medveten om att det i många fall kan vara svårt att dra en klar gräns mellan de skilda intressen som i förekommande fall skulle styra valet av strandskydd — grönområde i byggnadsplan eller strandskyddsområde, eventuellt naturreservat enligt naturvårdslagen. Många gällande byggnadsplaner, särskilt äldre sådana, lär också innehålla mera omfattande grönområden både på stränderna och eljest än som kan vara förenligt med en strikt tillämpning av nu gällande byggnadslagstiftning. Med anledning härav vill utredningen understryka att ett beslut om fastställelse av byggnadsplan — detta gäller såväl äldre som nyare planer — icke i och för sig medför någon inskränkning i allemansrättsligt hänseende inom planområdet. Vad som sker är endast att beslutet öppnar möjligheter för markägarna inom planområdet att utnyttja marken så intensivt att allemansrätten faktiskt utplånas. Därmed är det inte sagt att detta sker och i den mån så inte är fallet beträffande exempelvis grönområdena så är de givetvis tillgängliga för allmänheten på allemansrättslig grund. I sammanhanget erinras att utredningen föreslår en vidgad tillämpning av strandlagens regel till säkerställandet av fri passage (18 §). Denna regel blir tillämplig även på grönområden i gällande byggnadsplaner om blott de i paragrafen angivna förutsättningarna är för handen.

Det sagda avser närmast byggnadsplan men gäller också i tillämpliga delar avstyckningsplan. Frågan om avstyckningsplans ställning i förevarande sammanhang har mindre betydelse eftersom denna plantyp är en övergångsföreteelse. Avstyckningsplanerna upphävs efter hand och ersätts med mera tidsenliga detaljplaner.

Med hänsyn till det anförda är det enligt utredningens mening följd[ 236 ]riktigt att för framtiden upprätthålla principen i 1 § tredje stycket strandlagen att det särskilda strandskyddet icke skall avse områden som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Utredningen framlägger därför icke något förslag att upphäva eller begränsa dessa undantagsbestämmelser på annat sätt än att avstyckningsplaneinstitutet uteslutes ur uppräkningen av plantyper som avses. Denna ändring syftar dock icke till någon förändring av undantagsregelns sakliga innehåll utan är uteslutande betingad av hänsyn till avstyckningsplaneinstitutets långt framskridna avveckling.

Med utomplansbestämmelser förhåller det sig på ett annat sätt. Sådana bestämmelser innebär inget byggnadsförbud som skulle kunna medföra dubbelprövning i förhållande till strandlagen. Utomplansbestämmelserna är en form för reglering av glesbebyggelse i sådana fall där en med byggnadslovsplikt förenad tillsyn över sådan bebyggelse är behövlig. I allmänhet lär det därför förhålla sig på det sättet att om utomplansbestämmelser erfordras för en trakt så bör de också gälla för de strandskyddsområden som är belägna i samma trakt. Någon anledning att göra undantag för sådana områden föreligger icke. Därigenom tillgodoses också i viss utsträckning det önskemål som framställts från en del håll att dispensbebyggelsen inom strandskyddsområden skall kunna regleras något mera än vad som är möjligt enbart med hjälp av strandreglerna.

Den väckta frågan om innebörden i 113 § byggnadslagen har stor betydelse i och för sig. Emellertid är detta ett spörsmål som icke kan klarläggas i förevarande sammanhang. Det är uteslutande en fråga om byggnadslagstiftningens tolkning och tillämpning.

Strandskyddet och fastighetsbildningslagstiftningen

Gällande strandlag innehåller inga särskilda regler om förutsättningarna för avstyckning och annan fastighetsbildning inom strandskyddsområde. Vid den nu verkställda undersökningen har detta förhållande icke kritiserats från något håll. Tvärtom ger undersökningsresultatet vid handen att reglerna för fastighetsbildning bör sammanhållas i den särskilda fastighetsbildningslagstiftningen som anses inrymma tillräckliga möjligheter att beakta de speciella strandskyddsintressena. I sammanhanget understrykes därjämte fastighetsbildningsorganens omedelbara kontakt med utvecklingstendenserna beträffande markanvändningen för fritidsändamål, ett förhållande som innebär goda möjligheter att i ett tidigt skede bedöma behov av föreliggande åtgärder från det allmännas sida samt att över huvud taget medverka i den erforderliga inventerings- och planeringsverksamheten. På denna punkt anför lantmäteristyrelsen:

Lantmäteriets olika enheter kommer i sin verksamhet i nära kontakt med såväl köpare av områden för fritidsändamål som med markägare och [ 237 ]kommunala och regionala myndigheter. Distriktslantmätarna får bl a en omedelbar kännedom om utvecklingstendenserna i fråga om markutnyttjande för fritidsändamål m m samtidigt som de genom sin lokalkännedom äger förutsättningar att utan tidsödande utredningar preliminärt bedöma det behov av åtgärder från det allmännas sida, som utvecklingen eventuellt kan motivera. De intressen strandlagen avser att tillgodose har också såsom förutsattes redan vid den nu gällande strandlagens tillkomst kommit att beröras av olika av lantmäteriorganisationen företagna lokala och regionala utredningar.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län tar upp två spörsmål som kan uppkomma vid avstyckning inom strandlagsområde:

I anslutning till den under punkt 1 i Eder skrivelse uppställda frågan vill länsstyrelsen göra vissa påpekanden rörande fastighetsbildningen inom strandlagsförbudsområden. Ärenden rörande dylik fastighetsbildning underställas, enligt praxis i härvarande län, regelmässigt länsstyrelsen för prövning jämlikt 19 kap 13 § 2 mom jorddelningslagen, Självfallet brukar i dylika ärenden förrättningsmannen i allmänhet söka begränsa styckningslotten till att ej omfatta själva stranden. Ej sällan torde emellertid den inom styckningsfastigheten kvarblivande strandremsan göras alltför smal, varigenom styckningslottens förvärvare frestas att genom arrendeavtal och utförande av speciella anläggningar på stranden söka utplåna allemansrätten därstädes. Stundom förekommer att förrättningsservitut, innefattande rätt för härskande fastigheten att uppföra båthus mm inom strandlagsförbudsområde, tillskapas. Det torde kunna ifrågasättas om det är lämpligt att tillskapa dylika servitut. Sker emellertid sådan servitutsbildning synes fastighetsbildningen böra underställas länsstyrelsens prövning.

Överlantmätaren i Gotlands län anmäler däremot positiva erfarenheter av allmänhetens inställning till strandfrågorna:

Vid fastighetsbildning för fritidsändamål inom icke detaljplanelagd mark bibehålles stranden — om den icke tidigare är samfälld — till stamfastigheten. Säljare och köpare brukar ha full förståelse för att stranden lämnas fri. Säljaren vill ofta själv ha tillgång till stranden. Dessutom ger en fri strand honom möjlighet att sälja även längre in belägna tomtplatser. Köparen uppskattar de fria stränderna som strövområden.

I 19 kap 13 § 2 mom jorddelningslagen samt 5 kap 8 § 1 mom fastighetsbildningslagen för stad föreskrives att avstyckning inom område där särskilda bestämmelser gäller med avseende på markens bebyggande ej må verkställas så att syftet med bestämmelserna motverkas. Detta innebär utom annat att avstyckning för bebyggelse inom strandskyddsområde ej får ske med mindre dispens från där rådande byggnadsförbud kan utverkas. Dessa två lagregler innebär tillsammans att det är väl sörjt för hänsynen till strandskyddet i gällande fastighetsbildningslagstiftning såvitt angår avstyckning av obebyggd mark. Detta är viktigt eftersom den alldeles övervägande delen av förekommande framställningar om ändring i fastighetsindelningen längs stränderna avser just avstyckning.

[ 238 ]Några direkta regler med motsvarande innehåll finns icke i gällande fastighetsbildningslagstiftning i vad avser andra fastighetsbildningsinstitut (laga skifte, ägoutbyte etc). Emellertid är ändringar i fastighetsindelningen av detta slag för bostadsändamål sällsynta varför frågan i stort sett saknar praktisk betydelse. I sammanhanget erinras att 1954 års fastighetsbildningskommitté väntas framlägga förslag till ny fastighetsbildningslag inom kort, varvid det får antas att ovannämnda i och för sig omotiverade olikhet i skilda fastighetsbildningsinstitut föreslås bli upphävd.

På grund av det anförda och då sambandet mellan fastighetsbildning och strandkontroll i princip bör säkerställas i fastighetsbildningslagstiftningen och icke i strandreglerna anser utredningen att gällande ordning i detta avseende bör bibehållas. Någon ändring på denna punkt föreslås därför icke.

Med anledning av vad lantmäteristyrelsen och vissa andra myndigheter anfört vill naturvårdsutredningen understryka betydelsen av att fastighetsbildningsorganen ägnar strandfrågorna ökad uppmärksamhet i alla delar av riket. För lantmäteriets del lär strandfrågor anmäla sig snart sagt dagligen under fältarbetssäsongen inom kustdistrikten eftersom allmänheten har att vända sig till vederbörande distriktslantmätare i ärenden angående avstyckning av tomter för fritidsbebyggelse. Fastighetsbildningsorganens insatser på förevarande område måste tillmätas särskild betydelse i de fall där strandplaneringen släpar efter och där strandskyddsförordnanden ännu icke hunnit utfärdas. Där saknas visserligen grund för att vägra avstyckning för fritidsbebyggelse enbart av hänsyn till strandskyddet som ju ännu icke fått legal form i sådana fall. Genom rådgivnings- och upplysningsverksamhet i samband med förrättningsåtgärderna torde förrättningslantmätarna ändock ej sällan kunna påverka utvecklingen i gynnsam riktning eftersom det oftast är ett privat markägarintresse jämsides med det allmänna strandskyddsintresset att hålla vissa stränder fria från bebyggelse. Där det icke är möjligt att uppnå sådana resultat på frivillig väg är det särskilt angeläget att förrättningslantmätarna medverkar till att frågan så snabbt som möjligt kommer under bedömning av det regionala naturvårdsorganet — länsstyrelsen — som i förekommande fall kan ingripa med stöd av strandreglerna eller andra regler i naturvårdslagen.

Med anledning av vad länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anfört om avstyckning inom strandskyddsområde samt bildandet av servitut vid avstyckning vill utredningen tillägga följande. Som framhållits här ovan innehåller fastighetsbildningslagstiftningen en reell möjlighet att vägra olämplig avstyckning för ny bebyggelse inom strandskyddsområde. En förutsättning för vägran är att länsstyrelsen också vägrar den avsedda bebyggelsen. Därest dispens meddelas för fritidsbebyggelse inom strandskyddsområde saknas möjlighet att enbart ur strandskyddssynpunkt vägra [ 239 ]avstyckning av en tomt för samma bebyggelse. Länsstyrelsens viktigaste medel att motverka olämplig avstyckning för bebyggelse inom strandskyddsområde är alltså att själv vägra dispens för bebyggelse.

Om emellertid dispens för bebyggelse kan lämnas och avstyckning begäres är det enligt utredningens mening bäst överensstämmande med 19 kap 13 § 2 mom jorddelningslagen samt 5 kap 8 § 1 mom fastighetsbildningslagen att iaktta stor restriktivitet vid överförandet av strandskyddad mark till avstyckningslott för bebyggelse. Där särskilda skäl ej föranleder annat skall marktilldelningen i sådana fall icke göras större än som förestavas av allmänna minimikrav samt skälig hänsyn till sedvana i orten. En generös tolkning av gällande författningar i här åsyftade fall kan lätt medföra att avstyckningen motverkar syftet med strandregleringen, något som uttryckligen icke får ske enligt angivna lagrum. Detsamma gäller i tillämpliga delar för det fall att byggnad uppförts utanför strandskyddsområde men så nära dess yttergräns att det blir nödvändigt att ta med en del av skyddsområdet då man skall bilda en lämplig tomt kring denna byggnad.

Med anledning av vad som anförts om bildandet av servitut vid avstyckning kan liknande synpunkter anläggas för det fall att servitut avser rätt att uppföra båthus inom strandskyddsområde. Sådan byggnad är underkastad den särskilda strandkontrollen och följaktligen föremål för byggnadstillståndstvång därest byggnaden icke faller under undantagsbestämmelsen i 17 § tredje stycket naturvårdslagen. Det enklaste sättet att undvika servitut avseende rätt att uppföra båthus är alltså att vägra byggnadsdispens beträffande samma byggnad. I andra sammanhang har framkommit ett önskemål att förhindra bildandet av servitut avseende rätt att anlägga båtbrygga inom strandskyddsområde till förmån för fritidsfastighet som ligger inom eller utom samma område. Eftersom anläggandet av båtbrygga icke innefattas i den särskilda strandkontrollen kan man emellertid icke vid tillämpning av avstyckningsreglerna vägra bildandet av servitut för samma ändamål enbart ur strandskyddssynpunkt.

Avstyckningsreglerna kan icke inrymma större hänsyn till det särskilda strandskyddet än som täckes av strandreglernas eget innehåll. Däremot är det fullt klart att avstyckningsreglerna föreskriver full hänsyn till strandskyddets syfte i alla de hänseenden där detta kan påverkas av en ändring i fastighetsindelningen. Syftet med det särskilda strandskyddet får icke i något avseende motverkas genom avstyckning inom strandskyddsområde.

I procedurfrågan erinras slutligen att ett strandskyddsförordnande icke kan grunda någon formell möjlighet att inhämta länsstyrelsens »medgivande» till avstyckning eller att »underställa» fråga om avstycknings tillåtlighet länsstyrelsens prövning. Sistnämnda fråga skall prövas av förrättningsmannen enligt gällande bestämmelser i fastighetsbildningslagstift[ 240 ]ningen. Sedan denne efter erforderligt samråd med andra myndigheter prövat frågan och avgivit utlåtande om avstyckningens tillåtlighet kan detta utlåtande i förekommande fall underställas ägodelningsrättens prövning. Byggnadsmyndigheternas inflytande i fastighetsbildningsproceduren är ingående reglerat och det har därigenom tillagts dessa myndigheter befogenhet att föra talan och få sina synpunkter på fastighetsbildningsåtgärderna prövade.

Strandplaneringen

Vid den permanenta strandlagens tillkomst framhölls angelägenheten av att länsstyrelsen bedrev erforderlig inventerings- och planläggningsverksamhet för att kunna tillämpa strandlagen på ett riktigt sätt. Man måste göra klart för sig vilka stränder som borde bevaras för framtiden samt hur den nödvändiga bebyggelsen längs stränderna i stort borde anordnas ävensom hur utvecklingen i övrigt lämpligen borde ske. I synnerhet längs stränder som vore eller kunde väntas bli särskilt eftersökta för fritidsbebyggelse borde positiva åtgärder vidtas i syfte att åstadkomma en sådan lokalisering av bebyggelsen att strandområdenas rekreationsmöjligheter bleve tillvaratagna på bästa möjliga sätt.

I fråga om valet av planeringsform ansågs att översiktlig planläggning enligt byggnadslagen i en del fall skulle kunna vara ett lämpligt medel att åstadkomma en önskvärd utveckling längs stränderna. Emellertid bedömdes det oftast bli nödvändigt att skyndsamt vinna en överblick över läget och att därför åstadkomma en översiktlig planläggning i snabbare och enklare former än dem byggnadslagen erbjuder. Med hänsyn härtill kom statsmakternas beslut i planeringsfrågan att innebära att en sådan planering icke skulle bli i något hänseende bindande utan endast vägledande. Om och i vad mån detta planeringsarbete i en framtid borde närmare regleras och i samband därmed ett nytt och kanske förenklat men dock rättsligt bindande planinstitut införas finge bero på den blivande utvecklingen av strandbebyggelsen.

Den översiktliga strandplanering som alltså vore erforderlig borde syfta till att i stora drag ange hur strandområdena lämpligen bör disponeras för att på bästa möjliga sätt kunna tillgodose de olika behov som finns. Riktlinjerna för planeringen angavs av strandutredningen på följande sätt:

Planeringen bör sålunda avgränsa de områden, vilka med hänsyn till sitt läge eller sin beskaffenhet om möjligt bör hållas helt fria från bebyggelse för att bibehållas såsom ostörda frilufts- och strövområden eller för att erbjuda allmänheten tillgång till lämpliga badplatser. Därjämte bör den utmärka sådana områden, där allmänhetens rekreationsbehov hör kunna tillgodoses jämsides med en gles bostadsbebyggelse, och samtidigt angiva i vad mån individuell kontroll av byggnadernas placering kan anses erforderlig inom dessa områden. Planens innehåll i nu nämnda hänseenden får direkt betydelse dels vid avgörandet var och i vilken [ 241 ]omfattning byggnadsförbud skall meddelas, dels vid prövningen av tillstånds- och ersättningsfrågor enligt strandlagen. Vidare bör av strandplaneringen framgå vilka strandområden, som bör få upplåtas för tätare bebyggelse, antingen för sommarvistelse eller för permanent bosättning. Hur stränderna inom sistnämnda områden skall utnyttjas för skilda ändamål kan prövas först i samband med den detaljplanering enligt byggnadslagens regler, som måste komma till stånd innan bebyggelse medgives. En planläggning i angivna avseenden kommer att vara till nytta icke blott vid tillämpningen av strandlagen utan även vid tillämpningen av byggnadslagen. Den blir nämligen vägledande då det gäller att avgöra var och när tätbebyggelse får komma till stånd, icke endast inom strandområdena utan även i viss mån inom närliggande områden. Skall framdeles regionplan eller generalplan upprättas och innefatta säkerställande av markbehoven för friluftsliv och fritidsbebyggelse, kommer den verkställda strandplaneringen att belysa rådande förhållanden och därigenom väsentligt underlätta de avgöranden, som skall träffas i regionplanen eller generalplanen.

Beträffande planeringsbehovet ansågs det slutligen vid strandlagens tillkomst att detta behov icke alltid finge anses ådagalagt, varför planering borde ske endast i den mån länsstyrelsen funne detta påkallat av förhållandena.

Resultatet av den nu verkställda undersökningen stöder uppfattningen att angivna riktlinjer för den översiktliga strandplaneringens bedrivande är i allt väsentligt ändamålsenliga. Så till exempel har det icke ifrågasatts från något håll att planeringen skulle ges rättsligt bindande former genom allmän tillämpning av fastställd plan enligt byggnadslagen eller genom tillskapandet av ett nytt rättsligt bindande planinstitut. I stället visar all erfarenhet att en informell och vägledande planeringsform är att föredra. Någon ändring på denna punkt föreslås därför icke av utredningen.

Emellertid framgår det också av undersökningsresultatet att strandplaneringen uppvisar en betydande eftersläpning i stora delar av landet. Länsstyrelserna har av olika skäl icke kunnat föranstalta om dylik planering i den utsträckning som varit önskvärd. Detta beror dock icke på riktlinjer för strandplaneringen utan på tillämpningssvårigheter. I flertalet fall anförs bristen på planeringsresurser såsom orsak till eftersläpningen.

Med hänsyn till den snabba utveckling av fritidsbebyggelsen som nu sker längs stränderna i stora delar av riket är det angeläget att planeringsfrågan tas upp till omedelbar prövning i all erforderlig utsträckning. Utredningen tillmäter denna fråga sådan vikt i dagens läge att den kräver kontinuerlig uppmärksamhet och efter hand nya överväganden. Särskilt i sådana delar av riket där frågan tidigare icke ägnats större uppmärksamhet men där exploateringen av stränderna nu ökar eller kan väntas öka måste en planering av stränderna igångsättas omedelbart och bedrivas med all kraft. För att bredda och effektivisera verksamheten är det enligt [ 242 ]utredningens mening angeläget att ta vara på de möjligheter som kan föreligga att lösa strandfrågorna genom kommunal planering.

Av det sagda framgår att utredningen delar strandutredningens uppfattning att strandplaneringen i huvudsak alltjämt bör få formen av en informell och vägledande planering i likhet med vad utredningen föreslår för naturvårdsplanering över huvud taget. Emellertid vill utredningen samtidigt understryka att detta icke får uppfattas på det sättet att man skall avstå från andra möjligheter att påverka en ändamålsenlig utveckling av bebyggelsen på stränderna där sådana möjligheter föreligger och är lämpliga med hänsyn till föreliggande förhållanden. Så till exempel skall man självfallet i förekommande fall utnyttja byggnadslagens olika planinstitut.

Säkerställandet av fri passage

1952 års strandlag innehåller i 2 § en regel som säkerställer fri passage för allmänheten inom strandskyddsområde och i dess närhet. Innebörden är att länsstyrelsen kan förelägga den som håller stängsel på sådana platser att anordna grind eller annan genomgång därest stängslet hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet till mark inom strandskyddsområde där allmänheten eljest skulle ägt att färdas fritt. Är det uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från området kan föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som nu gäller om stängsel äger motsvarande tillämpning beträffande dike. Den som efter föreläggande anordnat passage äger enligt 7 § strandlagen i allmänhet rätt till ersättning av kronan för kostnaden och för underhåll av anordningen. Enligt 9 § strandlagen kan handräckning lämnas därest föreläggande enligt 2 § icke efterkommes.

Av förarbetena till strandlagen framgår att man med ifrågavarande regel velat förhindra att hela syftet med ett strandskyddsområde förfelas genom att markägaren inhägnar området med klätterfria stängsel eller avspärrar marken genom att gräva diken som hindrar framkomsten. En sådan avspärrning kan visserligen icke bringa allemansrätten att upphöra inom det avstängda området. Men den kan utgöra ett faktiskt hinder för allemansrättens utövning varför behov anses föreligga av en regel som på här angivet sätt säkerställer rätten till fri passage.

Beträffande tillämpningen av stadgandet i 2 § strandlagen anförde departementschefen (prop 187/1952 sid 102) att det vore angeläget att genomgång i stängsel anordnades på sådant sätt att skada ej behövde uppkomma för jordägaren. Genomgången borde därför såvitt möjligt göras så att det ej uppstod risk för att hemdjur kunde ta sig ut från ett inhägnat område.

Att efter föreläggande passage anordnas genom stängsel eller över dike eller sådana hinder borttages medför icke att allemansrätten får utövas [ 243 ]mer intensivt eller på annan mark än som följer av vanliga regler. Tillämpning av paragrafen förändrar sålunda icke allemansrättens karaktär. Det skydd för rättens utövning som genom paragrafen kan beredas avser såväl mark som innehas av jordägaren själv som områden vilka upplåtits med nyttjanderätt till annan eller belagts med servitut till förmån för annan fastighet. Den fria passagerätten kan icke utan vidare bringas att upphöra genom att marken upplåtes med nyttjanderätt eller servitut.

Av utredningens undersökning rörande strandlagens tillämpning framgår att strandlagens regel till säkerställandet av fri passage kommit att utnyttjas i ringa omfattning. Trots detta anser utredningen att starka skäl talar för att bibehålla regeln i befintligt skick. Det föreligger utan tvekan ett faktiskt behov av en regel av här ifrågavarande beskaffenhet som kan tillämpas i undantagsfall. Härtill kommer att hela strandregleringen kommer att få ökad betydelse i stora delar av landet under den närmaste framtiden. Detta måste medföra att de regler som avser att upprätthålla strandskyddet kommer att få i motsvarande mån ökad betydelse.

Härutöver håller utredningen före att en regel till säkerställandet av fri passage fyller en viktig uppgift inte bara på strandskyddsområdena utan också på andra platser som är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Att så är fallet framgår bl a av i annat sammanhang refererade yttranden angående möjligheterna att utestänga allmänheten från grönområden inom byggnadsplan.

Onekligen talar vissa skäl för att frågor om stängselgenombrott borde lösas i samband med en allmän reglering av allemansrätten. Emellertid har frågan stor praktisk betydelse och på ett viktigt område finns redan bestämmelser i ämnet i gällande strandlag.

På grund härav föreslår utredningen att en regel med här åsyftad innebörd och tillämpning upptages i en ny naturvårdslag på sätt framgår av 18 § lagförslaget. Regeln avses i sak få samma innehåll som 2 § strandlagen men med en vidgad tillämpning som alltså innebär att den kommer att tillämpas inte bara inom eller i närheten av strandskyddsområden utan också inom eller i närheten av andra områden som är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Någon ändring föreslås icke i strandlagens regler om ersättning och handräckning som alltså bevaras i lagförslaget med den vidgade tillämpning som följer av utformningen av 18 §.

6. Skyddet av landskapsbilden

Inledning

I naturskyddslagen infördes generella föreskrifter rörande arbetsföretag ägnade att främja en ändamålsenlig landskapsvård. Dessa regler var när[ 244 ]mast avsedda att utgöra en utvidgning och komplettering av det skydd som redan tidigare uppmärksammats i speciallagstiftningen. Dessutom infördes speciella regler för kontroll över täktverksamheten och reklamanordningarna. Bebyggelsen undantogs emellertid från den avsedda kontrollen, då dessa företag med större fördel ansågs bli reglerade i den ordning byggnadslagstiftningen anvisar.

Den skadliga inverkan på landskapsbilden, som åstadkommes genom exploaterande arbetsföretag, yttrar sig dels i bortförande eller omformning av vissa terrängpartier och dels i införande av främmande element i landskapet. Den förra gruppen företag åstadkommer ofta de allvarligaste skadorna, då de för all framtid omformar landskapets utseende. På grund härav framstår skyddet av landskapsbilden mot sådana arbetsföretag som särskilt angeläget, varmed dock icke är utsagt att andra företag är av ringa betydelse i sammanhanget. Allmänt bör nämligen målsättningen vara att såvitt möjligt bevara landskapsbilden från alla de störande förändringar eller inslag, som åstadkommes genom olämpligt placerade eller olämpligt utförda arbetsföretag. Detta kan uppnås om de naturvårdande myndigheterna erhåller medinflytande vid planeringen av alla sådana företag som kan förväntas medföra betydande skada på landskapsbilden. De krav på hänsyn till naturvårdsintressena som därvid kan framställas förutsättes i allmänhet icke behöva vara av så ingripande natur att företagaren därigenom åsamkas avsevärt men eller betydande ekonomisk förlust.

I det följande behandlas arbetsföretag i allmänhet, täktverksamheten och reklamanordningarna i enlighet med den indelning lagstiftningen erhållit i naturskyddslagen. Under arbetsföretag i allmänhet behandlas bilskrotupplagen, en företeelse som på senare tid kommit att framstå som en särskilt allvarlig naturvårdsfråga. Dessutom har i en särskild avdelning behandlats den bebyggelsereglering, som för närvarande finnes intagen i 86 och 122 §§ byggnadslagen.

Av skäl för vilka tidigare redogjorts har utredningen funnit att berörda regler i byggnadslagen bör samordnas med naturvårdslagen. På grund av syftet med nämnda bebyggelsereglering och dess hittillsvarande tillämpning synes densamma med fördel kunna inordnas under de särskilda regler, som gäller skydd för landskapsbilden.

Bebyggelsereglering i vissa fall

Gällande rätt m m

122 § byggnadslagen har följande lydelse:

Finnes område som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan böra särskilt skyddas på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken, må länsstyrelsen förordna, att nybyggnad inom området icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. [ 245 ]Ej må tillstånd vägras, om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare, utan att skälig ersättning därför gives.

86 § byggnadslagen, som är tillämplig inom stad och stadsliknande samhällen, har identiskt samma lydelse utom i ett avseende. Förordnande enligt denna paragraf meddelas nämligen av Konungen. Länsstyrelsen är dock beslutande myndighet i dispensärenden. Stadsplaneutredningen anförde i sitt betänkande (SOU 1945:15) bl a att med stöd av 86 och 122 §§ ingripande ur naturskyddssynpunkt kunde ske i fråga om t ex område kring ett vackert vattendrag, vars skönhetsvärden skulle äventyras om bebyggelsen gestaltades godtyckligt och utspreds i terrängen efter varje markägares eget omdöme. Det framhölls emellertid såsom mycket angeläget att de bebyggelsereglerade områdena icke gavs större utsträckning än förhållandena påkallade. Departementschefen anslöt sig till utredningens förslag i denna fråga och gjorde bl a följande uttalande (prop 131/1947 sid 159):

Det är, såsom jag förut framhållit, ett väsentligt intresse för det allmänna, att område, som på grund av naturskönhet eller säregna naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig, ur historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse finnes böra skyddas, icke vandaliseras genom olämpliga byggnadsföretag. För att skydda ett sådant område behöver bebyggelse därå i allmänhet ej förbjudas. Det är i de allra flesta fall tillräckligt att tillse, att bebyggelsen utformas under hänsynstagande till omgivningen. För att vinna erforderlig kontroll över bebyggelsen bör därför såsom stadsplaneutredningen föreslagit, förordnande kunna meddelas, att nybyggnad inom sådant område ej må ske utan tillstånd av länsstyrelsen. Tillståndet skulle då kunna göras beroende av att sådana jämkningar vidtagas i den av markägaren tänkta placeringen eller arkitektoniska utformningen av byggnaden, som erfordras för att landskapsbilden ej skall störas. Enligt förslaget skall vid tillståndsprövningen hänsynstagandet till de intressen som man vill skydda icke få sträckas så långt att markens ägare tillskyndas märkligt men. Även om det med tillståndsprövningen avsedda syftet i de flesta fall kan vinnas utan att ägaren tillfogas sådant men, kunna dock fall förekomma, då ett mera vittgående ingrepp är önskvärt för att bevara ett område från störande bebyggelse. Tillstånd bör därför kunna förvägras, även om markägaren därigenom åsamkas märkligt men. En förutsättning härför måste dock vara, att markägaren får skälig ersättning för den skada han lider. Frågan vem som skall svara för gottgörelsen till markägaren torde icke behöva lösas i lag. Mången gång torde enskilda sammanslutningar eller kommunerna visa sig villiga att åtaga sig ersättningsskyldigheten. Kunna erforderliga medel för ändamålet ej ställas till förfogande, lärer det icke kunna undvikas att tillstånd till åtgärden får lämnas.

Ur social synpunkt föreslog naturskyddsutredningen att 86 och 122 §§ byggnadslagen borde givas en vidgad innebörd så att de kunde göras tillämpliga även inom områden som genom sitt läge vore av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen. Detta förslag föranledde emellertid ingen åtgärd.

[ 246 ]

Erfarenheter från lagens tillämpning

I den tidigare behandlade skrivelsen till länsstyrelserna med vissa frågor rörande omfattningen av fritidsområden inom inom länen har utredningen anhållit om uppgift om omfattningen av de förbud som meddelats med stöd av 122 § byggnadslagen. Av länsstyrelsernas svar framgår att nämnda paragraf tillämpats i högst varierande omfattning inom länen. Inom flertalet län har förordnanden i allmänhet utfärdats endast i den begränsade omfattning, som förutsattes vid byggnadslagens tillkomst. Områdena är mestadels små och utgöres av framträdande partier i landskapet såsom utsiktspunkter och strandområden. I Östergötlands och Älvsborgs län förekommer icke något förordnande enligt 122 §. Några län redovisar emellertid ganska betydande förbudsområden. Sålunda omfattar förordnanden av angivet slag i Stockholms län hela yttre skärgården, i Södermanlands län ett två mil långt kustområde vid Bråviken jämte utanför liggande holmar och skär, i Kalmar län stora sammanhängande områden på Öland främst på norra udden och västra kustklinten, i Gotlands län ett 500 meter brett område runt hela ön med större, djup bl a på Fårön, i Kristianstads län ett tiotal större kustområden, i Jämtlands län områden längs mellanriksvägen mellan Enafors och Storlien och i Tänndalen samt i Västerbottens län större områden vid sjöar och vattendrag i Tärna och Vilhelmina socknar.

Beträffande 86 § byggnadslagen har utredningen erfarit att denna bestämmelse endast kommit att tillämpas i ringa omfattning.

Av ovannämnda uttalanden vid lagens tillkomst framgår att 86 och 122 §§ byggnadslagen har ur naturvårdssynpunkt klart defensiv karaktär och därför bör komma till användning i sådana fall där intresset av skyddet av naturen själv jämte landskapsbilden överväger intresset av skydd för socialt markutnyttjande. Det är dock uppenbart att landskapsskyddet mången gång har positiva verkningar även för friluftslivet. Den primära innebörden i angivna stadganden är emellertid av estetisk eller kulturell art. Så har även bestämmelserna tillämpats i praktiken, även om det i vissa fall är uppenbart att strandlagen skulle ha bättre tjänat det aktuella syftet. Enligt departementschefens ovan citerade uttalande skulle förordnande enligt berörda paragrafer få sitt största värde genom möjligheten till kontroll av bebyggelsens läge främst med hänsyn till skyddet av landskapsbilden. Dessutom skulle myndigheterna i samma syfte ha befogenhet att påverka den tilltänkta byggnadens arkitektoniska utformning. I praktiken har detta uttalande av några länsstyrelser tolkats så att länsstyrelsen därigenom skulle ha vittgående befogenheter att påverka utformningen av byggnaden i fråga, medan man åter i andra länsstyrelser ansett stadgandets innebörd i huvudsak medgiva lokaliseringsmöjlighet. En viss osäkerhet synes således råda beträffande innebörden av bebyggelseregleringen. Någon fullständig klarhet i detta avseende torde icke heller vara att hämta från de fåtal besvärsmål som hittills blivit avgjorda. [ 247 ]Kungl Maj:ts ställningstagande i dessa mål visar dock en tendens mot att föreskrifter i syfte att påverka byggnadens utformning icke får göras alltför långtgående för att vara förenliga med lagens innebörd.

Utredningens förslag

Det väsentliga värdet ur naturvårdssynpunkt av 86 och 122 §§ byggnadslagen ligger i möjligheten att med stöd av dessa regler åstadkomma en lämplig lokalisering av glesbebyggelsen till skydd för en känslig landskapsbild. Denna lokalisering har emellertid hittills icke kunnat drivas hur långt som helst beroende på att markägare icke får åsamkas avsevärt men utan att ersättning härför utgives. Då det icke är utsagt vem som i förekommande fall skall betala denna ersättning, begränsas reglernas tillämplighet i praktiken. Glesbebyggelse har sålunda icke helt kunnat förbjudas ens inom de känsligaste områden.

Denna betydande begränsning av ifrågavarande bebyggelsereglering har föranlett de framställningar om en komplettering av lagen med ersättningsbestämmelser, för vilka utredningen tidigare redogjort. Vid övervägande av samordningsfrågan fann utredningen också det mest övertygande skälet för en överflyttning av bestämmelserna till naturvårdslagen vara att bebyggelseregleringen därigenom på ett konsekvent sätt kunde förses med ersättningsbestämmelser. Ersättningsbestämmelserna föreslås bli enhetligt utformade för hela naturvårdslagen och intagna i en särskild avdelning av denna. För innehållet i bestämmelserna lämnas en samlad redogörelse senare i detta kapitel (sid 318).

Genom en komplettering på föreslaget sätt kommer de beslutande myndigheterna att erhålla en starkare ställning och garantier vinnas för att skyddet av värdefulla partier i landskapet mot störande bebyggelse i fortsättningen icke skall behöva bli eftersatt. Utredningen förutsätter härvid att medel till gäldande av ersättningar till markägare finns tillgängliga i erforderlig omfattning.

Det synes utredningen icke föreligga någon anledning att bibehålla skilda regler för stad och landet i övrigt med avseende på det organisatoriska handhavandet av de nya reglerna i naturvårdslagen. Eftersom länsstyrelsen i framtiden kommer att få en än mer markerad ställning som beslutande myndighet i naturvårdsfrågor bör länsstyrelsen även i fråga om den här behandlade särskilda bebyggelseregleringen ha fullständiga befogenheter. Härigenom vinnes förutom praktiska fördelar även fördelen av överensstämmelse med motsvarande förhållanden på strandregleringens område.

I samband med en överföring av bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen till naturvårdslagen synes det motiverat att klarlägga den framtida innebörden av den aktuella bebyggelseregleringen. Såsom ovan fram[ 248 ]hållits har nämligen begreppet nybyggnad enligt paragrafernas nuvarande lydelse tolkats olika och föranlett viss osäkerhet vid lagens tillämpning. Detta torde främst bero därpå att nybyggnad i detta sammanhang icke kan anses överensstämma med den innebörd av begreppet som kommit till uttryck i 75 § byggnadsstadgan.

Enligt utredningens tidigare framförda mening ligger det största värdet ur naturvårdssynpunkt med nämnda bebyggelsereglering i den möjlighet till lokalisering av bebyggelsen med hänsyn till landskapsbilden som bestämmelserna medger. Däremot torde den i sammanhanget förefintliga möjligheten att samtidigt påverka byggnadens yttre utformning vara av underordnad betydelse. Frågor av denna art bör enligt utredningens uppfattning med större fördel kunna regleras i den ordning byggnadsstadgan anvisar för byggnadslov, varigenom en fullständigare kontroll av byggnadens utförande kan vinnas. Det synes för övrigt vara mindre lämpligt att i en naturvårdslag införa bestämmelser som syftar till en detaljkontroll av bebyggelsen.

På grund av det anförda har utredningen funnit skäl föreslå att den i naturvårdslagen införda bebyggelseregleringen till skydd för landskapsbilden endast bör omfatta kontroll av byggnadens läge vid uppförande av helt ny byggnad. Därmed erhålles en samordning med vad som gäller vid strandregleringen. Fullständig överensstämmelse mellan de båda instituten har dock icke åstadkommits och synes ej heller erforderlig. Den i strandregleringen intagna kontrollen av ändring av byggnad för tillgodoseende av ett väsentligt annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd samt vissa förberedelsearbeten för bebyggelse har nämligen till uppgift att förhindra att allemansrätten utsläckes inom området i fråga. Däremot synes dessa åtgärder icke i väsentlig grad kunna inverka på landskapsbilden.

I den mån det inom känsliga områden kan finnas ett behov av närmare reglering av bebyggelsens utförande, rekommenderar utredningen en vidgad tillämpning av utomplansbestämmelser.

Det nuvarande innehållet i 86 och 122 §§ byggnadslagen möjliggör skydd för ett flertal olika syften. Det gemensamma för skyddsområdena är emellertid att dessa på grund av läge eller beskaffenhet är speciellt känsliga för hur bebyggelsen lokaliseras med hänsyn till områdets kulturellt-estetiska värde. Att härvid söka åstadkomma en gränsdragning mellan de direkt naturvårdande syftena och uppgiften att skydda vissa värdefulla element i kulturlandskapet har icke förefallit nödvändigt. Omständigheterna är väl i de flesta fall sådana att något motsatsförhållande knappast kan anses föreligga mellan naturvårds- och kulturvårdsintresset i dessa sammanhang. Såsom ett belysande exempel härpå kan omnämnas Björkö i Mälaren. I anslutning till ett större fornlämningsområde har här utfärdats byggnadsförbud enligt 122 § byggnadslagen över ett vidsträckt område. Genom [ 249 ]detta förbud har man önskat få kontroll över bebyggelseutvecklingen för att bevara den ursprungliga miljön kring fornlämningsområdet. Sambandet mellan kultur- och naturvård är i detta fall uppenbart. De byggnadsförbud som utfärdats i syfte att bevara miljön kring kyrkor och andra värdefulla byggnader kan likaså befrämja naturvårdens intressen genom möjligheten att bevara en tilltalande miljö eller landskapsbild.

Även om utredningen sålunda icke syftar till någon väsentlig ändring i sak av innehållet i 86 och 122 §§ byggnadslagen, bör vid stadgandenas inordning i naturvårdslagen en överarbetning av lagtexten ske i syfte att klarare framhålla innebörden av det byggnadsförbud, varom här är fråga. Sålunda bör, i likhet med vad som föreslagits för strandskyddet, framgå av stadgandet att vad som åsyftas är att erhålla en kontroll av lokaliseringen av bebyggelsen inom området. Vidare anser utredningen att villkoren för institutets tillämpning kan uttryckas enklare än vad som skett i gällande bestämmelser. Det är också önskvärt att åstadkomma en allmän överensstämmelse mellan villkoren för att bilda naturreservat i vissa fall och att tillgripa här ifrågavarande byggnadsförbud. Enligt utredningens allmänna syn är det här fråga om ett fullständigt områdesskydd — reservatet — och ett partiellt — byggnadsförbudet, där det senare ofta i praktiken får tillgripas som ett provisorium i avvaktan på den definitiva skyddsformen. På här anförda skäl föreslår utredningen att objektet för byggnadsförbudet i fråga i lagtexten beskrives som område, som på grund av naturens eller kulturmiljöns beskaffenhet företer en särskilt värdefull landskapsbild.

Vidare anser utredningen befogat att närmare överse tillämpningsområdet för bebyggelsekontrollen i fråga. Gällande bestämmelser i 86 och 122 §§ byggnadslagen äger ej tillämpning inom område som ingår i stadsplan eller byggnadsplan. Detta undantag är självklart, då de nämnda planinstituten medför en fullständig reglering av bebyggelsen. Enligt utredningens mening finns fullgoda skäl att undantaga även fastställd generalplan. Men det följer även av utredningens allmänna utgångspunkter att här ifrågavarande bebyggelsekontroll bör vika för de fullständiga områdesskydd, som kan meddelas med stöd av naturvårdslagen å enskild mark, d v s naturreservat och naturminne. Utredningen föreslår därför att byggnadsförbudet icke skall äga tillämpning inom område, som ingår i naturreservat eller naturminne eller i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Härmed får byggnadskontrollen för landskapsskyddet samma tillämpningsområde, som utredningen förordat för det särskilda strandskyddet.

För att erhålla ytterligare samordning med strandskyddsbestämmelserna bör undantag från tillståndsplikten stadgas för sådan för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln erforderlig bebyggelse, som ej utgöres av bostadsbyggnad. Detta innebär en uppmjukning jämfört med gällande bestämmelser i byggnadslagen, vilka ej medger [ 250 ]något generellt undantag. Enligt utredningens mening torde dock fördelarna av en samordning med strandregleringens motsvarande regler vara av så stort värde för tillämpningen att man i sammanhanget kan bortse från de eventuella riskerna av detta undantag.

Utredningens förslag har närmare konkretiserats i 19 § förslaget till naturvårdslag.

I samband med att de nya reglerna i naturvårdslagen träder i kraft synes det vara lämpligt att verkställa en översyn av gällande förbudsområden för att åstadkomma en enhetlig tillämpning i landet. Vid en sådan översyn bör givetvis de översiktliga planeringssammanhangen beaktas för att anpassa förordnandeområdena till de angelägna skyddsbehoven. Därest en sådan översikt saknas torde det bli erforderligt att verkställa inventering för att utröna hur skyddet lämpligast bör avpassas. En sådan inventering måste nödvändigt kombineras med de övriga inventeringar och planeringar, som blir erforderliga för naturvårdens många olika framtida uppgifter. Det synes lämpligt att den centrala naturvårdsmyndigheten i samverkan med byggnadsstyrelsen och riksantikvarieämbetet utger vägledande anvisningar i ämnet.

Arbetsföretag i allmänhet

Gällande rätt m m

Naturskyddslagen innehåller i 19—20 §§ regler till skydd för landskapsbilden mot störande inverkan från arbetsföretag. Reglerna har följande innehåll:

Kan arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse, komma att väsentligt ändra landskapsbilden, bör innan företaget utföres samråd ske med länsarkitekten eller den han anvisar (19 §). I ifall som avses i 19 § äger länsstyrelsen vid vite förelägga företagaren att vidtaga de åtgärder som, utan att vara oskäligt betungande, må anses erforderliga för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden.

Vad nu sagts skall dock ej gälla, därest frågan om företagets tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på naturen enligt lag skall prövas i särskild ordning (20 §)

Naturskyddsutredningen fann det erforderligt att i landskapsvårdande syfte införa en generell regel om förhandskontroll av större arbetsföretag, som kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden. Det skulle emellertid ankomma på den enskilde företagaren att själv avgöra huruvida samråd erfordrades, då ett tvångsförfarande av praktiska skäl icke syntes kunna ifrågakomma. Icke desto mindre bedömde naturskyddsutredningen att samråd skulle komma att sökas i de flesta fall där detta var av behovet påkallat, främst på grund av den föreslagna regeln om möjlighet för myndigheterna att ingripa reglerande i efterhand. Utredningen påpekade [ 251 ]nämligen att det måste vara ett företagarintresse att de erinringar ur bl a naturskyddssynpunkt, som kan riktas mot ett företags planläggning, framfördes redan innan företaget började sin verksamhet. Såsom exempel på arbetsföretag som skulle komma att innefattas under den avsedda förhandskontrollen nämndes grustäkter, väganläggningar och stenröjningar.

I fråga om de nya reglernas tillämpningsområde föreslog naturskyddsutredningen att detaljplaneområden skulle undantagas och anförde som stöd härför:

Då det gäller landskapsvården intaga tätbebyggelseområden en i viss mån annan ställning än övriga delar av landskapet. Nämnda områden äro nämligen redan genom planläggning godkända för bebyggelse och anläggningar av olika slag. För att tätbebyggelse skall få ske fordras enligt byggnadslagen att stadsplan eller byggnadsplan upprättats. Inom område, som omfattas av sådan plan, blir varje anläggning innan den påbörjas föremål för byggnadsnämndens prövning. Med hänsyn till den särskilda karaktär, som sålunda stadsplane- och byggnadsplaneområden ha ur naturskyddssynpunkt, och den prövning, som inom dem äger rum enligt byggnadslagstiftningens föreskrifter, synas dylika områden böra vara undantagna från stadgandet i förevarande paragraf.

I lagrådsremissen anförde departementschefen om naturskyddsutredningens förslag i denna del bl a:

Enligt min mening innefattar utredningens förslag i denna del en lycklig avvägning mellan de olika intressen som här stå mot varandra. I och för sig vore det naturligtvis önskvärt att man kunde skapa garantier för att varje arbetsföretag, som kan öva inverkan på landskapsbilden, före utförandet bleve underkastat kontroll ur naturskyddssynpunkt. Detta skulle emellertid knappast kunna åstadkommas på annat sätt än genom att ett allmänt tillståndstvång infördes, och en sådan åtgärd kan av praktiska skäl uppenbarligen ej komma i fråga. Ej heller lär det vara möjligt att genomföra en ordning med obligatorisk förhandskontroll för alla fall då landskapsbilden påverkas mera avsevärt men icke för företag i övrigt. Det torde nämligen möta oöverstigliga svårigheter att i lagtext meddela så klara regler angående gränsdragningen, som måste fordras för att straff eller annan påföljd skulle kunna stadgas för företagare, som icke anmälde sitt företag för kontroll. Man får därför nöja sig med att söka få till stånd en förhandsgranskning på frivillighetens väg.

Därmed kan man emellertid, såsom utredningen framhållit, ej lämpligen stanna. Därest en företagare åsidosätter råd och anvisningar som meddelas honom i samband med förhandsgranskning, bör viss möjlighet finnas att tvångsvis åstadkomma rättelse. Och om samråd i förväg överhuvud ej ägt rum samt företaget på grund därav kommit att medföra skador på naturen som rimligen bort kunna undvikas, bör företagaren också kunna tvingas medverka till att missförhållandena avhjälpas. I likhet med utredningen anser jag att dessa önskemål lämpligast kunna förverkligas genom att länsstyrelsen får befogenhet att meddela vitesförelägganden. Sådant föreläggande kan dock naturligtvis icke få avse vilka åtgärder som helst. En begränsning måste göras, och det synes mig lämpligt att därvidlag följa utredningens förslag, enligt vilket åtgärderna ej få vara oskäligt betungande. Huruvida så är fallet får avgöras enligt allmänna ekonomiska principer. I några remissyttranden ha [ 252 ]uttalats betänkligheter mot att göra bestämmelserna om vitesförelätggade tillämpliga även på företag som tillkommit före den nya lagens ikraftträdande. Något hinder däremot kan dock enligt min uppfattning icke anses föreligga.

Med hänsyn till vad några remissinstanser anmärkt fann departementschefen icke tillräcklig anledning biträda naturskyddsutredningens förslag om att från tillämpningen av ifrågavarande bestämmelser undantaga företag inom områden som ingår i stadsplan eller byggnadsplan. Departementschefen framhöll att det inte lär vara uteslutet att behov att ingripa med vitesföreläggande av länsstyrelsen kan uppkomma även inom sådant område.

Inom område med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser är vissa anläggningar, ej hänförliga till nybyggnad, underkastade byggnadslovsskyldighet. Enligt 54 § byggnadsstadgan föreskrives sålunda byggnadslov för bl a uppförande eller väsentlig ändring av mur, plank eller därmed jämförlig anordning; schaktning, fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt, såvida åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav; inrättande av fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor, såvida åtgärden ej avser allenast att tillgodose viss fastighets husbehov; samt inrättande av upplag. I 52 § lämnas anvisningar om vilka krav vissa av de nyssnämnda anordningarna bör uppfylla. Beträffande upplag föreskrives att sådant ej må anordnas så, att det orsakar brandfara eller risk för olycksfall, skymmer sikten för trafiken eller för närboende, vanpryder omgivningen eller eljest vållar olägenhet av betydelse. Därest nu nämnd anordning vidtagits utan byggnadslov, där sådant erfordras, eller i strid mot gällande föreskrifter äger byggnadsnämnden enligt 70 § vid vite meddela anordningens ägare föreläggande att undanröja eller ändra det utförda.

Byggnadslovsskyldigheten för upplag infördes i den nya byggnadsstadgan vid departementsbehandlingen av 1951 års byggnadsutrednings förslag. Departementschefen anförde i denna fråga (prop 168/1959):

I fråga om kravet på byggnadslov för upplag och anordnande av materialgård är jag av annan mening än utredningen. Visserligen anser jag det överdrivet att uppställa krav på byggnadslov t ex i det fall, att en villaägare på sin tomt upplägger en vedstapel eller ett måttligt förråd av byggnadsmaterial för en förestående reparation. Så torde emellertid de nuvarande bestämmelserna i allmänhet icke ha tolkats. I praxis torde bestämmelsen ha tillämpats såsom avseende i huvudsak blott mera omfattande eller permanenta upplag. Den har visat sig vara ett rätt gott vapen, när det gällt att komma till rätta med t ex sådana fall, då någon använder en tomt inom tättbebyggt område såsom upplag för byggnadsmaterial eller kasserade bilar. Även om ett dylikt upplag hålles i vårdat skick, kan förekomsten därav vålla stor olägenhet för dem, som bebor angränsande tomter. I svårare fall kan dylika upplag helt förändra områdets karaktär. Jag anser därför att den nuvarande bestämmelsen icke kan avvaras.

[ 253 ]

Framställningar rörande bilskrotupplagen m m

De problem som sammanhänger med omhändertagandet av det växande antalet skrotningsfärdiga fordon har på senare tid blivit alltmer uppmärksammade och föranlett framställningar och förslag till lösning i olika sammanhang.

Föreningen Sveriges polismästare har i en den 28 maj 1960 till Kungl Maj:t ingiven framställning föreslagit en utvidgning av polismyndigheternas befogenhet att flytta och omhändertaga fordon, som anträffas olovligen uppställda på allmän plats. Framställningen har sedermera överlämnats till parkeringskommittén för beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande.

I framställning till Kungl Maj:t den 22 juli 1960 har svenska naturskyddsföreningen hemställt att åtgärder vidtages för att motverka de växande olägenheterna i fråga om dels uppställningen av herrelösa skrotbilar utmed vägarna och i skogarna samt dels de s k bilkyrkogårdarna.

Föreningen påpekar att problemen med bilkyrkogårdarna växer till antal och omfattning i takt med det ökande bilbeståndet. En bilkyrkogård uppstår i regel på så sätt att en bilverkstad eller mindre skrotfirma köper in några begagnade bilar för att ha bildelar tillgängliga. Anläggningen breder emellertid ofta ut sig till förfång för grannar och till allvarlig skada för landskapsbilden. Föreningen framhåller vidare att de undanslängda bilvraken blir allt vanligare längs vägarna, på obebyggda tomtplatser, i övergivna grustag eller inne i skogarna.

Föreningen redovisar därefter de möjligheter nuvarande lagstiftning i bl a naturskyddslagen, byggnadsstadgan, vägtrafikförordningen och hittegodslagen erbjuder för att komma till rätta med problemen och konstaterar att lagstiftningen ger vissa möjligheter för myndigheterna att ingripa mot både bilkyrkogårdarna och de enskilda bilvraken i naturen. Problemet år emellertid icke löst därmed utan lagstiftningen måste kombineras med lämpliga åtgärder för att göra nedskrotningen lönande, då i annat fall en väsentligt ökad nedskräpning av skrotbilar är att förvänta. Föreningen beräknar således att år 1975 kommer cirka 175 000 bilar att skrotas per år jämfört med cirka 50 000 i dagens läge.

Föreningen föreslår följande lösning:

Det är angeläget, att man på landsbygden strävar efter att förlägga bilkyrkogårdarna så, att en skyddande skogsridå kan erhållas mellan upplagen och bebyggelse eller allmänna trafikteder. Tendensen att en smedja eller bilreparationsverkstad utvecklas till en bilkyrkogård bör stävjas. Detta synes som förut nämnts kunna ske med tillhjälp av naturskyddslagstiftningen.

Inom samhällen bör bilskrotningsanläggningar med hänsyn till otrevnaden för omgivningen förläggas perifert i industriområden, och tillräckliga skyddszoner utbildas mellan anläggningarna samt industri och bostadsområdena. Byggnadsnämnderna bör vid lämnande av byggnadslov kunna påfordra skyddsanordningar i form av plank.

[ 254 ]De möjligheter som lagstiftningen ger att komma till rätta med de herrelösa bilarna längs vägarna, på obebyggda tomter och i skogarna, bör kompletteras med åtgärder för att det hela skall fungera. Problemet är att få reda pá ägaren. Föreningen vill här framhålla, att man t ex skulle kunna kräva att ägaren i samband med avregistrering företer intyg från skrotfirma om att bilen lämnats in för nedskrotning. Denna metod förefaller vara ganska enkel. En annan väg är att vid inregistreringen av bilar läggs upp ett register efter bilmärke samt chassinummer. Via detta register skulle ägaren kunna spåras och påvisas. En nackdel härmed är, att chassinumret kan utplånas genom svets, slipning el dyl. Måhända är metoden också för omständlig.

Med hänvisning till det anförda och speciellt till att man framdeles har att räkna med en väsentligt ökad nedskrotning av bilar hemställer föreningen att frågan om åtgärder mot bilkyrkogårdarna samt i synnerhet mot nedskräpningen med skrotbilar i naturen blir föremål för uppmärksamhet från Kungl Maj:ts sida, och att lämpliga åtgärder så snart som möjligt vidtages i den riktning föreningen sökt angiva.

Naturskyddsföreningens framställning har av Kungl Maj:t den 4 november 1960 överlämnats till naturvårdsutredningen att tagas i övervägande vid fullgörande av utredningsuppdraget.

Två likalydande riksdagsmotioner (nr 161 i första kammaren av herr Mårtensson m fl och nr 189 i andra kammaren av herr Svenning m fl) till 1961 års riksdag föranledde efter utlåtande av andra lagutskottet (nr 44) att Kungl Maj:t den 27 juli 1961 föranstaltade om tillsättande av en skyndsam utredning angående omhändertagande och nedskrotning av kasserade bilar. I direktiven för utredningen påpekas att såväl naturvårdsutredningen som parkeringskommittén har att behandla samhöriga frågor. Vidare framhålles:

Ehuru det kan förväntas, att genom de nämnda utredningarna visst material framkommer, som i någon mån kan bidraga att lösa de av utskottet berörda problemen, torde det icke böra ankomma på någondera av dessa utredningar att ta ståndpunkt till det spörsmål som i förevarande sammanhang är det väsentliga, nämligen hur omhändertagandet av kasserade bilar skall kunna göras ekonomiskt lönande eller — om detta icke är möjligt — hur kostnaderna för omhändertagandet skall bestridas samt hur verksamheten skall organiseras. Härvid bör uppmärksammas, att inom fångvården varit ifrågasatt att inordna bilskrotningen i verkstadsdriften vid öppna anstalter. Ett annat viktigt spörsmål, som också berörts av utskottet och som står i samband med de nu uppräknade frågorna, är hur kontroll åstadkommes över att de bilar, som tages ur trafik, blir omhändertagna på lämpligt sätt.

Såsom sakkunnig att verkställa den förenämnda utredningen har Kungl Maj:t tillkallat överdirektören i arbetsmarknadsstyrelsen J E O Montell. Utredningen har antagit namnet bilskrotningsutredningen.

Inom väg- och vattenbyggnadsstyrelsen har problemet rörande skrotningsfärdiga fordons omhändertagande aktualiserats i samband med det [ 255 ]av styrelsen den 31 augusti 1960 framlagda förslaget om obligatorisk kontrollbesiktning av motorfordon och släpfordon. Vid den utredning, som därvid verkställdes, framkom att förslagets antagande torde leda till en avsevärt ökad skrotningsfrekvens. Det var därför angeläget att ingå på skrotningsproblemet bl a med tanke på önskvärdheten att slippa anskrämliga bilkyrkogårdar och nedskräpning i naturen genom bilvrak.

De överväganden som med anledning härav gjorts inom väg- och vattenbyggnadsstyrelsen har redovisats i en inom trafikbyrån upprättad promemoria av den 6 september 1961. Häri sammanfattas förslagen på följande sätt:

Problemet med obrukbara, bortglömda bilar, som nu har inträtt i ett akut stadium, kan anses löst om en sådan bils transport till en skrotfirma kan te sig ekonomiskt lönsam för fordonsägaren.

De metoder att åstadkomma denna lönsamhet, som här har behandlats är:

en avsevärd höjning av skrotpriset samtidigt som skrotningsarbetet i största möjliga grad rationaliseras.
en reglering av registreringsförfarandet och införande av skatteplikt ända tills skrotintyg har utfärdats.
samma som b) ovan jämte utdebitering av ett med bilens ålder stigande tilläggsbelopp till bilskatten, vilket belopp fonderas och utfås vid uppvisande av skrotintyg.

Genom vissa kompletteringar av de författningar, som närmast är tillämpliga beträffande bilkyrkogårdar och enstaka bilvrak bör möjligheter finnas att komma till rätta med hithörande problem.

Av svaren på utredningens skrivelser till länsstyrelserna framgår att problemet med bilkyrkogårdarna och bilvraken i naturen bedömts vara ett av de allvarligaste naturvårdsproblemen. Sålunda har nära hälften av länsstyrelserna ansett frågan så aktuell att den bör behandlas med förtur av utredningen. Bland speciella uttalanden kan nämnas att länsarkitekten i Östergötlands län framhållit att för anordnande av bilkyrkogård borde alltid erfordras byggnadslov. Enklast torde vara att utöka 65 § byggnadsstadgan att omfatta anordnande av »störande upplag». Länsarkitekten i Jönköpings län har anfört att för att få kontroll över bilkyrkogårdarna borde anmälningsplikt föreligga när sådana skall anordnas. Var och en som avregistrerar en bil bör ha skyldighet att uppvisa kvitto på att bilen är levererad till auktoriserad firma.

Bilskrotningsutredningen har delgivit utredningen materialet från en riksomfattande inventering som nyligen genomförts. Därav framgår att det totala antalet övergivna enstaka bilvrak i början av december 1961 utgjorde cirka 1200. Inom länen varierade antalet från 8 till 136. Antalet anhopningar av bilvrak vid nämnda tidpunkt har av länsstyrelserna uppgivits utgöra ca 500 med relativt jämn fördelning mellan länen. Uppgifterna kompletteras med uttalanden från polismyndigheter och länsmyn[ 256 ]digheter rörande problemens omfattning och behov av eller förslag till åtgärder. Därav framgår bl a att en viss osäkerhet synes råda beträffande tillämpningen av byggnadsstadgan, naturskyddslagen, hittegodslagen m fl lagar av betydelse i sammanhanget. De framförda förslagen till förtydliganden i dessa avseenden innebär i stort sett inga nyheter utöver vad som framkommit i det material, för vilket redogjorts ovan.

Utredningens förslag

De förhoppningar som vid naturskyddslagens tillkomst ställdes till de nya reglerna kan enligt vad utredningen erfarit icke sägas ha blivit helt infriade, i varje fall icke beträffande flertalet mindre arbetsföretag. Orsakerna härtill ligger främst i den utformning samrådsförfarandet erhållit i det att det överlämnats till företagarens subjektiva omdöme att avgöra om samråd skall komma i fråga. Länsstyrelsens möjligheter att ingripa reglerande i efterhand har även kraftigt reducerats genom föreskriften att åtgärder i detta syfte icke får vara oskäligt betungande för företagaren. Belysande exempel på lagstiftningens ofullkomlighet i denna del utgör grustäkterna, som fortfarande bedrives med en planlöshet som gör dem till ett av dagens allvarligaste naturvårdsproblem. Liknande negativa erfarenheter föreligger även beträffande möjligheterna att erhålla kontroll över vissa andra arbetsföretag såsom enskilda vägar, upplag och mindre luftledningar.

Flertalet större arbetsföretag planeras och utföres emellertid numera i allt högre grad på ett sätt som väl tillgodoser naturvärden, även om naturskyddslagens samrådsbestämmelser icke är direkt tillämpliga på företagen i fråga. Härvid åsyftar utredningen främst vattenkraftutbyggnaderna och byggandet av allmänna vägar med därtill hörande anläggningar. Samrådsformerna torde vid planläggningen av dessa företag ha utbildats på ett sätt som ger både centrala och lokala naturvårdssynpunkter möjligheter att göra sig gällande. I den avvägning mellan olika delvis motstridiga allmänna intressen, som ofta förekommer i dessa fall, finns en klar tendens till ökat hänsynstagande till naturvården. Det förekommer dock vissa andra större arbetsföretag, där prövningen av företagets tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på naturen icke är särskilt reglerad. I dessa fall äger naturskyddslagens samrådsbestämmelser tillämpning. De vanligaste av dessa företag är utan tvekan högspänningsledningarna.

Enligt lag den 27 juni 1902 innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ändrad 27 juni 1957) erfordras tillstånd av Konungen eller den Konungen bestämmer för framdragande av elektrisk starkströmsledning. Dylikt tillstånd meddelas i de flesta fall av kommerskollegium. Tillstånd meddelas för ledning med en i huvudsak bestämd sträckning [ 257 ](linjekoncession) eller ledningsnät inom visst område (områdeskoncession). Inom sistnämnda områden erfordras dock linjekoncession för framdragande av större ledningar (i allmänhet med en spänning överstigande tio kilovolt).

Sedan naturskyddslagens tillkomst har en betydligt ökad hänsyn tagits till naturvårdssynpunkterna vid anläggandet av kraftledningar. Detta gäller speciellt i fråga om de stora stamlinjerna av riksomfattande karaktär. I dessa fall har den största stamlinjebyggaren — vattenfallsstyrelsen — föregått med gott exempel och på ett tidigt stadium av företagens planering samrått med naturvårdsrepresentanterna ute i länen. På grund av de invändningar mot en föreslagen sträckning, som därvid framförts med hänsyn till landskapsskyddet, har i många fall väsentliga och kostnadskrävande ändringar i linjedragningen verkställts. Ett liknande samrådsförfarande har även börjat tillämpas av andra linjebyggare, delvis av intresse att påskynda ärendets behandling i kommerskollegium.

Militära anläggningar, såsom befästningar, flygfält eller liknande, måste ofta lokaliseras till vissa strategiskt viktiga lägen, varvid naturvårdssynpunkterna måste vika. Om det däremot ifrågakommer val mellan alternativa lägen synes inverkan på landskapet och naturvårdssynpunkter i övrigt böra tillmätas större betydelse än vad hittills kunnat ske. Exploatering av natur för exempelvis skjutfält har enligt utredningens mening icke alltid skett med rimlig hänsyn till verkningarna ur naturvårdssynpunkt.

Ovanstående exemplifiering visar att gällande rättsmedel i naturskyddslagen icke är tillräckliga för att åstadkomma den fullständiga kontroll över arbetsföretagen som skulle erfordras för att förhindra eller mildra deras skadliga inverkan på landskapsbilden. Hittillsvarande erfarenheter pekar på att garantier för att föreskriven samrådsskyldighet iakttages säkrast kan vinnas i fall där företagets tillåtlighet prövas av myndighet.

Utredningen har emellertid funnit det orealistiskt att föreslå införande av en generell koncessionsplikt för alla ifrågavarande företag. Med instämmande i ovan refererade uttalanden ur förarbetena till naturskyddslagen anser utredningen det nämligen vara omöjligt att konkretisera alla de företag som härvid skulle komma ifråga. Lagens tillämpning skulle dessutom komma att medföra en orimlig arbetsbelastning för de beslutande myndigheterna. Därtill kommer att en fullständig kontroll över de vanligaste arbetsföretagen, bebyggelsen, icke har åstadkommits i byggnadslagstiftningen, varför en generell koncessionsplikt på andra arbetsföretag skulle te sig ologisk. I stället har utredningen valt att föreslå vissa partiella reformer i lagstiftningen för att komma till rätta med de allvarligaste formerna av arbetsföretag eller för att skydda vissa speciellt känsliga landskapspartier.

Den hittillsvarande samrådsskyldigheten vid utförande av arbetsföretag [ 258 ]grundad på frivillig medverkan från företagarens sida synes kunna utgöra grundval för det hänsynstagande till naturvården som skall iakttagas vid markexploatering i alla dess olika former. Detta överenstämmer väl med de allmänna principer som utredningen tidigare redovisat i kap 8 och i inledningen till detta kapitel. Samrådsskyldighet bör således föreligga vid alla former av arbetsföretag som kan förväntas inverka störande på landskapsbilden och oberoende av vem som utför företaget.

På grund av vunna erfarenheter torde emellertid denna allmänna regel — som ej ges tvingande karaktär — i första hand komma att erhålla avsedd effekt på företag, som är beroende av myndighets beslut eller där det allmänna äger medinflytande i någon form. Samrådsformerna torde därvid med fördel kunna utbildas i samverkan mellan naturvårdsmyndigheten och vederbörande tillståndsgivande eller exploaterande myndighet.

För att komma till rätta med övriga former av arbetsföretag, synes det bli nödvändigt att i landskapsvårdande syfte införa vidgade kontrollmöjligheter för det allmänna. I det följande kommer utredningen för detta ändamål att föreslå skärpta lagbestämmelser för täktverksamheten och för reklamanordningarna. Vidare kommer utredningen nedan (sid 363) att beröra behovet av ökad kontroll över de enskilda vägarna med avseende på deras lokalisering ur naturvårdssynpunkt. Kvar står emellertid att vissa arbetsföretag icke kommer att omfattas av en vidgad kontroll och därför kommer att kräva speciell uppmärksamhet. Bland företag av denna art kan nämnas mindre luftledningar, upplag, murar och plank i den mån dessa ej regleras enligt byggnadsstadgan, sport- och rekreationsanläggningar etc. I framtiden kan man därtill säkert räkna med att nya former av nu okända arbetsföretag kommer att uppträda. Ett exempel härpå är de i USA så vanliga »drive-in»-biograferna, som för övrigt redan uppträtt i vårt land. Utvecklingen är sålunda dynamisk och därför kan man icke i dag helt gardera sig mot alla nytillkommande arter av arbetsföretag.

Den allmänna samrådsskyldigheten kompletteras i naturskyddslagen med möjlighet till ingripande av länsstyrelsen för att åstadkomma åtgärder avsedda att begränsa eller motverka företagets inverkan på landskapsbilden. Föreläggande i detta syfte kan verkställas både i samband med samråd rörande företagets utförande och i efterhand gentemot redan igång varande företag. En viss osäkerhet synes emellertid råda hur långtgående föreskrifter som kan utfärdas utan att dessa blir oskäligt betungande — en omständighet som synes ha bidragit till regelns hittillsvarande ineffektivitet. I detta sammanhang vill utredningen understryka att den allmänna målsättningen för naturvården, som bl a kommit till uttryck i den inledande paragrafen till den nya lagen, för varje exploaterande verksamhet innebär skyldighet att undvika onödig skada. Mot bakgrund härav kan [ 259 ]relativt långtgående föreskrifter utfärdas utan att därför dessa kan betecknas som oskäligt betungande.

Enligt antydda riktlinjer torde det vara möjligt att förhindra eller åtminstone minska den skadliga inverkan på landskapsbilden av flertalet arbetsföretag. Även om sålunda de arbetsföretag, över vilka fullt tillförlitlig kontroll icke kan erhållas, är både få och mestadels av ringa inverkan på landskapsbilden, kan de dock inom vissa känsliga områden åstadkomma en betydande skada. För den skull är det enligt utredningens mening nödvändigt med ett utökat skydd för dessa landskapspartier. Detta skydd kan lämpligen åstadkommas genom att länsstyrelsen erhåller möjlighet att förordna om tillståndsskyldighet rörande visst eller vissa slag av arbetsföretag inom bestämda områden. Regeln synes förete stora likheter med gällande bestämmelse rörande täktverksamheten i 21 § naturskyddslagen och kan lämpligen utformas på ett liknande sätt. För att företag skall omfattas av angivet tillståndstvång bör dessa kunna förväntas medföra en varaktig förändring av landskapsbilden av negativ art. Därigenom avgränsas företag av tillfällig natur såsom exempelvis upplag av material avsett för användning inom nära förestående tid och liknande företeelser. — Utredningens förslag till utvidgade kontrollmöjligheter har intagits i 22 § lagförslaget.

Utredningen anser alltså, att arbetsföretag i allmänhet, varmed förstås arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse eller sådana täkter för vilka skärpta lagbestämmelser föreslås i det följande, i framtiden bör kontrolleras dels genom bibehållande av samrådsplikt och möjligheter till vitesföreläggande i huvudsaklig överensstämmelse med 19—20 §§ naturskyddslagen, dels genom införande av möjlighet till tillståndsplikt inom vissa områden för vissa angivna slag av arbetsföretag. I likhet med vad nu är fallet bör vitesföreläggande icke kunna tillgripas i fråga om företag, vilkas tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på naturen skall prövas i särskild ordning. Vid sådant förhållande synes heller icke anledning finnas att bibehålla samrådsplikten beträffande nyssnämnda arbetsföretag. Det återstår emellertid ytterligare en gränsdragningsfråga av icke ringa praktisk betydelse, nämligen gentemot byggnadslagen. Av referatet av gällande rätt framgår att naturskyddslagens bestämmelser gäller inom område med fastställd stadsplan och byggnadsplan. Utredningen delar helt naturskyddsutredningens synpunkter att en sådan dubbelkontroll är överflödig. De detaljplanerade tätbebyggelseområdena är föremål för eningående detaljkontroll enligt byggnadsstadgans regler icke enbart med hänsyn till bebyggelsen utan med avseende på praktiskt taget alla anläggningar eller företag av något intresse i förevarande sammanhang. Därför bör naturvårdslagens bestämmelser om arbetsföretag icke äga tillämpning där.

Trots den föreslagna gränsdragningen torde det icke kunna undvikas [ 260 ]att både byggnadslagen och naturvårdslagen kan bli tillämpliga på samma slag av företag inom vissa områden. Detta gäller exempelvis upplag inom område med fastställd generalplan eller utomplansbestämmelser. I sådana fall torde dock en dubbelprövning vara enbart till fördel eftersom naturvårdslagens regler (22 §) erbjuder längre gående möjligheter till lokalisering av företaget än vad som är möjligt med stöd av byggnadsstadgan. Kontroll av detaljutförandet av sådana företag bör självfallet lösas genom byggnadslov.

Den föreslagna regeln bör tillämpas på sådant sätt att avsevärt men för enskilda på grund av vägrat tillstånd till företag eller särskilt betungande föreskrifter rörande företags utförande av beskaffenhet att föranleda ersättningsskyldighet för det allmänna normalt icke uppkommer.

Naturvårdssynpunkterna torde i allmänhet kunna tillgodoses genom måttliga justeringar i ett företags lokalisering eller utförande. Genom att det överlämnas till länsstyrelserna att avgöra omfattningen av skyddet såväl beträffande arbetsföretagens art som skyddsområdets utsträckning underlättas en anpassning till de regionala förhållandena och till den framtida utvecklingen.

Regeln torde även kunna tillämpas för att inom större områden erhålla kontroll över uppkomsten av visst eller vissa slag av arbetsföretag av sådan art att desamma alltid kan väntas medföra väsentligt störande ändring av landskapsbilden. Härvid har utredningen främst haft i åtanke de på vissa håll vanligt förekommande bilskrotupplagen.

Ur naturvårdssynpunkt synes det växande antalet skrotbilar väsentligen medföra två problem nämligen dels fler och större upplag av skrotbilar med negativ inverkan på landskapsbilden och dels ett ökande antal bilvrak ute i naturen.

Omhändertagandet av skrotbilarna synes emellertid icke enbart vara en naturvårdsfråga utan även en ekonomisk fråga av stor vikt. Det är sålunda icke tillräckligt att erforderlig kontroll tillskapas över bilskrotupplagen och att kvarlämnande av skrotbilar i naturen kriminaliseras såsom nedskräpning. Kvar står ändå problemet med att de uttjänta bilarna måste finna en ekonomiskt rimlig användning eller eljest undanskaffas så att inte allt större markområden skall behöva tas i anspråk för skrotet under överskådlig tid. Denna sida av problemet har utredningen icke ansett sig ha anledning att gå närmare in på eftersom en utredning tillsatts speciellt härför. Vid samråd med bilskrotningsutredningen har en gränsdragning i arbetsuppgifterna fastställts sålunda att naturvårdsutredningen begränsar sig till att behandla bilskrotupplagens inverkan på landskapsbilden och den nedskräpning i naturen som åstadkommes av de övergivna bilvraken, medan ekonomiska frågor behandlas av bilskrotningsutredningen. Till de sistnämnda frågorna hör inte bara hur bilskrotningen skall bli lönsam för de industriella företagen utan även hur densamma skall lösas för den [ 261 ]enskilde fordonsägaren. I det följande förutsätter utredningen att de ekonomiska frågorna kan finna en godtagbar lösning och koncentrerar framställningen till behandling av vissa samhörande naturvårdsfrågor.

Bilskrotupplagen är i regel kombinerade med någon form av rörelse och är därför att betrakta såsom arbetsföretag i naturvårdslagens mening. Denna uppfattning stöds av den nya terminologi på detta område som branschorganisationen — Sveriges bilskrotares riksförbund — förordat. Förbundet har nämligen enat sig om följande termer.

Bilskrotning — anläggning där man tar hand om bilvraken och skrotar ned dem helt, varefter skrotet säljs.

Bildemontering — anläggning där man tar hand om vissa delar av bilarna, varefter återstoden skrotas ned och skrotet säljs.

Bildelspark — anläggning där kunden själv får ta delar från uppställda bilar och betala för dem.

Det förekommer ibland även ansamlingar av skrotbilar, som icke är förenade med sådan rörelse som ovan nämnts. Till denna grupp hör framför allt de i naturen övergivna bilarna. Dessa former av mindre »upplag» kan knappast hänföras till arbetsföretag i lagens mening utan får behandlas enligt de regler som gäller nedskräpningen i naturen. Enligt utredningens mening torde det dock icke möta några svårigheter att i det enskilda fallet avgöra om ett upplag av skrotbilar är att betrakta såsom arbetsföretag eller som nedskräpning.

I takt med det ökande bilantalet får man i framtiden räkna med en avsevärt ökad bilskrotning. Detta skulle, sett med utgångspunkt från nuvarande förhållanden, få till följd att bilskrotupplagen skulle öka både till antal och omfattning. Därest frågan om bilskrotets ekonomiska användning kan finna en tillfredsställande lösning, blir problemet dock av mindre akut karaktär.

Även om bilskrotningen kan förväntas anta mer industrimässiga former och koncentreras till större anläggningar förefaller det sannolikt att ett rikt förgrenat nät av mindre uppsamlingsstationer för skrotbilarna blir erforderligt från vilka stationer bilarna, eventuellt efter viss förberedande behandling, sändes vidare till de större företagen. Det är troligt att behovet av sådana upplagsplatser kommer att medföra uppkomsten av nya bilskrotupplag. Då dessa emellertid huvudsakligen blir av genomgångskaraktär är det icke troligt att de kommer att få den utbredning, som kännetecknar flera nu befintliga upplag.

De åtgärder rörande bilskrotupplagen som ur naturvårdssynpunkt framstår som nödvändiga synes böra inriktas dels på att begränsa de skadliga verkningarna på landskapsbilden av nu befintliga upplag och dels på kontroll över läge och utförande av nytillkommande upplag.

För att uppnå tillfredsställande resultat i dessa avseenden bör, enligt utredningens uppfattning, i första hand gällande rättsmedel komma till [ 262 ]effektiv tillämpning och först i andra hand synes speciella regler för dessa företag böra tillskapas.

Inom område med fastställd plan eller utomplansbestämmelser synes reglerna om upplag i byggnadsstadgan kunna erbjuda goda möjligheter till en effektiv kontroll. Byggnadslovsskyldigheten torde dock få full effekt endast beträffande upplag, som tillkommit efter den tid då denna skyldighet inträdde. Denna uppfattning stöds av ett nyligen avgjort mål i regeringsrätten (utslag 10.2.1960 nr 199) rörande avlägsnande av ett bilskrotupplag i Vaksala kommun, Uppsala län. Länsstyrelsen hade, med åberopande av att byggnadslov ej sökts för upplaget, vid vite förelagt ägaren av upplaget att avlägsna detta inom viss tid. Regeringsrätten, som återförvisade målet till ny utredning, fann emellertid att laga grund för länsstyrelsens vitesföreläggande förelåg endast beträffande den del av upplaget, som tillkommit efter utomplansbestämmelsernas fastställande. Byggnadsnämnden har sedermera meddelat vitesföreläggande om uppröjning av vissa delar av upplaget samtidigt som byggnadslov meddelats för återstående del.

De befintliga upplag, som inom angivna områden icke omfattas av byggnadslovsskyldighet är emellertid underkastade bestämmelserna om upplags ordnande enligt 52 § byggnadsstadgan. Med tillämpning härav torde byggnadsnämnden äga att föreskriva åtgärder rörande uppsnyggning eller avskärmning av platsen ägnade att minska otrevnaden för de närboende och att mildra företagets inverkan på landskapsbilden.

Inom landet i övrigt kommer naturvårdslagens regler om arbetsföretag att äga tillämplighet. Med stöd av naturvårdslagen torde åtgärder av samma slag som jämlikt 52 § byggnadsstadgan kunna föreskrivas för att begränsa företagets skadliga inverkan på landskapsbilden. Åtgärder i detta syfte kan sällan komma att bli av sådan omfattning att de framstår som oskäligt betungande för företagaren. Tvärtom torde det vara dennes självklara plikt att anlägga upptaget och utveckla verksamheten på ett sådant sätt att de negativa verkningarna på omgivningen begränsas.

Sammanfattningsvis finns alltså redan nu ganska vittgående möjligheter enligt såväl byggnadsstadgan som gällande naturskyddslag att neutralisera de ogynnsamma verkningarna i landskapet av bilskrotupplagen. Särskilt hör understrykas de möjligheter byggnadsstadgan ger inom utomplansbestämmelseområden, som redan nu täcker stora delar av svenska landsbygden. Vad som härutöver främst erfordras torde vara en kontroll, att nyetableringen av bilskrotningsföretagen icke sker på ett olämpligt sätt. Utredningen har övervägt möjligheterna att införa ett generellt tillståndstvång för all nyetablering av dessa företag, men funnit en sådan åtgärd alltför vittgående. Så länge vi icke här i landet har en nyetableringskontroll över all bebyggelse eller alla industriföretag, kan man icke lämpligen införa den för bilskrotupplagen. Däremot innebär utredningens förslag om ar[ 263 ]betsföretag i allmänhet en möjlighet för länsstyrelsen att inom vissa områden, där omsorgen om landskapsbilden är speciellt viktig, förbehålla sig kontrollen över vissa arbetsföretag och alltså även bilskrotupplagen. Vid vägran av tillstånd till arbetsföretag inom sådant område har utredningen även såsom tidigare framgått, föreslagit att ersättning i vissa fall skall kunna utgå. Härigenom anser sig utredningen ha tillskapat rimliga möjligheter för myndigheterna att såväl allmänt begränsa dessa företags skadliga verkan i landskapsbilden som att i exceptionella fall helt vägra tillkomst av nya sådana.

Inom område med såväl tillståndsplikt enligt 22 § nya naturvårdslagen som exempelvis utomplansbestämmelser skulle sålunda i framtiden komma att gälla en dubbel reglering, i det vissa arbetsföretag där även skulle vara underkastade byggnadslovsskyldighet. Utredningen har, som förut anmärkts, icke ansett en sådan anordning opraktisk. Principen bör vara att länsstyrelsen med stöd av naturvårdslagen prövar företagets tillåtlighet främst ur lokaliseringssynpunkt men att frågor rörande företagets närmare utförande i händelse av dispens prövas av vederbörande byggnadsnämnd. — En liknande gränsdragning sker i de fall, då byggnadsförbud enligt naturvårdslagen för skydd av stränder eller av landskapsbilden utfärdats för visst område, för vilket även gäller utomplansbestämmelser.

Utredningens överväganden och förslag rörande arbetsföretag i allmänhet har närmare preciserats i 20, 21, 22 och 24 §§ lagförslaget.

Täktverksamheten

Gällande rätt

Gällande bestämmelser om täktverksamheten återfinnes i naturskyddslagen med tillhörande tillämpningskungörelse samt i vissa speciallagar och författningar.

Av naturskyddslagens bestämmelser under avdelningen om skydd för landskapsbilden har tidigare behandlats de regler i 19—20 §§, som berör arbetsföretag i allmänhet, och som även äger tillämplighet på täktverksamheten. Bestämmelser direkt hänförliga till grus- och liknande täkter har intagits i 21 § naturskyddslagen, som har följande innehåll:

Finnes anledning antaga, att täkt av sten, grus, sand, jord eller därmed jämförliga nyttigheter inom visst område skulle komma att väsentligt ändra landskapsbilden, äger länsstyrelsen förordna, att sådant arbetsföretag icke må utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. Ej må förordnandet inkräkta på rätt, som meddelas genom inmutning enligt gruvlagen eller genom beslut av Konungen (första stycket). I samband med tillstånd må länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter att företagets menliga inverkan på landskapsbilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas (andra stycket). Vägras tillstånd eller meddelas föreskrifter enligt andra stycket och tillskyndas därigenom markens ägare eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten avsevärt men, är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider. Ersättning må bestämmas att utgå med visst årligt belopp, med rätt för [ 264 ]sakägaren eller kronan att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden (tredje stycket).

Naturskyddslagens tillämpningskungörelse innehåller några bestämmelser av särskild vikt rörande täktverksamheten. 14 a § har följande lydelse:

Grus- eller sandtag eller stenbrott må efter den 30 april 1959 ej upptagas utan att skriftlig anmälan därom gjorts hos länsstyrelsen minst en månad före täktens början (första stycket). Vad i första stycket sägs har ej avseende å täkt som sker allenast för tillgodoseende av markinnehavarens husbehov eller som enligt naturskyddslagen eller annan författning ej må ske utan tillstånd av offentlig myndighet (andra stycket). Länsstyrelsen äger medgiva undantag från bestämmelserna i första stycket, då sådant betingas av brådskande vägreparation eller annan särskild omständighet. Förseelse mot denna paragraf må ej åtalas utan medgivande av länsstyrelsen (tredje stycket).

Av indirekt men största betydelse är bestämmelsen i 17 § om att vid beslut som kan föranleda ersättnings- eller inlösensskyldighet det åligger länsstyrelsen att förvissa sig om att erforderliga medel finns tillgängliga.

Bland andra författningsbestämmelser av betydelse för täktverksamheten bör här omnämnas att fridlysning som naturminne enligt 5 § naturskyddslagen kan omfatta område som i och för sig är lämpligt för täktändamål, till exempel en grusås. — Enligt fornminneslagen skyddas förutom själva fornlämningen ett så stort område på marken, som erfordras för att bevara fornlämningen och bereda med hänsyn till dess art och betydelse nödigt utrymme däromkring. — Även byggnadslagen innehåller några bestämmelser av betydelse på området. Sålunda får enligt 40 § inom område som ingår i stadsplan schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd icke vidtagas, såvitt åtgärden uppenbarligen är av beskaffenhet att kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål. Enligt 110 § äger länsstyrelsen meddela likartat förbud för område som ingår i byggnadsplan. Motsvarande regler gäller enligt 17 och 102 §§ i fråga om områden som ingår i fastställd generalplan. I närheten av befästningar och vissa flygplatser må bl a schaktning ej äga rum, om därigenom befästningens eller flygplatsens användning för avsett ändamål försvåras eller avsevärt men åsamkas försvaret eller luftfarten. Sådant förbud gäller i vissa fall automatiskt och kan i andra fall utfärdas av länsstyrelsen (81—82 §§). — Med hänsyn till grusåsarnas stora betydelse för grundvattenförsörjningen är det av intresse att 2 kap 58 § vattenlagen innehåller bestämmelser rörande försiktighetsåtgärder vid gråvning m m. Enligt paragrafen stadgas att den, som vill utföra grävning eller sprängning eller anordna upplag eller vidtaga annan åtgärd, som kan befaras medföra menlig inverkan på grundvattentillgång, är skyldig iakttaga de försiktighetsmått som skäligen föranledes av omständigheterna. Vid försummelser i detta avseende äger länsstyrelsen vid vite förordna om rättelse. I ett av vattenvårdskommittén avgivet [ 265 ]betänkande om skydd för vattenförsörjningen (SOU 1960: 38) har föreslagits en genomgripande ändring av vattenlagen i berörda avseende, med innehåll att 2 kap 58 § vattenlagen upphör att gälla och ersättes med befogenhet för länsstyrelsen att fastställa skyddsområde för grundvattentillgång. Inom sådant skyddsområde har länsstyrelsen att utfärda föreskrifter om vad som skall iakttagas till skydd för grundvattnet när bl a grustäkt bedrives inom skyddsområdet. Den nuvarande möjligheten att hos vattendomstol utverka servitut till skydd för grundvattentillgång bibehålles. Kommitténs förslag har ännu ej föranlett någon lagstiftningsåtgärd.

Ur förarbetena till naturskyddslagen må återges vissa uttalanden ägnade att närmare belysa innebörden av de särskilda reglerna om täkter. Naturskyddsutredningen anförde sålunda att utredningen ansåg det uteslutet att införa tillståndstvång beträffande varje företag, som kan ha ur naturskyddssynpunkt ogynnsamma verkningar, men fann det lämpligt att sådan prövning må kunna ske beträffande vissa slag av arbetsföretag varvid främst borde ifrågakomma sådana som avser täkt av sand, grus, sten och dylikt. På grundval härav föreslog utredningen att länsstyrelsen skulle erhålla möjlighet att förordna om tillståndstvång för täktverksamhet inom områden utanför stadsplan eller byggnadsplan. Utredningens förslag var i övrigt i stort sett utformat enligt gällande lydelse i 21 § naturskyddslagen. I motiven anförde naturskyddsutredningen bland annat följande:

Vid övervägande av de åtgärder som kunna vara påkallade i frågan har utredningen ansett sig kunna utgå från att det skyddsbehov, som ur vetenskaplig synpunkt torde föreligga, kan i erforderlig utsträckning tillgodoses genom att områden, som ur sådan synpunkt prövas särskilt värdefulla fridlysas såsom naturminnen. Det skyddsbehov, som det därutöver gäller att tillgodose, torde, såvitt frågan är av beskaffenhet att böra lösas genom förevarande lagstiftning, hänföra sig uteslutande till landskapsbilden. — — — Vid tillstånd böra kunna knytas villkor om sättet för arbetets utförande samt om vidtagande av olika åtgärder till landskapsbildens skyddande. Ofta torde enkla åtgärder kunna leda till goda resultat. Såsom exempel å föreskrifter, som kunna ifrågakomma, må nämnas åläggande att icke börja ett grustag från sådan sida, som är synlig från allmän trafikled, att dölja ingreppet i naturen genom trädplanteringar eller besåning, att, sedan företaget avslutats eller allteftersom det fortskrider, verkställa avplaning av skarpa kanter och terrassering av branta stup. Genom dylika villkor torde skadeverkningarna kunna begränsas eller motverkas utan nämnvärda kostnader för företaget. Detta är givetvis av stor betydelse. Av allmänna rättsprinciper torde nämligen följa att tillstånd till visst företag ej bör kunna vägras, om markägaren eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten därigenom skulle tillskyndas avsevärt men, med mindre skälig ersättning lämnas. På samma sätt bör ersättningsskyldighet inträda, därest vid tillståndsgivningen knytes villkor av beskaffenhet att medföra sådant men.

Vid remissen till lagrådet yttrade departementschefen bland annat följande om naturskyddsutredningens förslag rörande täktverksamheten:

För min del är jag icke beredd att förorda längre gående åtgärder än dem utredningen föreslagit. Dessa torde också i praktiken kunna medföra goda resultat. [ 266 ]Visserligen torde det av ekonomiska hänsyn icke bli möjligt att i någon större utsträckning vägra tillstånd till företag av nu ifrågavarande slag, men mycket kan vinnas genom att länsstyrelsen utnyttjar möjligheten att vid meddelande av tillstånd ge särskilda föreskrifter angående företagets utförande.

Naturskyddsutredningens förslag om undantag för områden som ingår i stadsplan eller byggnadsplan kunde dock icke biträdas av departementschefen.

Tidigare verkställd utredning

Efter av Kungl Maj:t den 28 november 1958 erhållet bemyndigande tillkallade chefen för jordbruksdepartementet häradshövdingen Å Braunstein att såsom sakkunnig verkställa utredning om den framtida exploateringen av grus och liknande tillgångar ävensom av uttagande av exploateringsavgifter vid grus- och stentäkter att användas för naturvårdande uppgifter. Utredningsmannen framlade den 4 januari 1960 sitt betänkande, Grusexploateringen i Sverige, SOU 1960: 3.

Efter remissbehandling av betänkandet har de där framförda förslagen till skärpning av lagstiftningen icke föranlett annan åtgärd än att hela frågan i enlighet med naturvårdsutredningens direktiv överlämnats till utredningen att övervägas på nytt i nu förevarande sammanhang. I det följande lämnas en sammanfattning av Braunsteins betänkande.

Efter en inledande översikt av gällande rätt m m lämnar Braunstein en redogörelse för de framställningar som legat till grund för utredningsuppdraget. Därefter behandlas i ett särskilt kapitel grusexploateringens omfattning och resurser, varvid först redogöres för grusmaterialets geologiska ursprung och sammansättning och därefter för gruskonsumtionen i landet. Av intresse att notera är därvid att den totala gruskonsumtionen uppskattats till 21,4 miljoner kubikmeter årligen, medan landets sammanlagda grustillgångar, i den mån de består av isälvsmaterial, har uppskattats till 35 miljarder kubikmeter motsvarande åtminstone 1 000 års förbrukning. Grustillgångarna är emellertid inte jämnt fördelade över landet utan betydande bristområden förefinnes redan nu eller kan förväntas uppstå i en inte alltför avlägsen framtid. Under detta kapitel redovisas vidare de grusinventeringar, som har utförts inom länen och vilka inventeringar som pågår eller planeras. I två län — Uppsala och Södermanlands — har grusinventeringar helt slutförts medan arbeten härmed pågår inom flera län. Någon enhetlig metodik har inte utformats utan inventeringsarbetet har bedrivits i ett flertal olika former med insatser av medel och personal från såväl staten som kommuner.

I kapitlet »Grusexploateringen ur nationalekonomisk synpunkt» konstaterar Braunstein inledningsvis att det med hänsyn till bristen på fullständig översikt över de exploateringsbara grustillgångarna framstår såsom önskvärt att den lokala inventeringsverksamheten snarast fullföljes och avslutas. Med tanke på de kostnader och den tidsåtgång en mera fullständig inventering skulle kräva förordar Braunstein en förenkling av det fortsatta inventeringsarbetet särskilt i vad det avser landets mera grusfattiga delar. En metod som därvid framställes såsom en förebild är den inventering som i Kristianstads län bedrivits med anlitande av lantmäteripersonalen. Beträffande landets grusrika delar — särskilt de mellansvenska länen — framhålles [ 267 ]den inom Uppsala län verkställda åsinventeringen såsom ett mönster, men vissa förenklingar i arbetsprinciperna förordas.

Med tanke på den antydda ovissheten rörande grustillgångarnas storlek och en trolig ökning av konsumtionen, ävensom med hänsyn till att gruset är en icke förnyelsebar naturtillgång framhåller Braunstein det nödvändiga i att söka utröna de möjligheter som föreligger till förebyggande av den bristsituation som inom vissa delar av landet blivit märkbar. Därvid bör dels undersökas huruvida en rationalisering av grusutvinningen låter sig göra, dels om några hittills icke beaktade grusresurser står till förfogande och dels om besparingsåtgärder med avseende på grusförbrukningen kan genomföras.

Vad beträffar rationalisering av verksamheten framhålles att det otvivelaktigt skulle vara lämpligare med ett färre antal stora grustag, försedda med ordentliga sorteringsverk och stenkrossar m m än de många små och medelstora företag, som nu existerar. Braunstein fortsätter:

»I mycket få grustag av sistnämnda storleksordning kommer annat material än grus- och sandfraktionerna till användning. Stenar och block bortsorteras och få kvarligga — mången gång till hinder för fortsatt brytning — trots att det utan alltför stora investeringar skulle ha låtit sig göra att krossa ned detta grövre material och därigenom nyttiggöra även detsamma.

Särskilt mindre grustag skulle ibland, utan nämnvärt ökad maskinell utrustning, jämväl genom andra åtgärder än de sist omnämnda kunna utnyttjas på ett bättre sätt än f n är fallet. Sålunda borde alltid före en grustäkts upptagande en noggrann avbaning ske av det område, som beröres av exploateringen. Det händer nämligen ej sällan, att matjordstäcket samt ris och stubbar från ett grustags kanter tillåtas falla ned i och blanda sig med gruset. Gäller det utvinning av grus för vägändamål, spelar detta förhållande mindre roll, men är gruset avsett för betonggjutning, måste varje inblandning av organiskt material undvikas.

Det må också erinras om att rullstensåsarna inom områden under den marina gränsen avsatts före den lera, som täcker åskanterna; därest lerslänterna avbanas, kunna därför icke obetydliga grusmängder utvinnas ur dylika åsar.

Vidare böra beaktas de vid utvinning av grus ur rullstensåsar ofta föreliggande möjligheterna att utan risk för grundvattenförorening gå djupare ned i mera avsides belägna åspartier än som nu är brukligt och att fullständigare än vad hittills vanligen skett bryta ut sådana. Nu stoppas i regel brytningen vid grundvattenytan eller ovanför denna, i allmänhet för att in- och utfarterna till grustaget ej skola bli för branta utan kunna göras så enkla och billiga som möjligt men även av den anledningen, att man ansett sig ej kunna upplasta material, som legat under nämnda yta. I många fall borde emellertid en djupare grusutvinning utan olägenhet kunna komma till stånd, även om en sådan form av täkt med utvidgning på djupet regelmässigt kräver betydande återställningsarbeten.

Den ur rationaliseringssynpunkt mest påtagliga bristen vid grusets uttagning torde vara den planlöshet, varmed uttagningen i många fall sker. De allra flesta grustag ha öppnats utan att det dessförinnan på sakkunnigt sätt klargjorts vad slags material de innehålla; på sin höjd ha upptagits ett par små provgropar till kanske 1 à 1,5 meters djup. Men det finns knappast någon enda grusförekomst, som genomgående har homogent material, utan fyndigheterna bestå i regel av åtminstone till synes oförklarligt och nyckfullt växlande lager av grovt och fint. rent och lerhaltigt. stenfritt och stenigt, användbart och oanvändbart material. Bristande förhandskännedom har medfört, att l otaliga fall antingen grustag måst övergivas eller arbetet däri fått omläggas efter en helt annan och måhända alltjämt osäker arbetsplan med nya angreppsriktningar för upplastningen, andra maskiner o s v. Om en [ 268 ]tillfredsställande ordning skall bli möjlig att uppnå på detta område, är det nödvändigt, att innan ett grustag öppnas, detsamma på sakkunnigt sätt underkastas en undersökning i avseende å materialets beskaffenhet. Det räcker således ej med nyss berörda ytliga undersökningsmetod, utan proven måste gå på djupet — i åtskilliga fall även under grundvattenytan — för att en samlad detaljbild av hela fyndigheten skall erhållas. Om berg eller större moränlager förekomma, bör detta förhållande framgå av undersökningen; ibland har det inträffat, att exploateringen av en fyndighet startats med full maskinattiralj, oaktat fyndigheten till stor del bestått av berg, som gått upp till blott ett par meter under markytan, vilken lockat genom ett lager av svallad morän el dyl.»

När det gäller frågan om att finna reservmaterial för det konventionella åsgruset bör närmare undersökas möjligheterna till undervattensbrytning såväl där grusåsarna passerar sjöar och vattendrag som under havsytan. Med hänsyn till sin ensartade sammansättning torde dock material av sistnämnda slag endast lämpa sig för vissa speciella ändamål.

Besparingsåtgärder avseende grusförekomsterna, framför allt det värdefulla åsmaterialet, synes enligt Braunstein kunna åstadkommas antingen genom ökat utnyttjande av andra grusfyndigheter än rullstensåsarna eller genom övergång till begagnande av andra materialsorter än grus. Synpunkter härpå sammanfattas sålunda:

»Vad angår åsgrusets ersättande med grus från andra fyndigheter må framhållas, att det icke torde vara nödvändigt att använda åsgrus för underhåll av grusvägarna. I stället lärer för nämnda ändamål kunna nyttjas morängrus (pinnmo), för vilket material framställningskostnaderna dock torde ställa sig något högre, beroende på att detsamma merendels är hårdbrutet och genom tvättning måste befrias från överskott av finjord (mjäla, lera o dyl), som normalt gör det olämpligt vid vägarbeten. Berörda kostnader ha hittills föranlett, att när båda materialsorterna funnits tillgängliga, pinnmon kommit till användning blott när så visat sig gynnsamt med hänsyn till transportutgifterna. Stora åsgruskvantiteter borde emellertid kunna ersättas med morängrus, varigenom åsgruset kunde förbehållas mera högklassiga betong- och putsningsarbeten. Jämväl för vissa byggnadsändamål borde tvättad morän kunna träda i stället för åsgrus. — I viss utsträckning användes redan nu förutom åsgrus även svallgrus såsom fyllnadsmaterial vid vägbyggen. En utökning av svallgrusets begagnande i detta avseende torde vara ett sätt att spara åsgrus utan att åsamka vägbyggandet ökade kostnader, då svallgrusförekomsterna i allmänhet ligga väl till för vägändamål.

Vidkommande därefter möjligheterna att ersätta grus med annat material skulle säkerligen stora mängder grus kunna sparas genom ökat tillvaratagande av sprängsten o dyl för bearbetning till makadam och krosstensgrus. Avsevärda kvantiteter dylikt material skulle kunna erhållas från varphögar vid gruvor, från anläggningsarbeten av olika slag m m. Tyvärr lära dock framställningskostnaderna beträffande material som nu avses vanligen visa sig dyrare än kostnaderna för åsgruset. Såsom fyllnadsmaterial i vägbäddar etc borde emellertid gruset i betydligt större utsträckning än f n sker kunna ersättas med makadam och finskärv. Vidare synes krossstensmaterialet med fördel kunna användas för normal betonggjutning. Allt eftersom grusförekomsterna intill de större samhällena utnyttjats och transporterna till dessa orter blivit längre, ha krosstensprodukterna redan nu mångenstädes visat sig ekonomiskt kunna konkurrera med naturmaterialet. Därför bör tillses, att för framställning av dylika produkter lämpligt material icke går till tipp — vilket även i och för sig måste betraktas som ett slöseri, eftersom i regel stora kostnader redan nedlagts på sprängningsarbete — utan i stället nedkrossas till lämpliga dimensioner. Jämväl överskottsmaterial av annat slag än nyss nämnts, exempelvis gråberg, slagg, [ 269 ]flinta m m, skulle ej sällan kunna komma till användning för fyllnadsändamål. En förutsättning härför synes dock vara att såväl myndigheter som enskilda i betydligt större utsträckning än nu sker planera på lång sikt, så att material av antytt slag redan från början kan transporteras till förbrukningsstället. Därest materialet först skall lagras på annan plats i avbidan på lämpliga användningsmöjligheter, torde nämligen kostnaderna för detsamma i regel bli för stora i förhållande till kostnaderna för grus.»

I betänkandets sista kapitel, »Grusexploateringen ur naturskyddssynpunkt», har Braunstein mot bakgrunden av den tidigare framställningen anfört synpunkter på behov av ändringar i lagstiftningen och på grundval därav föreslagit vissa ändringar i naturskyddslagen jämte dess tillämpningskungörelse. Inledningsvis konstateras att de förfulande ändringar av landskapsbilden som åstadkommes av täktverksamheten, och som man vid införandet av de nya reglerna i naturskyddslagen hoppades kunna motverka eller begränsa, fortfarande utgör ett allvarligt naturvårdsproblem. Visserligen har förbättringar inträtt jämfört med tidigare förhållanden men läget kan dock ännu icke på långt när betraktas som tillfredsställande. Fortfarande utövas nämligen den planlösa och enbart på ekonomiskt utbyte inriktade täktverksamhet för vilken naturskyddslagen avsåg att råda bot. I synnerhet den grustäkt som är förlagd till rullstensåsarna måste betecknas som oroväckande och enighet torde råda därom att skyndsamma och effektiva åtgärder erfordras om den fortgående förstörelsen av åsarna skall vara möjlig att hejda.

Beträffande sättet att åstadkomma detta angelägna skydd avvisar Braunstein möjligheten av en statlig inlösen av alla rullstensåsar, då detta av statsfinansiella skäl skulle vara ogenomförbart. Däremot bör beträffande sådana åsar eller åspartier, som är att betrakta som oersättliga, ett förvärv av desamma från kronans sida komma till stånd. Förslag om införandet av koncession för all täkt av grus avvisas också med hänvisning till det tvång på näringslivets frihet och den ökade arbetsbelastning för de statliga myndigheterna ett sådant förfarande skulle föranleda.

Naturskyddslagens nuvarande möjligheter att komma till rätta med missförhållandena ävensom dess begränsning beröres därefter:

»De möjligheter, som enligt gällande rätt stå en länsstyrelse till buds för att förhindra en ur naturskyddssynpunkt olämplig grusexploatering, innefattas — såsom framgår av vad tidigare anförts — i 21 § naturskyddslagen, vilket lagrum ger länsstyrelsen befogenhet att inom visst område lägga all utvinning av grus under tillståndstvång. Ett meddelat avslag på ansökan om tillstånd till grustäkt kan emellertid, om sakägare därigenom tillskyndas skada, föranleda ersättningsskyldighet från statsverkets sida; och sådan skyldighet kan även, under enahanda förutsättning. inträda till följd av föreskrift, som anknutits till ett lämnat tillstånd till täkt. På grund av osäkerhet rörande lagrummets rätta tolkning, då det gällt att fastslå förhandenvaron och omfattningen av ersättningsgill skada, och med hänsyn till det förhållandet, att tillräckliga medel för gäldandet av ersättning, som funnits böra utgå, ej alltid kunnat med visshet påräknas stå till förfogande, ha antydda möjligheter till ingripande kommit att anlitas i allenast obetydlig utsträckning.

Ett närmare övervägande av ifrågakomna lagrums avfattning och ett studium av förarbetena till detsamma synas leda till den slutsatsen, att förordnanden avseende förbud att utan tillstånd upptaga täkt av grus skulle ha i betydligt större omfattning än myndigheterna ansett möjligt kunnat tillgripas utan att därigenom ersättningsskyldighet för statsverket behövt inträda. Den skada, som genom avslag på begäran om täkttillstånd eller genom utfärdandet av föreskrifter i anslutning till sådant tillstånd drabbar sakägare, skall för att föranleda dylik skyldighet innebära avsevärt men; och för att skadan skall kunna rubriceras såsom avsevärt men måste fordras, [ 270 ]att den är av en tämligen allvarlig karaktär. Föreskrifter, vilka endast åsyfta ett normalt tillrättaläggande av täktarbetets utförande, liksom ock föreskrifter angående rimliga återställningsåtgärder efter avslutat arbete böra under alla förhållanden kunna givas utan att sakägare på grund därav skall med utsikt till framgång kunna göra rätt till ersättning gällande.»

För att komma till rätta med missförhållandena på grusexploateringsområdet konstaterar Braunstein att större ekonomiskt underlag måste tillskapas för att kunna tillgodose berättigade ersättningsanspråk. En utväg som föreslagits härför är införandet av en mindre exploateringsavgift vid grustäkter. Om en sådan avgift sattes så lågt som till fem öre per kubikmeter skulle därigenom cirka en miljon kronor årligen bli disponibla för naturskyddsändamål. Samtidigt framhåller emellertid Braunstein att en icke obetydlig del av de sålunda upptagna avgifterna skulle åtgå till bestridande av utgifter för medlens indrivande, förvaltning och fördelning, varför återstående medel knappast skulle förstå till andra naturskyddsåtgärder än behövliga återställningsarbeten vid nedlagda grustag — någon möjlighet att inlösa åsar eller åspartier av ej alltför obetydlig omfattning skulle således ej komma att föreligga. Förutom dessa praktiska betänkligheter finner Braunstein att även ur principiell synpunkt åtskilliga invändningar kan resas mot det ifrågasatta förfarandet:

»Vidkommande till en början de principiella betänkligheterna synes det vara mindre tilltalande att belasta en särskild näringsgren med avgifter avsedda att komma ett allmänt intresse till godo.

Vidare bör beaktas, att tillkomsten av en exploateringsavgift skulle komma att föranleda en fördyring av de redan höga kostnaderna på de områden, varest grus främst kommer till användning, eller alltså inom kommunikationsväsendet och byggnadsindustrien. Ju högre avgiften sattes, desto mera kännbar skulle denna fördyring bli.

Uttagandet av en grusexploateringsavgift, avsedd att tagas i bruk för främjande av naturskyddsintressen, skulle i samtliga de fall, då exploateringen vore förlagd till en plats, där inga som helst eller ock blott obetydliga skönhetsvärden hos naturen påverkades av densamma, svårligen kunna motiveras.

Ej heller skulle framstå såsom tillfredsställande, om en grusexploatör, som önskade och otvivelaktigt också vore kompetent att själv föranstalta om olika, med täktarbetets företagande förbundna, till skydd för naturen syftande åtgärder, det oaktat ålades gälda en speciell avgift för tillgodoseende av samma ändamål.

Slutligen skulle, för den händelse de medel, som genom uttagandet av en grusexploateringsavgift komme att inflyta, bestämdes skola få användas för återställnings- och uppsnyggningsarbeten ej endast vid pågående utan även vid äldre, redan nedlagda täkter, mot ett sådant arrangemang kunna med fog riktas den anmärkningen, att giltig grund saknas för att låta den exploatör, som i våra dagar utövade en verksamhet mot vilken inga berättigade erinringar ur naturskyddssynpunkt kunde framställas, få svara för de underlåtenhetssynder, som under förfluten tid på samma gebit begåtts av andra, mindre nogräknade exploatörer.»

Med tanke på att drygt hälften av gruskonsumtionen i landet faller på det statliga kommunikationsväsendet framhålles vidare att huvudparten av avgiftsmedlen skulle komma att gäldas av allmänna medel. På grund av den omständigheten hävdar Braunstein att erforderliga omkostnader för naturskyddets främjande lämpligare än genom erläggande av exploateringsavgifter kunde från statens sida bestridas genom att direkta anslag beviljades till belopp motsvarande det, vartill dessa avgifter belöpte.

Bland ytterligare skäl som talar mot en grusavgift anföres att en sådan skulle verka hämmande på den frivilliga saneringsverksamhet som bedrivs av de seriösa [ 271 ]företagen i branschen, framförallt av exploatörer anslutna till grus- och makadamföreningen. Vidare skulle svårigheter uppstå när det gäller en rättvis och lämplig gränsdragning mellan de grupper av exploatörer som skulle fritagas från avgift — framförallt vid husbehovstäkter och andra täkter av ringa omfattning — och dem som skulle åläggas avgiftsskyldighet. Beträffande avgiftens storlek uppstår frågan om denna skall vara lika oberoende av grusets beskaffenhet. Därest grusavgiften differentierades efter kvalitet skulle — även om detta system syntes ur rättvisesynpunkt vara att föredraga — ett sådant förfarande medföra avsevärda svårigheter för de myndigheter som skulle handha avgifternas uttagande. Likartade svårigheter skulle uppstå om man, såsom hade ifrågasatts, införde en avgift vid t ex stenbrytning. Därtill kommer att länsstyrelserna för behandling av administrativa uppgifter i samband med införandet av ett avgiftssystem med visshet skulle komma att behöva en kraftig förstärkning av sin personal. Det föreslagna systemet borde enligt Braunstein vidare få till följd att exploatören i gengäld befriades från att vidtaga sådana åtgärder, som hänförde sig till tillgodoseendet av naturvärden, varigenom motsvarande uppgifter fick övertagas av statsverket — ett förfarande som uppenbart skulle innebära synnerligen svårlösta organisatoriska problem. Slutligen framhålles att den beslutande myndigheten ofta skulle komma att ställas inför svårlösta problem då den hade att fördela disponibla medel mellan olika ändamål.

Pä grund av anförda tungt vägande skäl finner Braunstein att avgiftsskyldighet bör införas allenast under den förutsättningen, att det icke är möjligt att på annan väg helt eller åtminstone till huvudsaklig del uppnå det syfte, vars förverkligande varit anledning till framställandet av förslaget.

I stället anvisar Braunstein en möjlighet till lösning av problemet inom naturskyddslagens ram:

»De med grusutvinningen förenade olägenheter, för vilka naturskyddslagens bestämmelser i ämnet ej förmått råda bot, synas främst vara dels den planlöshet varmed exploateringen stundom sker, och dels svårigheten att erhålla garanti för att möjlighet föreligger att, sedan ett täktarbete slutförts, bringa området kring täkten i tillfredsställande skick.

Ehuru, enligt utredningsmannens åsikt, stadgandena i 21 § naturskyddslagen böra tolkas så, att länsstyrelsens tillstånd till upptagandet av grustäkt kan göras beroende av att exploatören framlägger en plan för sin tilltänkta verksamhet, synes denna åsikt vara långt ifrån allmänt omfattad av de myndigheter, på vilkas handläggning naturskyddsärendena ankomma. Det förefaller önskvärt att i lagen uttryckligen fastslås, att framläggandet av plan för täktverksamheten kan uppställas såsom villkor för tillstånd till densamma.

En plan av antytt slag hör innefatta uppgifter om det sätt, varpå arbetet avsetts skola bedrivas, och rörande de återställningsåtgärder, som efter arbetets avslutande tänkts skola komma till utförande. För att länsstyrelsen skall bli i tillfälle att bedöma lämpligheten av vad planen i angivna hänseenden går ut på måste densamma tydligen lämna upplysningar även om den mängd grus, som beräknats komma att uttagas, och om beskaffenheten av materialet. Vid prövning av planen bör länsstyrelsen förvissa sig om att förutsättningar föreligga för att arbetet verkligen kommer att bedrivas i överensstämmelse med vad planen härom innehåller. För ändamålet kan visa sig erforderligt att särskild tillsyn över arbetet anordnas.

Genom upprättandet av en grusexploateringsplan kunna vissa utgifter åsamkas exploatören. Sådana kunna också för honom uppstå. därest tillsyn över arbetet kommer i fråga. Utgifterna för nu berörda ändamål torde emellertid regelmässigt ej komma att uppgå till högre belopp och i varje fall städse motsvara endast en obetydlig bråkdel av inkomsten genom täktverksamheten.

[ 272 ]Såsom av det föregående framgår ha en del länsstyrelser ansett sig med stöd av gällande bestämmelser kunna av en exploatör fordra framläggandet av en exploateringsplan, innefattande bl a redogörelse för tillämnade anordningar för att motverka skada å naturen. I nu åsyftade fall liksom ock då beviljat täkttillstånd förbundits med föreskrifter till skydd för naturen synas dock ej sällan ha mött svårigheter att få de avsedda anordningarna genomförda på grund av bristande förmåga hos exploatören att gälda de därmed förbundna kostnaderna. Det förefaller fördenskull nödvändigt att söka skapa garanti för att medel för ändamålet komma att finnas tillgängliga. Detta mål synes lämpligast kunna nås genom att länsstyrelsen erhåller befogenhet att ålägga sökanden att ställa godtagbar säkerhet för att ifrågakomna åtgärder komma till utförande. Mot en dylik problemlösning torde någon befogad invändning icke kunna framställas; exploatören måste ju — såsom förut i olika sammanhang påpekats — anses skyldig att utöva sin verksamhet på sådant sätt, att skada å naturen i görligaste mån undvikes, och då de kostnader, vilka nyss antydda åtgärder betinga, i vanliga fall kunna, vid en jämförelse med vinsten å verksamheten, antagas bli skäligen betydelselösa, lärer någon svårighet att uppbringa erforderlig säkerhet ej behöva uppstå för exploatören.

En ändring av naturskyddslagens bestämmelser i de hänseenden, som nu avhandlas, skulle innebära ett bibehållande av grundprincipen för lagens ersättningsregler och samtidigt skapa klarhet rörande länsstyrelsens möjligheter att begränsa eller motverka ett grusexploateringsföretags menliga inverkan på landskapsbilden samt tillika väsentligt öka förutsättningarna för realiserandet av dessa möjligheter. Några särskilda kostnader för statsverket skulle ej föranledas av den föreslagna ändringen i och för sig; arbetet med granskningen av grusexploateringsplaner och med prövningen av erbjudna säkerheter synes nämligen icke kräva personalförstärkning hos länsstyrelserna, eftersom sagda arbete mer än väl torde kompenseras av befrielsen från de ofta tidsödande och mödosamma förhandlingar, som enligt uppgift f n måste tillgripas för att på frivillighetens väg få till stånd önskvärda anordningar med avseende å täkttverksamheten.»

Då det naturskyddsanslag som utgår för närvarande är otillräckligt sett med utgångspunkt från de utgifter som förorsakas direkt eller indirekt av täktverksamheten förordar Braunstein att detsamma höjes till 500 000 kr per år. Därigenom skulle medel bli disponibla för gäldande av skadeersättningar till sakägare och för grusinventeringar samt även för kostnader avseende uppsnyggningsarbeten vid äldre nedlagda täkter i sådana fall, där sådan skyldighet icke kan anses åvila vederbörande markägare. För inlösen av åsar eller åspartier som är att betrakta såsom omistliga torde dock för varje särskilt fall framställning om nödig medelsanvisning böra göras hos riksdagen.

På grundval av denna allmänna motivering föreslår Braunstein ett tillägg till 21 § naturskyddslagen med innehåll att tillstånd till täkt må göras beroende därav att plan för företaget framlägges och att säkerhet ställes för kostnad som föranledes av sådan åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden, varom länsstyrelsen i anslutning till dylik plan eller eljest finner anledning meddela föreskrift (andra stycket). Dessutom föreslås en mindre ändring av tredje stycket samma paragraf innebärande att vägran av tillstånd till täkt på grund av att villkor som stadgats i andra stycket ej fullgjorts icke medför rätt till ersättningsanspråk för avsevärt men.

I specialmotiven till den föreslagna lagändringen framhålles bl a att behov kan föreligga att i planen lämna upplysningar om de åtgärder exploatören avser att vidtaga för att under pågående täkt dölja de ingrepp i naturen, som täkten föranleder. Vidare framhålles att plankravet ej alltid måste upprätthållas. Vid täkter av mindre [ 273 ]betydelse kan det ofta vara tillfyllest att meddela vissa föreskrifter i anslutning till beviljandet av tillstånd. Beträffande planer som är ofullständiga i något avseende eller som inte uppfyller kraven ur naturskyddssynpunkt får det ankomma på länsstyrelsen att genom meddelandet av föreskrifter sörja för komplettering eller ändring av planen. Vid större täktföretag kan det stundom vara erforderligt att en tillsyningsman beträffande verksamheten förordnas medan i övriga fall behövlig tillsyn kan komma till stånd genom inspektion av länsarkitekten eller annan lämplig befattningshavare. I fråga om den säkerhet som skall ställas för kostnader i anledning av meddelade föreskrifter bör sådan säkerhet avse kostnaderna under såväl pågående som efter avslutad täkt och därtill de utgifter som erfordras för tillsyn av företaget. Underlåtenhet från sökandens sida att ställa påfordrad säkerhet bör uppenbarligen föranleda att tillstånd till den sökta verksamheten vägras.

Angivna förslag till ändringar i 21 § naturskyddslagen påkallade tillägg till 15 § lagens tillämpningskungörelse med följande innehåll:

»Plan, vars framläggande enligt 21 andra stycket naturskyddslagen uppställts såsom villkor för tillstånd till arbetsföretag, bör innefatta uppgifter om beskaffenheten och mängden av den nyttighet, som genom företaget avses skola uttagas, ävensom rörande tillämnad åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden.

Där länsstyrelsen, med stöd av sistnämnda lagrum, gjort tillstånd till arbetsföretag beroende därav, att säkerhet ställes för kostnad som föranledes av meddelad föreskrift rörande åtgärd som i fjärde stycket avses, har länsstyrelsen, för den händelse säkerhet som erbjudes utgöres av pant eller borgen, att pröva huruvida densamma kan godtagas; sker nedsättning av penningar, skola dessa av länsstyrelsen insättas i bankinrättning samt, sedan åtgärden blivit vidtagen, jämte upplupen ränta återbäras i den mån de ej behövt tagas i anspråk.»

Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av experten, intendenten L E Esping. Denne instämmer i Braunsteins motivering till förslaget om ändring av naturskyddslagens 21 §. Däremot anser Esping att införandet av en speciell grusaccis skulle vara ett säkrare sätt att erhålla medel till de angelägna skyddsändamålen och till återställningsarbeten vid nedlagda täkter än den föreslagna höjningen av naturskyddsanslaget. Uttagande av en sådan avgift bör dock icke medföra befrielse för grusexploatören att utföra ordinarie återställningsarbeten. Beträffande de praktiska invändningarna mot införandet av ett avgiftssystem påpekar Esping att liknande avgifter redan nu uttages för byggnadsforskning och skogsvård samt att regleringsavgift utdömes vid vattenkraftutbyggnad att användas för allmänna bygdefrämjande åtgärder. I dessa fall har man funnit praktiska vägar för uppbörden. En grusavgift skulle kunna uttagas med ledning av exploatörens självdeklaration, i vilken denne skulle ha att ange antalet kubikmeter grusmaterial som utbrutits under året.

Esping påpekar vidare att tredje lagutskottet i utlåtande (23/1959) med anledning av motioner om översyn av naturskyddslagen m m, bl a anfört att sedan det uder föregående år tillsatts en utredning om uttagande av exploateringsavgifter vid grus- och stentäkter att användas för naturvårdande uppgifter synes man kunna räkna med att i framtiden ytterligare medel skall kunna ställas till naturskyddets förfogande utan att riksstaten belastas. Esping framhåller med anledning härav att om en allmän grusavgift införes, denna av utskottet bedömes kunna möjliggöra nödvändig förstärkning av naturvärden. En sådan avgift skulle kanske även kunna resultera i att naturvårdskunnig person kunde knytas till respektive länsstyrelse för att i naturskyddsärende av här aktuellt slag vara länsstyrelsen och länets naturskyddsråd samt länsarkitekten behjälplig med utredningar och åtgärder.

[ 274 ]

Remissyttranden

Betänkandet har blivit föremål för remissbehandling varvid yttranden avgivits av statskontoret, riksräkenskapsverket, kammarkollegium, kommerskollegium, domänstyrelsen, skogsstyrelsen, riksantikvarieämbetet, vetenskapsakademien, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, järnvägsstyrelsen, samtliga länsstyrelser jämte överståthållarämbetet, vattenvårdskommittén, Sveriges geologiska undersökning, svenska naturskyddsföreningen, samfundet för hembygdsvård, föreningen för vattenhygien, svenska väg- och vattenbyggares riksförbund, RLF, Sveriges lantbruksförbund och grus- och makadamföreningen.

I det följande ges en sammanfattning av remissvaren med avseende dels på de föreslagna ändringarna i naturskyddslagen och dels på frågan om exploateringsavgifter.

Vad beträffar de föreslagna ändringarna i naturskyddslagen och tillämpningskungörelsen har flertalet remissinstanser tillstyrkt Braunsteins förslag. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser sig dock ej kunna tillstyrka de föreslagna författningsändringarna och anför härom bland annat:

De nu föreslagna lag- och författningsändringarna går ut på att tillstånd principiellt villkoras av att plan för företaget framlägges och att säkerhet ställes för kostnad, som föranledes av åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden, varom länsstyrelsen i anslutning till dylik plan eller eljest finner anledning meddela föreskrift. Men härigenom löses icke det problem, som enligt länsstyrelsens mening är det centrala, nämligen frågan om rätt till ersättning. Vanskligheten att bedöma vad som innebär avsevärt men kvarstår. Denna fråga har utredningsmannen, i förlitande på att statsmakterna skall ställa större anslag till förfogande, icke tagit upp till prövning. Länsstyrelsen anser inte realistiskt räkna med en dylik anslagsökning, som måste bli synnerligen betydande, om den skall fylla avsedd uppgift. Att i en bestämmelse, som i praktiken mycket sällan tillämpas, uppställa krav på plan och säkerhet för återställningsåtgärder synes meningslöst. Med den utformning 21 § naturskyddslagen har kan ersättningsrätten vara ett vapen i handen på skrupelfria exploatörer. Och sådan paragrafen utformas, om förslaget antages, blir det även risk för att de, som nu är benägna att ingå överenskommelser utan ersättningsanspråk, genom att deras förpliktelser fixeras till planerings- och återställningsåtgärder, kommer att söka gottgörelse för vad som faller utanför denna ram och vad som enligt deras mening innebär avsevärt men.

En omprövning bör ske av de principer, som ligger till grund för lagrummet. Det är svårt att inse, att grusexploatören skall intaga ett slags förmånsställning i samhället. På så många andra områden, t ex inom byggnadslagstiftningen, måste den enskilde tåla begränsningar i dispositionen över sin egendom utan att erhålla ersättning av allmänna medel.

Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller det berättigade i att ett allmänt koncessionstvång införes på gruset och förordar, att en utredning om förutsättningarna härför snarast kommer till stånd. Länsstyrelsen anför härom:

I fråga om tillståndstvång för rätten till grusexploatering har länsstyrelsen en annan uppfattning än utredningsmannen. Dennes invändningar mot ett [ 275 ]koncessionsförfarande äro enligt länsstyrelsens mening icke hållbara. Vad först gäller invändningen att hinder därigenom utan tvingande skäl skulle läggas på näringslivets frihet så skulle väl därmed närmast avses att ett tillståndstvång i detta fall skulle utgöra en obefogad inskränkning i ett fritt utövande av jordäganderätten. Med hänsyn till det ofta planlösa och enbart på ekonomiskt utbyte inriktade sätt, på vilket grustäktsverksamheten alltjämt bedrives på flera håll, torde man knappast kunna hävda att ett ingripande från statsmakternas sida sker utan skäl. När det sedan gäller inskränkningen i utövandet av äganderätten så är fastighetsägarens handlingsfrihet i avseende å sin egendom i åtskilliga andra hänseenden kraftigt beskuren till skydd för andra, ofta väsentligt mindre vitala intressen än de här föreliggande. Länsstyrelsen vill bara här nämna lagstiftningen rörande skogar, vatten, gruvor, jorddelning, tomtindelning, byggande, uppsikt över jordbruk, fornminnes-, fiske- och jaktlagstiftningen etc. På dessa områden är utövandet av äganderätten ingalunda fritt, och det måste då vara ägnat att förvåna att jordäganderätten skall vara i det närmaste oinskränkt i det här aktuella hänseendet, där det kan gälla en total omdaning av en hel bygd.

Enligt länsstyrelsens mening har man såväl vid naturskyddslagstiftningens utformning som vid dess hittillsvarande tillämpning alltför ensidigt tagit hänsyn till markägare- och exploatörintressena, när det gäller frågan om rätten till ersättning för liden skada. 21 § naturskyddslagen talar endast om det fall att markens ägare eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten tillfogas avsevärt men. Det borde rimligtvis vid avvägningen av skadeståndsrätten jämväl tagits hänsyn till den skada på naturen, som det allmänna tillfogas genom en mer eller mindre långt driven exploatering. Naturskyddslagen fastslår — som ovan nämnts — att naturen utgör en nationell tillgång, som skall skyddas och värnas, men något skydd av samma styrka, som t ex grundvattnet får genom vattenlagstiftningen, synes naturskyddslagen i sin nuvarande utformning icke ge.

Utredningsmannen synes å sid 70 antyda, att markägarens rätt till 100-procentig ersättning för det grus, som på grund av förbud eller föreskrift ej får uttagas, ingalunda är självklar, men han lämnar problemet utan att ge några vidare perspektiv över detsamma. Det synes länsstyrelsen angeläget, att frågan om det allmännas rätt till ersättning för den skada, som vållas genom exploatering av t ex en för landskapsbilden väsentlig ås, tages upp till närmare övervägande. Det synes rimligt, att markägaren utan ersättning får finna sig i relativt långtgående inskränkningar i sin dispositionsrätt, när det gäller skydd för naturtillgångar av mera betydande värde för det allmänna, liksom fallet är när det gäller skydd för fornlämningar, grundvatten m m.

Den andra invändningen utredningsmannen riktar mot ett koncessionsförfarande är att ett sådant i onödan skulle åsamka statens organ arbete. Så torde icke vara fallet. Tvärtom skulle ett tillståndstvång underlätta länsstyrelsernas arbete med dessa ärenden. Sedan den 1 maj 1959 föreligger anmälningsplikt vid öppnandet av nya grustag, och varje sådan anmälan föranleder från länsstyrelsens sida en noggrann undersökning om vilken inverkan företaget kan få på landskapsbilden. I de fall då några menliga inverkningar icke kan befaras uppkomma meddelas sökanden att hinder ur naturskyddssynpunkt icke möter mot att utnyttja det i ansökningen avsedda området för grustäkt under förutsättning att han iakttar vissa föreskrifter om släntlutningar, eventuella ridåer, städningsarbeten etc, varjämte sökanden uppmanas att till länsstyrelsen meddela huruvida dessa villkor kunna godtagas. Något merarbete torde icke uppkomma för länsstyrelsen om i dessa fall i stället tillstånd meddelades till ifrågavarande grustäkt, och inte heller för sökanden torde ett sådant förfarande innebära några nackdelar. — Skulle det å andra sidan vara så att [ 276 ]utredningen visar att det ifrågasatta företaget skulle komma att väsentligt ändra landskapsbilden skulle en koncessionsplikt innebära att vederbörande länsstyrelse sluppe ifrån det oftast omständliga och tidsödande förfarandet med att meddela förbud enligt 21 § naturskyddslagen. Enligt vad som framgår av den inom länet verkställda grusåsinventeringen borde större delen av åsarna inom Uppsala län beläggas med 21 §-förbud, men på grund av bristande personella resurser har så icke kunnat ske annat än i ett par enstaka fall, där utvecklingen framtvingat ett sådant förbud.

Förutom att ett koncessionsförfarande således skulle skapa bättre möjligheter än för närvarande för länsstyrelserna att komma till rätta med grusexploateringsproblemet skulle på så sätt också markeras att det här, både när det gäller gruset och naturen, vore fråga om nationella tillgångar, som man icke finge handskas med efter godtycke och ur krasst ekonomiska synpunkter. Länsstyrelsen vill därför för sin del förorda att en utredning snarast möjligt kommer till stånd för att undersöka förutsättningarna för införande av koncessionsplikt för all täkt av grus.

Av några remissinstanser har vissa smärre erinringar och påpekanden gjorts. Sålunda anför domänstyrelsen, att av plan som framlägges för företaget normalt ej bör fordras en mera ingående materialundersökning än att visshet vinnes om att fyndigheten är brytvärd, och vidare att möjlighet bör finnas att revidera den framlagda planen med hänsyn bland annat till avsättningsmöjligheterna för olika sortiment. Inventering bör snarast verkställas inom länen för att fastställa dels viktiga skyddsobjekt och dels objekt med särskilda återställningsvillkor. Kravet på inventering har för övrigt framförts av flera andra remissinstanser. Kammarkollegiet anser författningsändringarna vara så välmotiverade att de bör kunna genomföras omgående och oberoende av lösningen av frågan om grusaccis. Riksantikvarieämbetet framhåller grusåsarnas stora betydelse ur kulturhistorisk synpunkt och hänvisar till direkta beröringspunkter med lagen om fornminnen. Ämbetet har vidare i likhet med flera andra myndigheter påpekat att den i naturskyddslagens tillämpningskungörelse (l4a §) angivna anmälningstiden på minst en månad synes vara alltför kort. Länsstyrelsen i Kalmar län framhåller att det bör klarläggas i vad mån de nya bestämmelserna bör göras tillämpliga jämväl på företag som pågår vid tiden för bestämmelsernas ikraftträdande. Den brist på samstämmighet som råder mellan 19 § naturskyddslagen och 14 a § tillämpningskungörelsen påpekas av länsstyrelsen i Gävleborgs län, som föreslår att dessa bestämmelser bättre samordnas. Länsstyrelsen ifrågasätter även om inte orden »sådan åtgärd» i den föreslagna lagändringen bör utbytas mot »företaget» för undvikande av missförstånd. Länsstyrelsen i Kopparbergs län understryker vikten av att effektiva åtgärder snarast tillskapas för lösandet av de viktiga naturvårdsfrågor det här är fråga om, och man tillstyrker de föreslagna lagändringarna men betonar samtidigt att de är av provisorisk art och icke löser frågan i sin helhet:

Självfallet måste det förhållandet accepteras, att vår nuvarande höga tekniska byggnadskultur nödvändiggör en betydande förbrukning av grus. Även om en bättre hushållning och ökad användning bla av krossgrus är möjlig, måste man räkna [ 277 ]med en fortsatt stegring av grusåtgängen. Betydande ingrepp i landskapsbilden blir därför under alla förhållanden oundvikliga även i framtiden. Det måste emellertid fastslås, att den nuvarande exploateringen ofta innebär onödigt brutala åtgärder. En bättre översyn av tillgängliga resurser, en planering av grusutvinningen, en minskad hänsyn till rena profitintressen och ett ökat krav på godtagbara återställningsarbeten skulle kunna motverka de skador som följer i grusutvinningens spår. Det måste hållas i minnet att värdet av en grustillgång icke skapats av ägaren. Det kan inte vara på något sätt självklart att ägandet under någon tid av en grusås skulle innebära fullmakt att fördärva det skönhetsvärde åsen utgör. Det borde tvärtom vara en självklar förpliktelse för den som är ansvarig för en genomgripande förändring av naturen att svara för att medel finns för återställningsarbeten i den utsträckning som från naturvårdssynpunkt kan anses påfordrat. Ett sådant krav synes stå i samklang både med svenskt rättsmedvetande och med god sed.

Vad utredningsmannens förslag beträffar synes det förtjäna att läggas till grund för en snabb lagstiftningsåtgärd i syfte att, innan följdverkningarna av den pågående utvecklingen inom grusutvinningens område förvärrats, öppna möjligheter till skadebegränsande åtgärder.

Länsstyrelsen i Kronobergs län har, liksom flera andra remissinstanser, framhållit det såsom en brist i motiveringen till lagförslaget att krav ej uppställts, att exploatören vid betydande grusförekomster skulle vara skyldig att komplettera sin plan med hänsyn till företagets inverkan på grundvattenförhållandena. Länsstyrelsen i Örebro län föreslår att ett tillägg göres till 15 § fjärde stycket tillämpningskungörelsen med orden »såväl under pågående som efter avslutad täkt». Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår att tillägg bör göras till bestämmelserna i 15 § tillämpningskungörelsen så att därav framgår, att uppgift om bl a täktens allmänna omfattning och djup jämte avsedda släntlutningar bör intagas i planen. Vidare framhåller man att det inte kan anses tillräckligt, att länsstyrelsen enbart utfärdar bestämmelser för företagets bedrivande utan att det dessutom krävs en fortlöpande övervakning av att bestämmelserna följes. Denna övervakning bör åvila byggnadsnämnderna i kommunerna eller hälsovårdsnämnderna för de fall, då föreskrifter utfärdats om skydd för grundvattenförekomster. Länsstyrelsen önskar även ett förtydligande av 21 § naturskyddslagen på så sätt, att den framlagda planen kräver länsstyrelsens godkännande, innan företaget får igångsättas, och att det skall åligga exploatören att göra de ändringar i planen, som kan vara erforderliga för ett sådant godkännande. Flera länsstyrelser har framhållit att ett förtydligande bör göras huruvida de föreslagna bestämmelserna är tillämpliga på äldre men fortfarande använda grustäkter. För att förhindra att inom ett begränsat område uppkommer ett flertal mindre grustäkter på grund av äganderättsliga förhållanden föreslår länsstyrelsen i Östergötlands län att såsom villkor för täkter bör kunna föreskrivas att exploatören förfogar över sådana områden, att dessa med hänsyn till täktens inverkan på landskapsbilden kan anses utgöra lämpliga enheter. Vidare framhåller länsstyrelsen, att tillägg bör göras till 21 § naturskydds[ 278 ]lagen. innebärande att rätt till ersättning — utöver den som redan tillerkänts vederbörande — endast kan ifrågakomma efter prövning i administrativ ordning i högsta instans. Länsstyrelsen i Västerbottens län föreslår att den plan exploatör har att ingiva till länsstyrelsen bör innehålla ett tidsschema för täktens bedrivande, så att de naturvårdande åtgärderna ej skall kunna fördröjas under lång tid. Beträffande den förundersökning som måste föregå upprättandet av plan för grusexploatering hänvisar Sveriges geologiska undersökning till de goda tekniska hjälpmedel som numera finnes varigenom grustäkterna med stor säkerhet kan lokaliseras till områden där ett fullgott material erhålles. Svenska naturskyddsföreningen framför några synpunkter på komplettering av författningsändringarna:

I 21 § naturskyddslagen bör nämnas — förutom menlig inverkan på landskapsbilden — även annan väsentlig skada ur naturvårdssynpunkt, såsom å naturvetenskapligt värdefulla naturminnen, vattentäkter, fritidsområden m m. Det bör klargöras, att förbud mot grustäkt kan utfärdas för hela åsar eller andra större partier. Att i paragrafen förutsättes plan är utomordentligt viktigt, men föreningen förordar att det direkt utsäges att länsstyrelsen äger själv på ägarens bekostnad låta upprätta erforderlig plan. Om länsstyrelsen får personal som sysslar med dessa frågor, bör det i enklare fall vara betydligt lättare att få fram en plan på det sättet. I andra fall bör vederbörande hänvisas till någon institution eller konsulent för utförande av de undersökningar beträffande grusfyndighetens kvalitativa och kvantitativa uppbyggnad, som erfordras för ärendets handläggning.

I förslaget till § 15 i tillämpningskungörelsen presenteras synpunkter på den plan, som skall uppställas som villkor för tillstånd till arbetsföretag. Någon tvekan har uppstått om i uttrycket »åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets inverkan på landskapsbilden» kan innefattas plan för den slutgiltiga terrängutformningen. Ett klarläggande är önskvärt.

Möjlighet bör vidare beredas länsstyrelsen att tvångsvis åstadkomma gemensam plan för flera täkter som berör samma område eller samma del av en ås. Ett mera komplicerat önskemål är, att de även i övrigt bör kunna behandla hela åspartier som en samfällighet. Detta skulle vara av utomordentligt värde för att motverka irrationell exploatering.

Länsstyrelsen bör vidare ha uppgifter om när tillämnad grustäkt skall tagas i bruk och hur många kubikmeter man avser att bryta ut per år. F n lär det pågå en viss upphandling av grusförekomster, vilka torde exploateras först om en 10 à 15 år. Anmälan om grustäkt inges redan nu. Föreningen kan icke finna, att länsstyrelserna i dag skall behöva binda sig och meddela tillstånd för en täkt, som kanske icke skall tagas i bruk förrän om åtskilliga år. Helt andra förhållanden kan då föreligga.

I samband med att länsstyrelsen meddelar tillstånd till grustäkt inom område som kan vara av väsentligt intresse ur naturskyddssynpunkt borde det vidare finnas möjlighet för länsstyrelsen att i överensstämmelse med fornminneslagens bestämmelser ålägga exploatören att bekosta erforderlig naturvetenskaplig undersökning. Många rullstensåsar innehåller nämligen betydande naturvetenskapliga värden, vilka helt undandrages forskningen om de icke undersöks innan täkt företages.

Föreningen vill dessutom fästa uppmärksamheten på att den kungörelse, SFS 37/1959, som utfärdats angående skyldighet att anmäla upptagandet av nya grus-, sand- eller stenbrott, på sina håll föranleder praktiska svårigheter för länsstyrelserna till följd av att dessa fått blott en månad på sig för bedömning av ärendena. [ 279 ]Föreningen vill ifrågasätta, om icke tiden bör kunna förlängas till två eller eventuellt tre månader.

Vidare vill föreningen förorda, att i föreskrift till statliga organ som handlägger försäljning av fast egendom och fastighetsbildning m m anges att de, om egendomen omfattar brytbara grusförekomster, bör tillse att lämpliga åtgärder vidtages för att hindra att landskapsbilden eller andra naturskyddsvärden äventyras genom försäljningen och följande exploatering.

Frågan om finansieringen av naturskyddsåtgärder i samband med grusexploateringen har blivit föremål för stort intresse vid remissbehandlingen, och ett flertal skilda synpunkter har framförts. De flesta instanserna har tillstyrkt Braunsteins förslag, flera med understrykande av vissa av de framförda motiven mot exploateringsavgifter. I några fall har dock tillstyrkandet gjorts under villkor att den föreslagna lösningen visar sig vara effektiv, då i annat fall frågan om avgifterna får tas upp till förnyad prövning. Byggnadsstyrelsen framhåller sålunda att ett system med avgifter ej bör prövas nu men kan bli nödvändigt längre fram.

Bland dem som avstyrker Braunsteins förslag och förordar införandet av exploateringsavgifter befinner sig statskontoret, som framhåller:

Såvitt statskontoret kan finna lärer det ej stå annan utväg till buds än att låta de betänkligheter vika, som kunna resas mot uttagande av en speciell avgift för exploatering av grus mm. Statskontoret är alltså för sin del benäget att ansluta sig till den av utredningen anlitade experten Espings förslag om införande av en speciell grusavgift att disponeras för varaktigt skydd av märkliga och värdefulla rullstensåsar och andra intressanta grusförekomster samt för återställningsarbeten i redan nedlagda täkter. Uttagande av en sådan avgift bör, såsom Esping förutsatt, icke medföra befrielse för grusexploatören att utföra ordinära återställningsarbeten.

Kammarkollegiet föreslår att frågan om avgift för grusexploateringen göres till föremål för fortsatt utredning och anför som skäl härför:

Spörsmålet, huruvida kostnaderna för tillgodoseende av ett visst allmänt intresse böra täckas med avgifts- eller skattemedel, är snarare en lämplighetsfråga än ett principiellt spörsmål. Kammarkollegiet föreställer sig att för skyddande av grusåsar erforderliga medel kunna påräknas med långt större säkerhet om en exploateringsavgift införes än om saken, på sätt utredningsmannen föreslår, behandlas som en anslagsfråga. Anses principiella synpunkter böra läggas på frågan, får kollegiet anmärka att det synes naturligt att en verksamhet, som typiskt sett har en negativ inverkan på landskapet, får tillhandahålla de penningmedel som krävas för att begränsa nya skadeverkningar eller eliminera äldre sådana.

I betänkandet återgivna allmänna synpunkter av landshövdingen Elfving (s 33) utgöra enligt kollegiets mening grund icke blott för att låta en exploatör bestrida kostnaderna för återställningsarbeten vid egen täkt utan även för en allmän accis.

I likhet med utredningsmannen anser kollegiet det ej kunna komma i fråga att avgiftsbelägga alla grustäkter oavsett deras storlek. Mindre husbehovstäkter böra sålunda undantagas. Olika metoder för gränsdragningen kunna övervägas. En möjlighet är att anknyta avgiftsbeläggningen till tillämpningen av 21 § naturskyddslagen. Mot denna metod synes dock kunna anföras att det bedömande, som länsstyrelsen har att göra vid tillämpningen av sagda lagrum, måste taga sikte icke på [ 280 ]storleken av det årliga uttaget av grus ur viss täkt utan på verkningarna ur landskapssynpunkt av arbetsföretaget då detta är avslutat. Med hänsyn härtill kan som alternativ övervägas att göra avgiftsskyldigheten beroende av att uttaget för visst år uppgår till viss mängd grus.

Utredningsmannens farhågor för att länsadministrationen icke utan kraftig personalförstärkning skulle kunna bemästra uppbörds- med flera bestyr torde vara ogrundade. Den arbetsmängd, som skulle tillföras länsstyrelserna, komme med säkerhet att bliva ringa i jämförelse med den kapacitet som uppbördsorganisationen numera har.

Såväl uppbörds- som kontrollverksamheten torde för övrigt kunna ordnas relativt enkelt. Det torde få förutsättas, att uppbörden icke sker via de allmänna debetsedlarna.

I anslutning till ytterligare några av utredningsmannens framförda invändningar mot en accis vill kollegiet förorda att någon differentiering av avgiften efter olika slag av grus ej göres samt att avgiftsbeläggningen begränsas till naturligt grus och sålunda ej får omfatta även andra substansuttag såsom stenbrytning.

Inflytande avgiftsmedel lära i första hand böra användas för inköp av skyddsvärda åsar eller åspartier och för landskapsvårdande åtgärder vid äldre täkter. Emellertid torde sådana medel undantagsvis böra användas även för landskapsvård vid ny täkt. Detta bör kunna komma i fråga därest av särskilda skäl osedvanligt kostsamma åtgärder äro önskvärda. I dylikt fall torde företagaren kunna utföra arbetet såsom entreprenör för det allmänna.

Förnyad utredning förordas även av domänstyrelsen, som ej delar Braunsteins principiella betänkligheter mot exploateringsavgiften, utan anser det rimligt och riktigt, att en verksamhet, som åstadkommer en obotlig spoliering av naturvärden, även belastas med avgifter för att lämna samhället gottgörelse för denna skada. Beträffande den befarade fördyring av väg- och husbyggnadskostnader, som en grusaccis skulle medföra, ansluter sig styrelsen till de synpunkter härom, som framförts av reservanten Esping och tillägger:

Enligt styrelsens uppfattning bör skyldigheten att erlägga grusexploateringsavgift i princip åvila fastighetens ägare, även om det kanske kan visa sig möjligt att ifråga om avgiftens erläggande finna praktiska genvägar. Fastän staten utgör den största gruskonsumenten, befinner sig endast en ringa del av de utnyttjade grustäkterna i statlig ägo; i övrigt sker vanligen den statliga grusanskaffningen antingen genom arrende eller särskilda avtal med fastighetsägarna om grusupplåtelse eller genom inköp av grus direkt från leverantörer eller indirekt genom entreprenörer. Självfallet kan det befaras, att fastighetsägarna i motsvarande grad höja avgälderna för upplåtelserna, varigenom det i sista hand blir konsumenterna, som få känning av avgiften.

Ett förslag till helt ny lösning av avgiftsfrågan framlägges av skogsstyrelsen. Styrelsen förordar införandet av en accis begränsad till vissa ur naturskyddssynpunkt viktiga områden i enlighet med en klassindelning grundad på en ingående inventering. Styrelsen anför:

Svensk lagstiftning erbjuder exempel på att staten för tillgodoseende av allmänna intressen i vissa fall anser sig utan ersättning till markägaren kunna inskränka [ 281 ]dennes rätt att på ekonomiskt bästa sätt utnyttja sin mark. Strandlagen är ett sådant exempel. Den innebär bl a, att en grupp av landets markägare tvingas avstå från förmåner, i vissa fall av högt ekonomiskt värde, för tillgodoseende av allmänhetens behov av rekreation mm. Det synes skogsstyrelsen som en förordning om accis för uttagning av grus, sten m m inom enbart sådana lokaler, där exploateringen bör regleras ur naturskyddssynpunkt, skulle utgöra en i flera avseenden nästan fullständig parallell till strandlagen. Motivet för accisen liksom för strandlagens begränsning av markägarnas förfoganderätt till strandmark skulle sålunda vara att det allmännas intressen hotas. Givetvis förutsätter nämnda slag av accis en inventering av materialförekomsterna med hänsyn till skadeverkningarna ur naturskyddssynpunkt av en exploatering. Önskvärt vore att vid inventeringen förekomsterna uppdelades i exempelvis tre klasser med hänsyn till skadeverkningarna, (svåra, måttliga och obetydliga sådana). I konsekvens med vad ovan anförts skulle enbart materialförekomsterna av de båda förstnämnda klasserna komma i fråga vid accisbeläggning. Vidare skulle, om accisen differentierades, detta ske med hänsyn till skadeverkningarna (klassindelningen) och obeaktat materialets kvalitet och användbarhet för olika ändamål. Det får förutsättas, att accisen under alla förhållanden skulle bli mycket måttlig och föga påverka materialpriset vid konsumtionsorten.

En del av utredningsmannens invändningar mot en allmän grusaccis torde försvagas eller bortfalla, om avgiften uttages efter de här uppdragna linjerna. Möjligen kan andra invändningar resas. Beklagligtvis lämnar betänkandet ej tillräcklig grund för bedömning rörande de praktiska möjligheterna att genomföra en accis av detta slag och de ekonomiska konsekvenserna av en sådan. Måhända skulle det material, som i vissa län insamlats vid grusinventeringarna, kunna ge ledning för dylika bedömanden. Det skulle enligt skogsstyrelsens uppfattning vara av värde, om i något eller några län en bearbetning av det insamlade inventeringsmaterialet kunde göras med hänsyn härtill.

Ett flertal av de spörsmål, som framkommit i samband med utredningen, blir i hög grad beroende av ställningstagandet i finansieringsfrågan. Sålunda kan medlens användning för olika ändamål behöva avgöras med hänsyn till medlens art, acciseller anslagsmedel. Likaså kan de åtgärder, som en exploatör ålägges vidtaga, påverkas av en eventuell skyldighet att därutöver erlägga accis. Skogsstyrelsen, som med hänsyn till svårigheterna att bedöma det härovan skisserade accissystemet ej är beredd att taga ställning i finansieringsspörsmålet, anser sig därför böra för egen del lämna därmed sammanhängande frågor öppna.

—

Avslutningsvis får skogsstyrelsen som sin åsikt framhålla, att utredningen ej tillräckligt klarlagt förutsättningarna att uttaga en grusaccis. Det vore därför önskvärt att utredningen kompletterades i detta avseende. Härvid torde uppmärksamhet böra ägnas möjligheterna att genomföra en sådan till särskilda lokaler begränsad accis som skogsstyrelsen härovan angivit. Vidare torde, oavsett frågan om accis, böra undersökas om de ur naturskyddssynpunkt ömtåliga områdena kunde geografiskt avskiljas. Härigenom skulle måhända särskilda skyddsbestämmelser kunna begränsas att gälla nämnda områden, medan byggnadsverksamheten inom landet i övrigt skulle kunna fortgå utan hinder av onödigt stränga sådana bestämmelser.

Vetenskapsakademiens naturskyddskonmmitté ställer sig positiv till införande av en generell accis vid kommersiell drift och understryker, att svårigheterna med uttagandet av denna avgift ej får överdrivas.

Länsstyrelsen i Kalmar län finner att bärande skäl ej anförts mot tanken [ 282 ]på införandet av exploateringsavgift. Länsstyrelsen är av den meningen, att en kombination av statsanslag och avgiftstvång å vissa enskilda exploateringsföretag utöver den allmänna återställningsskyldigheten är den enda möjligheten att få till stånd en ur naturskyddssynpunkt acceptabel lösning. Vidare framhåller länsstyrelsen:

Det finnes även grustag av annan karaktär än de nyss nämnda, nämligen sådana där driften pågår endast under kortare tid, kanske endast under ett par månader och där alltså exploateringsavgifterna skulle sakna praktisk betydelse. Sådana grustag äro ofta belägna utefter allmän väg. En stor del av dem kommer till i samband med vägbyggande. I andra fall är det fråga om grunda grusförekomster. Täkten flyttas från ställe till ställe, när grusförekomsten sinat, så att hål efter hål uppstår, vilka äro synliga utefter vägarna. Dessa gamla grustag utgöra ett irriterande inslag i landskapsbilden. Av förarbetena till naturskyddslagen framgår att dylika ingrepp i naturen i regel icke anses ha sådan karaktär att landskapsbilden kan anses så väsentligt ändrad att naturskyddslagens 21 § är tillämplig på dem. Det hade därför varit lyckligt om utredningsmannen även upptagit till bedömning frågan om en omarbetning av 19—21 §§ naturskyddslagen så att desamma är tillämpliga även i dessa fall.

I samband med byggande och underhåll av vägar uppstå speciella problem. De statliga vägmyndigheterna har numera en mer positiv inställning till dessa frågor än tidigare. Till vägförvaltningarnas förfogande finnes numera en anslagspost »Återställande av materielfyndigheter», och denna användes till ett uppsnyggande av vägförvaltningarnas egna grustag. Det finnes emellertid även sådana grustag för vilka vägförvaltningarna har det moraliska ansvaret genom att de upptagits av entreprenör i samband med vägbyggande eller att från dem levereras grus till vägförvaltningarna. För att få dessa företag under kontroll bör tillses att, som länsarkitekten föreslagit, i entreprenadanbuden angives hur grustäktsfrågan avses att lösas. Därjämte bör länsstyrelsen innan arbetsföretag igångsättes, erhålla avskrift i erforderlig mån av entreprenadhandlingarna, eller i förekommande fall avskrift av de avtal vägförvaltning sluter med grusleverantör.

Förutom vägförvaltningarna finnes det andra statliga verk som äro stora grusexploatörer. Att även en återställningsskyldighet efter grusexploatering åvilar statliga myndigheter synes icke stå klart vare sig för Kungl Järnvägsstyrelsen eller dess lokala organ. Detta har länsstyrelsen erfarit i ett grustäktsärende i Lindås stationssamhälle i Vissefjärda kommun. Kungl Järnvägsstyrelsen har icke ansett sig ha någon skyldighet att verkställa några återställningsåtgärder sedan dess grustäkt i centrum av ifrågavarande samhälle upphört att bedrivas.

Länsstyrelsen har i detta yttrande sökt att visa på några av de problem som ännu stå olösta i samband med det många gånger planlösa exploaterandet av grusfyndigheter och på de för närvarande dåliga garantierna för att en läkning av såren i naturen verkligen äger rum. Utredningsmannen har beklagligtvis begränsat sin utredning på ett långt ifrån lyckligt sätt. Visserligen bör de av utredningsmannen framlagda förslagen snarast genomföras. Men därjämte bör enligt länsstyrelsens mening en ny utredning verkställas som på ett allsidigare sätt tager upp frågan om en omarbetning av de delar i naturskyddslagen varom nu är fråga.

Mot bakgrund av sina synpunkter på införandet av ett allmänt koncessionstvång framhåller länsstyrelsen i Uppsala län:

[ 283 ]Enbart införandet av en koncessionsplikt innebär emellertid långt ifrån någon slutlig lösning av naturskyddsproblemen i samband med grusexploateringen. En sådan lösning torde nämligen även fordra ekonomiska resurser av en helt annan storleksordning än dem som från statsmakternas sida hittills satsats på naturvården. Att undersöka förutsättningarna för åstadkommandet av sådana resurser genom uttagande av en exploateringsavgift vid grus- och stentäkter har varit andra ledet i utredningsuppdraget. Utredningsmannens utgångspunkt har därvid varit en tänkt exploateringsavgift om fem öre per kubikmeter uttaget grus, vilket vid leverans på konsumtionsorten skulle utgöra 3—5 promille av kostnaden för gruset samt årligen ge ett belopp av omkring en million kronor. Emellertid anser utredningsmannen att införandet av en sådan avgift är behäftat med så stora betänkligheter av såväl principiell som praktisk natur att det bör tillgripas allenast under den förutsättningen, att det icke är möjligt att på annan väg helt eller åtminstone till huvudsaklig del uppnå det syfte, vars förverkligande varit anledning till framställandet av förslag härom. Detta syfte anser sig utredningsmannen ha nått genom att föreslå att det statliga anslaget för naturvårdande åtgärder höjes till 500 000 kronor.

Länsstyrelsen vill framhålla att det torde vara tveksamt huruvida en sådan höjning av anslaget som föreslagits kan komma till stånd och bli bestående. Länsstyrelsen delar därför reservantens, herr Espings, åsikt att en grusaccis måste anses vara ett säkrare sätt att erhålla medel för ifrågavarande ändamål. De av utredningsmannen framförda principiella betänkligheterna mot en sådan accis finner länsstyrelsen överdrivna. Dessa liksom den av utredningsmannen framförda tanken att en grusaccis skulle befria exploatören från skyldigheten att vidtaga återställnings- och städningsarbeten efter avslutad grustäkt, vilka arbeten i stället skulle övertagas av en statlig grustagsreparationskår, ha utförligt bemötts i länsarkitektens, överlantmätarens och hushållningssällskapets yttranden, varför länsstyrelsen här nöjer sig med att hänvisa till dessa. Länsstyrelsen kommer i stället att uppehålla sig något vid de av utredningsmannen framförda praktiska invändningarna mot en exploateringsavgift.

Vad först gäller husbehovstäkterna så torde någon avgift här icke böra utgå. Däremot bör det icke spela någon roll om exploatering till avsalu sker i större eller allenast i ringa omfattning.

Exploateringsavgiften bör, såsom herr Esping framhållit, kunna uppbäras med ledning av exploatörens självdeklaration, och genom ett sådant system torde några större svårigheter icke behöva uppkomma när det gäller avgifternas indrivning.

Vid grusets kvalitet bör icke fästas något avseende när det gäller exploateringsavgiftens storlek. Att det uttagna gruset är av sämre kvalitet gör icke skadorna på landskapsbilden mindre. Tvärtom torde det ofta vara så att det är vid exploateringsföretag, där gruskvaliteten är dålig, som de största skadeverkningarna på landskapet uppkommer och där misshushållningen med materialet är som störst. Det kan därför icke anses obefogat att låta dessa företag satsa lika mycket som de rationellt drivna företagen på de genom själva verksamhetens art förlorade naturvärdena.

När det slutligen gäller de svårigheter, som enligt utredningsmannen kunna befaras uppkomma vid träffandet av avgöranden rörande användningen av de erlagda exploateringsavgifterna, så torde man få brottas med dessa svårigheter vare sig de till fördelning tillgängliga medlen influtit genom en exploateringsavgift eller anslagits av statsverket.

Länsstyrelsen vill för sin del i motsats till utredningsmannen hävda att de av denne framförda invändningarna mot en exploateringsavgift icke äro så tungt vägande att frågan därom för närvarande får anses förfallen. Vissa svårlösta [ 284 ]problem torde visserligen komma att uppstå i samband med införandet av en sådan avgift, men dessa problem kunna icke anses olösliga. Länsstyrelsen får därför föreslå att frågan om införandet av exploateringsavgift vid grustäkt göres till föremål för fortsatt utredning, vilken utredning bör vara förutsättningslös beträffande avgiftens storlek.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anlägger i finansieringsfrågan en helt ny synpunkt:

I likhet med utredningsmannen anser länsstyrelsen det mycket angeläget, att naturskyddsanslaget höjes till åtminstone en halv miljon kronor om året för möjliggörande av att åtminstone en del av landets ur naturskyddssynpunkt värdefullaste områden skyddas från förstörelse. Utredningsmannen har avstyrkt förslaget om särskild grustäktsavgift under åberopande bl a av kostnaderna för kontroll och uppbörd. I samband härmed må framhållas, att jord, sand, grus och sten undantagits från allmän varuskatt under åberopande av kontrolltekniska skäl. Kostnaderna för kontroll och uppbörd av allmän varuskatt å sand, grus och dylikt torde emellertid bliva mindre än dylika kostnader beträffande grustäktsavgift. En del av de av utredningsmannen anförda invändningarna i övrigt mot grustäktsavgift torde ej heller kunna åberopas mot slopandet av undantagsstadgandet från allmän varuskatt. Frågan om allmän varuskatt å ifrågavarande nyttigheter synes därför böra tagas under förnyat övervägande, därest erforderlig höjning av naturskyddsanslaget ej kan säkerställas med mindre statsverket beredes motsvarande ökning av inkomsterna från grus- och sandtäkt.

Överståthållarämbetet, som ej hyser några principiella betänkligheter mot uttagandet av en exploateringsavgift. förordar att frågan därom blir föremål för ny utredning.

Förnyad utredning förordas även av länsstyrelsen i Älvsborgs län, som pekar på alla de fall i vår lagstiftning, då sådana principiella skäl, som av Braunstein anförts mot införandet av exploateringsavgift, icke ansetts utgöra hinder mot uttagande av liknande avgifter.

Svenska naturskyddsföreningen framhåller att frågan om grusavgift bör upptagas till ny skyndsam utredning. därvid utredningens uppdrag bör begränsas till utformningen av bestämmelser i ämnet. Den politiska avvägningen synes ej böra ankomma på utredningen.

Samfundet för hembygdsvård kommer till den slutsatsen att uttagande av speciell grusaccis blir ett säkrare sätt än Braunsteins förslag för att erhålla medel till den naturvård. som grusexploateringen onekligen aktualiserar. Samfundet framhåller:

Av vad som ovan anförts framgår att Samfundet för Hembygdsvård för sin del icke funnit utredarens avstyrkan av särskild grusavgift tillfredsställande motiverad. Fördelarna av införande av sådan avgift, vilka framkommit vid tidigare behandling av denna fråga, kvarstår. Samfundet vill här också ytterligare understryka betydelsen av den säkerhet och även rörlighet som denna särskilda avgift skulle kunna ge. I och med att influtna medel blir direkt knutna till exploateringen av denna naturtillgång, skapas en framtida garanti för att medlen blir tillgängliga samt att de till sin storlek alltid är anpassade till exploateringens omfattning.

[ 285 ]Om det av utredaren förordade förfaringssättet med direkta anslag till naturvårdsåtgärder skall kunna ge motsvarande fördelar, bör i så fall anslagets storlek bestämmas icke enbart på grundval av den statliga konsumtionen. Starka skäl talar för att anslagets storlek bör baseras på den totala grusutvinningen, och att anslaget göres rörligt. Hänsyn bör även tagas till kostnadsutvecklingen.

Slutligen har föreningen för vattenhygien framhållit att en grusavgift bör uttagas av exploatören och att skälig del därav anslås för täckande av kostnader även för vattenvårdande åtgärder.

Av naturvårdsutredningen inhämtade synpunkter och önskemål

Av de svar som kommit utredningen tillhanda från länsstyrelserna med anledning av utredningens tidigare omnämnda skrivelser framgår tydligt att flertalet länsstyrelser bedömer täktverksamheten såsom ett av de allvarligaste naturvårdsproblemen inom länet. Mer än hälften av länsstyrelserna har sålunda upptagit grusexploateringen bland de spörsmål som utredningen borde behandla och lösa med förtur. I övrigt har i stor utsträckning hänvisats till de yttranden, som avgavs över Braunsteins betänkande och som tidigare återgivits.

Länsstyrelsen i Södermanlands län har anfört att det med tanke på de stora ekonomiska värden grusåsarna representerar är angeläget att uppdra riktlinjer på området ägnade att åstadkomma större enhetlighet i lagtillämpningen. Länsstyrelsen har sökt gå fram på den vägen att åstadkomma avtal med markägare eller brukare om hur den enskilda täkten skall bedrivas. Detta system är emellertid förenat med de betydande olägenheterna att tillämpningen kräver tillgång till särskild personal och att avtalet gäller endast mot den person, som undertecknat detsamma. Inom länet har ersättningsfrågor uppkommit huvudsakligen beträffande grusåsar. Därvid har knappheten på medel i hög grad begränsat länsstyrelsens möjlighet att ingripa. Även då medel funnits till förfogande har svårigheter förelegat att bedöma skäligheten av den ersättning som bort utgå. Länsarkitekten i Östergötlands län framhåller att ett bemästrande av naturvårdsproblemen i samband med grustäkterna synes vara nära nog ogörligt så länge generell rätt till täkt finnes, varför det bör övervägas om inte denna rätt kan upphävas. Länsarkitekten påpekar att en sådan rättsuppfattning icke är främmande i svensk lagstiftning utan paralleller kan dragas med byggnadslagstiftningen och fornminneslagen. I båda dessa lagar föreskrives inskränkningar i markanvändningen utan att ersättning förekommer. Länsarkitekten i Örebro län, som synes ha stor erfarenhet av behandling av grustäktsärenden, anför bl a:

Grustäktsverksamheten inom länet är av betydande omfattning. Genom initiativ från naturskyddsrådet har Länsstyrelsen med stöd av 21 § naturskyddslagen förordnat om förbud mot täkt av grus och sand för de viktigaste åssträckningarna inom länet. Den knappa medelstillgången för inlösen av grusåsar har emellertid [ 286 ]inneburit, att grustäkter inom åsarna ej har helt kunnat förhindras, men genom förbuden har verksamheten kunnat ställas under kontroll, så att företagens menliga inverkan på landskapsbilden kunnat reduceras till minsta möjliga. Även den samrådsverksamhet och anmälningsskyldighet, som angives i 19 § naturskyddslagen samt 14 a § i tillämpningskungörelsen, synes i stor utsträckning beaktas av exploatörerna vid nyöppnandet av grustag. Sedan år 1954 har å länsarkitektkontoret handlagts över 200 ärenden avseende grustäktsverksamheten, varav ca ett 90-tal avser undantag från meddelade grustäktsförbud och resten i huvudsak omfattar samrådsärenden jämlikt 19 § naturskyddslagen.

Även om således samarbetet med de större grusavnämarna inom länet är gott och kontoret i stort mött förståelse från dessa ifråga om synpunkter på grusuttagens utformning med hänsyn till landskapsbilden, har däremot vissa svårigheter mött vad beträffar de mindre grusexploatörerna. Deras s k husbehovstäkt har medfört, att kanterna av vissa åspartier på långa sträckor blivit söndergnagda. Genom att täktverksamheten för varje avnämare vanligen inskränkes till några få lass grus varje år att användas för iordningställande av åkervägar o d, föreligga mycket små förutsättningar för att ett återställande eller en återläkning av grustäkterna skall kunna ske inom överskådlig tid. Länsarkitektkontoret vill föreslå, att i samband med den aktuella översynen av naturskyddslagen denna för naturbilden i många fall synnerligen störande småtäktsverksamhet blir föremål för närmare utredning, i avsikt att finna en lösning på problemet. Tänkbara åtgärder vore, att ett täktförbud hårt kunde tillämpas för dylika åspartier samt att i gengäld medel ställdes till lantbrukarnas förfogande för inköp av erforderligt väggrus från större grusexploatörer. En annan lösning vore, att lämpligt utformade grussamfälligheter kunde bildas och förläggas till områden, där täkt ur naturbildssynpunkt icke skulle innebära så allvarliga men.

Som svar på utredningens inventeringsfrågor har länsstyrelserna inkommit med ett omfattande kartmaterial bl a utvisande befintliga förbud enligt 21 § naturskyddslagen. Av materialet framgår att täktförbud inom de flesta län utfärdats endast i mindre omfattning och i allmänhet omfattat punktområden. I några län skiljer sig emellertid tillämpningen från denna huvudregel. Skaraborgs, Gotlands och Gävleborgs län saknar sålunda helt förbudsområden. Större sådana redovisas inom Stockholms län (stora sammanhängande partier av de nord-sydliga åsarna), Kalmar län (12 områden av varierande storlek på Öland i anslutning till kustklintarna eller Alvaret), Kristianstads län (Hovs hallar vid Hallandsåsen), Hallands län (större område vid Fjärås), Göteborgs och Bohus län (åtta hela socknar i södra delen av länet), Örebro län (ett femtontal större områden å de viktigaste åssträckningarna), Kopparbergs län (ett större område vid Sundborn) samt Norrbottens län (Dundret i Gällivare socken).

Av intresse att notera i detta sammanhang är att inom Södermanlands län ett antal åspartier fridlysts som naturminnen. Bland dessa kan omnämnas Sundbyholmsåsen samt åsryggen en kilometer västnordväst om Kjulatorp inom Kafjärdens kommun, omkring 900 m av en rullstensås inom Stora Malins och Sköldinge kommuner och ett antal grusåsar vid de enskilda vägarna till Rockelsta slott inom Sparreholms kommun.

[ 287 ]I skrivelse till utredningen den 5 juli 1961 har sekreteraren i naturskyddsrådet i Hallands län påtalat avsaknaden av bestämmelser om att i arbetsplan rörande större allmänna vägar, speciellt motorvägar, skall redovisas var och hur sidotagsmassor skall uttagas vid arbetets utförande. För att avhjälpa denna brist föreslås att sidotagsfrågan löses vid arbetsplanens upprättande med samma omsorg som vägbyggnadsutredningen i övrigt samt att länets natur- och fornminnesvårdande myndigheter får tillfälle att pröva samma fråga utan tidspress. Svenska naturskyddsföreningen har i skrivelse till utredningen den 7 september 1961 framhållit att föreningen i princip finner dessa förslag värdefulla och tillstyrker att de av naturskyddsrådet i Hallands län framförda synpunkterna måtte övervägas inom utredningen.

Naturskyddsrådet i Östergötlands län har i skrivelse till utredningen den 11 november 1961 bl a anfört att en tillräckligt omfattande upplysning och kontroll beträffande grustäktsverksamheten icke är möjlig inom ramen för nuvarande organisation. En förstärkning av länsarkitektkontorens personalresurser synes därför vara oundgängligen nödvändig, liksom en sådan skärpning och komplettering av naturskyddslagen, att exploatören hindras att under avsevärd tid uppskjuta överenskomna iordningställningsarbeten.

Svenska grus- och makadamföreningen har i skrivelse till utredningen den 11 oktober 1961 framfört synpunkter på de förslag till lösningar av grusexploateringsfrågan, som framställts under senare tid. Föreningen, som utgör en sammanslutning av de flesta större företag inom branschen med en sammanlagd årlig gruskonsumtion av cirka 7 miljoner kubikmeter, d v s nära en tredjedel av den totala konsumtionen i landet, har därvid framhållit följande.

Föreningen stöder helt kravet på att grustäktsplan skall framläggas och godkännas innan brytningen får igångsättas samt att säkerhet skall ställas för rätta fullgörandet av de i planen meddelade föreskrifterna och gjorda åtagandena. Däremot anser föreningen att tillräckliga skäl icke förebringats för att motivera införandet av särskild accis å grusnäringen.

Vad beträffar grustäktsplan konstaterar föreningen inledningsvis att syftet med sådan plan bör vara att medelst i planen intagna bestämmelser och anvisningar reglera grusbrytningen och den efterföljande återställningen av området. För att komma till rätta med den rovdrift som bedrives av ansvarslösa exploatörer bör lagen föreskriva att grustäktsplan skall godkännas av länsstyrelsen och säkerhet ställas innan brytningen får påbörjas.

Kravet på upprättande av grustäktsplan bör gälla även för statlig och kommunal verksamhet medan undantag bör stadgas för husbehovstäkter avseende markägarens eget behov med uttag understigande 100 kubikmeter årligen. Härvid påpekar föreningen att uppmärksamhet bör fästas på samfällda grustag där den sammanlagda utvinningen överstiger 100 kubikmeter årligen. Plankravet skulle även gälla sidotag vid vägbyggen och andra större byggnadsföretag, därest dessa sidotag inte kan anses ingå i själva projektet. [ 288 ]Med uttag av grus synes böra likställas uttag av sand, lera, jord, sten och liknande nyttigheter i den mån exploateringen därav icke regleras genom andra bestämmelser. Utformningen av exploateringsplanen blir i sådana fall beroende av arten av ifrågavarande nyttighet.

Beträffande planens yttre utformning samt naturskyddsfrågornas reglering i densamma anför föreningen följande:

Planen bör omfatta en karta eller kartskiss över det område där brytningen skall ske. Kravet på kartmaterialets utförlighet bör icke ställas alltför högt vid små täkter.

Av kartan bör framgå gränserna för grustagsområdet, nivåkurvor visande markens höjdläge före exploateringen samt uppgift om områdets utseende efter grusutvinningens avslutande genom nivåkurvor eller angivande av schaktningsbottens blivande höjdläge samt släntlutningar. Detta kan ske t ex genom att nivåkurvorna för det orörda området anges med en färg och nivåkurvorna för området i tänkt slutbrutet skick anges med annan färg. Som nedan skall närmare utvecklas, torde det i många fall vara svårt att redan innan brytningen påbörjats ange mera definitivt hur nivåkurvorna skall dragas genom det slutbrutna området, det torde ibland få anses tillräckligt att släntlutningarna jämte schaktbottens höjdläge angivits för det slutbrutna området.

Utöver kartmaterialet bör planen innehålla en s k arbetsplan innefattande de bestämmelser som skall gälla för brytningens bedrivande och återställningsarbetenas genomförande samt ev övriga bestämmelser såsom rörande ställda säkerheter, samhällsbildning, grundvattenförekomst, fornlämningar och naturskyddsföreskrifter. Om särskilda hänsyn tagits till markens efteranvändning, bör detta lämpligen anges. Det är givetvis till fördel om förekomsten av berg, mäktigare lerlager och andra omständigheter, som kan inverka på planens genomförande, redovisas i densamma. För större grustag, som fordrar stora investeringar, företar grusexploatören numera undersökningar i dessa avseenden, men dessa är vanligen mycket kostsamma och bör därför som regel icke sättas som fordran för en grustäktsplans godkännande. I en eventuell tillämpningskungörelse bör dessa synpunkter beaktas.

Sedan exploatören framlagt planförslaget får detta efter samråd med länsstyrelsen eventuellt kompletteras av sökanden innan det slutligen godkännes och brytningen får ta sin början. I vissa fall — t ex i samband med brådskande vägarbeten e d — torde länsstyrelsen dock kunna bevilja dispens från igångsättningsförbudet, därest planjusteringen blott gäller någon mindre betydelsefull detalj. Säkerhet synes dock i dylikt fall böra ha ställts innan dispens beviljas.

Återställningsarbetena bör i görligaste mån ta sikte på efteranvändningen. Det torde dock icke kunna krävas att området på exploatörens bekostnad omvandlas till exempelvis en fritidsanläggning eller annan mera kostsam anläggning.

Nivåkurvor resp släntlutningar och schaktbottens höjdläge bör om möjligt bestämmas i planen.

Allmänna bestämmelser rörande schaktningsdjup, släntlutningar m m bör normalt icke göras mera restriktiva än som av tekniska skäl är nödvändigt. Vidare bör det kunna medges att ta ut värdefullt grusmaterial under de schaktningsdjup och släntlutningar, som anges i grustäktsplanen och i stället ersätta detsamma med lämpligt fyllnadsmaterial.

Ridåer av buskar och träd bör ibland lämnas (eller undantagsvis planteras) för att skydda mot insyn. Vad angår eventuell återplanteringsskyldighet bör framhållas, att föreskrifter härom bör inriktas på att underlätta för den i omgivningen [ 289 ]förekommande naturliga växtligheten att vandra in igen av sig själv utan dyrbara anläggningar av trädgårdstyp.

Föreskrifter om uppsnyggning av området bör ges i planen. Sålunda bör allteftersom brytningen går fram skräp, storsten, stubbar och avtäckningsmassor m m dylikt samlas i högar och om möjligt brännas eller grävas ner.

Ofta torde svårigheter möta att vidtaga åtgärder för återställning allteftersom brytningen går fram, s k successiv återställning. Det händer nämligen att på grund av t ex materialets sammansättning brytningen måste pågå på flera ställen samtidigt, eller att ett område med material som ej efterfrågats överhoppats men senare blir aktuellt att bryta ut. Emellanåt är det nödvändigt att inom grustagsområdet tillfälligt lagra uttaget material som icke kan omedelbart avsättas. Hänsyn härtill synes böra tagas i planen.

Genom svårigheten, för att inte säga omöjligheten, att i förväg vinna fullständig kännedom om förekomsten av otjänligt material, t ex lera, berg eller större stenar, torde det icke låta sig göra att på förhand kategoriskt bestämma områdets utseende efter slutad brytning. Justeringar av planen kan därför bli nödvändiga vartefter brytningen fortskrider.

I fråga om hänsyn till grundvattenskyddet framhåller föreningen att möjlighet att gå på djupet med brytningen bör föreligga i sådana fall där grundvattentillgången inte kan förväntas bli tillgodogjord eller eljest där säkerhetsåtgärderna är så betryggande att menlig inverkan på grundvattenförekomsten icke är att befara.

Godkännande av grustäktsplan medför enligt föreningens uppfattning förutom tidigare angivna fördelar en säkerhet för företagaren att få fullfölja exploateringen i enlighet med planen, vilket synes vara mycket värdefullt på grund av de stora investeringar, som i allmänhet måste göras för utvinningen. Ett godkännande bör dock å andra sidan icke innebära skyldighet för exploatören att fullfölja planen med hänsyn till de ändrade förhållandena avseende efterfrågan, konkurrens etc som kan inträffa. Skäl till avvikelse från planen bör inträda om berg, lera och annat onyttigt material icke kan borttagas till rimlig kostnad. Exploatören bör emellertid i sådana fall åläggas att avslänta de kvarvarande partierna.

Vid plans upprättande bör enligt föreningens åsikt samordning ske med den planläggning som sker inom byggnadslagstiftningens ram. Härvid bör uppmärksamhet riktas på den efteranvändning av täkten i fråga som kan ha föreslagits i ifrågavarande planer.

Kostnaderna för planens upprättande bör åvila sökanden medan den översiktliga planeringen av grusnäringen inom länet bör bekostas av det allmänna. Föreningen konstaterar att det ofta kan bli fråga om stora kostnader för den materialundersökning som bör ligga till grund för planen och att det med tanke härpå är önskvärt att plankostnaderna i övrigt icke göres ytterligare betungande genom alltför vittgående krav från länsstyrelsens sida. Föreningen understryker att det synes väsentligt att till grund för varje framställning om öppnande av läkt bör framläggas viss utredning om fyndighetens brytvärdhet, såväl kvantitalivt som kvalitativt.

[ 290 ]I fråga om arten av den säkerhet som skall ställas framhåller föreningen att det endast undantagsvis bör begäras deposition av penningbelopp. Bestämmelser om ställande av säkerhet bör intagas i varje godkänd grustäktsplan.

Kontroll och inspektion av att grustäktsplanen följes bör kunna handhas av byggnadsnämnderna.

Slutligen framhåller föreningen att såväl marken som nyttjanderätten till grustäkten kan byta ägare respektive innehavare under den tid som grusutvinningen enligt planen pågår. Om två eller flera grustag gränsar till varandra bör länsstyrelsen kunna föreskriva en samordning av grustäktsplanerna.

Avseende frågan.om införande av en grusaccis konstaterar grus- och makadamföreningen att det skäl som anförts härför är att detta vore säkraste sättet att erhålla medel för angelägna naturskyddsändamål, varvid främst åsyftas inlösen av åspartier och betalning av ersättning vid starkt inskränkande föreskrifter för grusbrytningen samt även uppsnyggning av redan nedlagda täkter.

Vad beträffar gamla nedlagda täkter synes dessa enligt föreningen icke utgöra något större problem och erfordra kostnadskrävande åtgärder med hänsyn till att naturen i de flesta fall själv ordnat återställningen genom att schaktbranterna under årens lopp lagt sig i naturliga rasvinklar och växtligheten samtidigt vandrat in.

Även för övriga ändamål framhåller föreningen att medelsbehovet icke synes vara så stort som man antagit. Det är nämligen inte utan vidare klart att »avsevärt men» föreligger ens vid totalförbud mot exploatering eller vid utfärdande av starkt inskränkande föreskrifter för brytningen. Beträffande igång varande täkter torde en nödvändig reglering endast böra avse mindre inskränkande föreskrifter i grustäktsplanens form, som icke torde medföra ersättningsskyldighet. Rörande medelsbehovet vid planerade täkter anför föreningen:

Ej heller synes — möjligen med undantag för områden, som av företagare i branschen bevisligen avsatts för framtida grustäkt — totalförbud eller starkt inskränkande föreskrifter rörande en planerad men ännu icke påbörjad täkt utan vidare kunna påstås innebära »avsevärt men». Det ankommer nämligen på sökanden att visa att förbudet respektive inskränkningen verkligen medför avsevärt men för honom. Sålunda torde, för att ersättningsskyldighet för det allmänna skall uppkomma, sökanden ha att bevisa bl a att fyndigheten innehåller brytvärt material, att det är efterfrågan på materialet, att området lönar sig att exploatera med hänsyn till prisläget på marknaden, transportkostnader o s v. I många fall torde nuvärdet — d v s det värde som skall ersättas i händelse av förbud — vara ringa om fyndigheten ej kan bli föremål för lönande brytning förrän i en framtid. Till detta kommer att förekomsten av byggnadsplaner, grundvatten och fornminnen eventuellt ändock skulle omöjliggjort exploatering i den utsträckning sökanden tänkt sig, varför ersättningen för mistad exploateringsrätt reduceras ytterligare.

[ 291 ]På sålunda anförda skäl och med hänsyn till att storleksordningen av medelsbehovet icke är klarlagt anser föreningen att en så genomgripande åtgärd som införandet av en specialskatt på grusnäringen bör anstå till det är visat att de i den braunsteinska utredningen föreslagna anslagen verkligen icke förslår till gäldande av de ersättningar som kan komma i fråga. Till understrykande av denna ståndpunkt framhåller föreningen några av de praktiska svårigheter ett avgiftssystem skulle medföra med avseende på uppbörd och fördelning samt den fördyring av byggnadskostnaderna som avgiften skulle föranleda.

Utredningens förslag

De tidigare refererade utredningarna och remissyttrandena visar utomordentligt klart, att täktverksamheten och främst grustäkterna här i landet befinner sig i ett djupt otillfredsställande läge. Anledningen härtill är främst den allmänna planlöshet, som utmärker verksamheten, bristande rättsmedel samt otillräckliga personella och ekonomiska resurser hos myndigheterna. Det föreligger enligt samstämmiga uttalanden ett överhängande behov att komma till rätta med dessa missförhållanden. Det finns emellertid även positiva drag i bilden. Till dessa räknar utredningen främst den förståelse för naturvårdssynpunkterna, som utredningen mött hos ansvarsfulla representanter för grusnäringen och icke minst från den största statliga gruskonsumenten, väg- och vattenbyggnadsverket.

I fortsättningen behandlar utredningen först och utförligast den dominerande sektorn av täktverksamheten, nämligen grusbrytningen, och diskuterar därefter mot bakgrund härav behovet av reglering av täkt av andra nyttigheter.

Som allmän bakgrund för diskussionen vill utredningen betona att gruset utgör en omistlig råvara för åtskilliga verksamheter i samhället, främst byggnadsindustrin och kommunikationsväsendet, och att det därför icke kan ifrågakomma att införa något slag av reglering av grusbrytningen. som äventyrar näringslivets försörjning. Detta är heller icke nödvändigt, eftersom landets sammanlagda grustillgångar, enligt vad Braunstein visat, förslår för ungefär 1 000 års konsumtion. Huvudproblemet är i stället att förlägga grusbrytningen till platser, där den gör ringa skada på motstående samhällsintressen och att där se till att den utföres på skonsammast möjliga sätt. Ur dessa enkla riktlinjer, varom de flesta är ense, kan omedelbart härledas krav på två olika slag av planering, nämligen dels en översiktlig med syfte att klassificera grusfyndigheterna i angelägenhetsgrad efter deras värde ur naturvårds-, kulturvårds- eller vattenförsörjningssynpunkt, dels en detaljplan, som visar hur grusbrytningen och återställningsarbetena skall ske i ett fall där grusbrytning tillåtes. Utredningen återkommer i det följande till vissa rekommendationer om hur dessa planer bör utarbetas, men vill redan [ 292 ]här framhålla att det icke torde finnas anledning att konstruera dessa planer med fastställelse och därav följande rättsverkningar i likhet med byggnadslagens planinstitut. Det bör i båda fallen vara tillräckligt att välja formen informell, vägledande planering, som bildar det utredningsmaterial, på vilket myndigheterna grundar sina beslut.

En annan sida av täktverksamheten, som hittills uppenbarligen utgjort en hämmande faktor på en förnuftig utveckling på området, är de med verksamheten förknippade privatekonomiska och statsfinansiella frågorna. Spörsmålet sammanhänger ytterst med den rätt en markägare har att förfoga över naturtillgångarna på sin fastighet. På denna punkt har intressanta synpunkter framkommit bl a från länsstyrelserna i Uppsala, Älvsborgs och Kopparbergs län. Sistnämnda länsstyrelse erinrar om att värdet av en grustillgång icke skapats av ägaren och att det icke på något sätt kan vara självklart att ägandet under någon tid av en grusås skulle innebära fullmakt att fördärva det skönhetsvärde åsen utgör.

Redan av utredningens allmänna riktlinjer torde framgå, att utredningen icke hyser några principiella betänkligheter mot att grustäkt förbjudes på en plats, som anses böra skyddas såsom obestridligen av framstående värde ur samhällets synpunkt. Detta är för övrigt innebörden redan av gällande rätt. Den i praktiken helt avgörande frågan är i stället vilken ersättning. som samhället skall betala för ett dylikt ingrepp. Även i detta avseende är gällande rätt restriktiv, i det endast skada, som innebär avsevärt men, är ersättningsgill. Huvudproblemet blir då, var gränsen går för avsevärt men. På denna punkt föreligger praktiskt taget ingen ledning i rättspraxis. Utredningen återkommer till denna fråga under avsnittet om ersättningsbestämmelser (sid 332), men vill redan här anmärka, att det med nuvarande uppfattning om jordäganderättens innehåll icke torde kunna ifrågasättas att frånkänna markägare varje rätt till ersättning för utebliven grusbrytning. — Finansieringsfrågan, som är nära förknippad med ersättningsreglerna, behandlas i kap 12 (sid 423).

För att grusbrytningen skall kunna ledas in i planmässiga och rationella former erfordras, enligt vad ovan anförts, dels en lämplig lokalisering av densamma, dels en detaljplanläggning av verksamheten i de fall den tillåtes. Redan på grund härav är det nödvändigt att myndigheterna bereds möjlighet att i förhand pröva varje tillämnad grustäkt av någon betydelse. Denna princip har redan införts i gällande rätt genom stadgandet om anmälningsplikt enligt 14 a § tillämpningskungörelsen till naturskyddslagen. Denna bestämmelse har i praktiken icke fungerat tillfredsställande, bl a beroende på den korta tid, en månad, som disponeras för utredning av och ställningstagande till den tillämnade grusbrytningen.

Utredningen har i likhet med åtskilliga remissinstanser funnit tiden nu vara mogen att införa generell tillståndsplikt för all grusbrytning av någon betydelse. En sådan åtgärd har även reservationslöst föreslagits av ansvariga [ 293 ]representanter för grusnäringen. Reformen innebär att nuvarande tillståndsplikt enligt 21 § naturskyddslagen, som av vissa länsstyrelser börjat tillämpas över stora områden, nu utsträckes till hela landet. Ur administrativ synpunkt synes en sådan reform ha ganska begränsade verkningar. Volymen av prövningsfall förutsättes nämligen bli i stort sett densamma, som redan nu förekommer med anledning av anmälningsplikten enligt tillämpningskungörelsen.

Från den generella tillståndsplikten bör enligt utredningens mening undantag stadgas för mindre täkter av icke kommersiell natur, s k husbehovstäkter. Dylika undantag förekommer ofta i samband med reglerande ingrepp över förfoganderätten till fastigheter och har sin naturliga plats även i naturvårdslagstiftningen. Undantag för husbehovstäkt har för övrigt redan gjorts rörande anmälningsplikt enligt 14 a § tillämpningskungörelsen. Någon remissmyndighet har visserligen påtalat de negativa verkningar, som ett stort antal smärre täkter kan åstadkomma i en grusås. Dessa farhågor bör emellertid ej överdrivas. Utvecklingen synes nämligen gå i den riktningen. att även jordbrukets och skogsbrukets behov i allt större utsträckning tillgodoses i större, tekniskt välrustade grustäkter. Härtill kommer önskemålet att naturvårdsmyndigheterna i rådande läge helt bör koncentrera sig på de stora, verkligt betydelsefulla ärendena.

Det kan i praktiken ibland vara svårt att draga en gräns mellan husbehovstäkt och kommersiell täkt. Utredningen har med husbehov i förevarande sammanhang avsett den förbrukning, som är knuten till en genomsnittlig jordbruks- eller skogsbruksfastighet med de förpliktelser som normalt åvilar en sådan, exempelvis andel i vägsamfällighet. För att ytterligare avgränsa begreppet erfordras emellertid även en övre gräns för det årliga uttaget. Därvid har utredningen valt att förorda den av grus- och makadamföreningen föreslagna gränsen 100 kubikmeter. Denna volym är så rikligt tilltagen att den även bör kunna tillämpas för det sammanlagda uttaget från för flera fastigheter samfällda grustag.

Även om grusbrytningen är helt dominerande inom täktverksamheten förekommer åtskillig annan täktverksamhet, som kan medföra lika negativa verkningar i landskapsbilden. I 21 § naturskyddslagen talas om täkt av sten, grus, sand, jord eller därmed jämförliga nyttigheter. Denna uppräkning är icke helt entydig. Utredningen föreslår det förtydligandet att även torv tages med i uppräkningen. Vidare bör understrykas att begreppet jord i lagtexten icke får fattas i betydelsen det övre matjordslagret utan i princip omfattar även övriga förekommande lösa jordlager, exempelvis lera, morän o s v. Enligt utredningens mening bör även täkt av sten, sand, jord och torv underkastas den generella tillståndsplikt, som ovan diskuterats för grus. Detta är befogat med hänsyn till täktverksamhetens verkningar ur naturvårdssynpunkt och lösningen blir även enkel därigenom att täktverksamheten i praktiken blir definierad. Det förtjänar i detta sammanhang [ 294 ]påpekas. att en normal grustäkt mycket ofta förutsätter även brytning av sten och jord.

Uttag av förenämnda material sker emellertid inte alltid i sådana former att täkt i naturvårdslagens mening kan anses förekomma. Med hänsyn speciellt till de till täktbegreppet anknutna rättsverkningarna synes därför en närmare definition av detta begrepp vara motiverad.

Enligt utredningens mening torde till täkt i detta sammanhang böra hänföras företag som primärt syftar till att nyttiggöra det uttagna materialet antingen genom direkt försäljning eller inom företagarens övriga verksamhet. Därmed avgränsas uttag av material som sker huvudsakligen för att bereda plats för annan verksamhet, såsom exempelvis sprängningar av tunnlar, bergrum, husgrunder och dylikt eller skärningar för vägbyggen och andra större arbetsföretag. Uttag av massor ur sidotag vid vägbyggen faller däremot inom naturvårdslagens täktbegrepp. I sammanhanget bör framhållas att uttag av material som tidigare blivit flyttat från annan plats icke år att betrakta som täkt i naturvårdslagens mening.

Upptagande av sand och liknande material från sjö- eller havsbotten bör heller icke anses såsom täkt i detta sammanhang då denna verksamhet icke medför någon synlig förändring av naturförhållandena. Analogt härmed bör uttag av massor under en blivande dämningsgräns vid vattenregleringsföretag icke underkastas täktreglering.

Såsom framgått av det föregående har utredningen föreslagit den generella tillståndsplikten för sten, grus, sand, jord och torv främst för att tillskapa ett effektivt rättsmedel för myndigheterna att kontrollera täktverksamheten ur naturvårdssynpunkt. Det bör emellertid redan i detta sammanhang understrykas, att en sådan lösning medför betydelsefulla verkningar även ur andra viktiga synpunkter. Sålunda påverkar en sådan lösning de med täktverksamheten förknippade privatekonomiska och statsfinansiella frågorna. I det förstnämnda avseendet må här endast anmärkas, att värdet av exempelvis grusfyndigheter måste förutsättas i viss mån bli påverkat av om tillståndsplikt för grusbrytning införes eller ej. I den senare frågan vill utredningen påpeka att om statsmakterna vill genomföra en grusavgift av något slag, utgör den generella tillståndsplikten underlag för en administrativt sett mycket enkel lösning av denna fråga. Inom täktregleringen finns alltså ett nåra samband mellan plantekniska, lagtekniska, privatekonomiska och statsfinansiella frågor. Det finns all anledning att beakta detta sammanhang om en lösning av frågan i dess helhet skall kunna åstadkommas.

Utredningen övergår härefter till att närmare kommentera, vilket underlag myndigheterna måste förfoga över för att kunna pröva tillstånd till täkt. Enligt vad tidigare anförts är det fråga om dels en översiktlig planläggning, dels — vid positiva beslut — en detaljplanering.

Den översiktliga täktplaneringen skall syfta till att klarlägga hur täktverk[ 295 ]samheten skall lokaliseras för att dess negativa verkningar på natur och miljö skall bli så begränsade som möjligt.

Med utredningens allmänna utgångspunkter måste av den översiktliga planeringen även krävas att den bereder näringslivet tillräckligt stort utrymme för dess försörjning med nyttigheter, liksom att exploateringsmöjligheterna får en rimlig lokalisering. Ett självklart inslag i den översiktliga planeringen är därför en noggrann inventering av alla pågående större täkter med uppgift om deras årskapacitet och återstående disponibla tillgångar. Såsom framgått av Braunsteins utredning finns här i landet i fråga om grus både överskottsregioner och bristområden. Bl a på grund härav måste det förutsättas att den översiktliga grusplaneringen sammanhålles i stora drag centralt. Det synes därvid lämpligt med ett fortlöpande samarbete med näringsliv och huvudkonsumenter, exempelvis väg- och vattenbyggnadsstyrelsen.

Utmärkande för den översiktliga grusplaneringen är vidare att den direkt berör vissa andra viktiga samhällsintressen, i första hand kulturminnesvården och vattenförsörjningen. Det är därför praktiskt och lämpligt att den centrala naturvårdsmyndigheten vid utarbetandet av råd och anvisningar liksom vid verksamhetens administration i övrigt nära samverkar med de centrala företrädarna för nämnda samhällsintressen.

Tyngdpunkten i den översiktliga grusplaneringen kommer dock att ligga regionalt och bör ledas av länsstyrelsen. Åtskilliga sådana planer eller inventeringar har redan gjorts, exempelvis i Uppsala, Södermanlands och Kristianstads län. Inom andra län åter håller liknande planer på att färdigställas. Inom många län har emellertid dessa arbeten ännu ej påbörjats. Utredningen har emellertid fått det intrycket att en översyn av verkställda åtgärder i flertalet fall kommer att visa sig motiverad. Den allmänna omfattningen av objekt, som för framtiden bör skyddas, kan nämligen svårligen fastställas utan att den ekonomiska ramen för verksamheten är känd eller utan att en vederhäftig prognos gjorts om näringslivets långsiktiga behov, som måste tillfredsställas inom en viss region.

Såsom ett exempel på en i och för sig mycket omsorgsfullt gjord översiktlig grusplanering vill utredningen här referera slutresultatet av den i Uppsala län verkställda planeringen^[1]. Fyndigheterna har där indelats i följande tre klasser:

Klass 1: Åspartierna böra ovillkorligen skyddas mot grusbrytning. — Bebyggd tomtmark samt områden med stadsplan ha hänförts till klass 1 B (= »klass 1 på grund av bebyggelse»).

Klass 2: Grusbrytning bör inte få ske annat än under tvingande omständigheter. Åspartierna böra betraktas som reserver, vilka böra få utnyttjas tidigast när alla andra lämpliga och ur natur- och kulturvårdssynpunkt mindre värdefulla åspartier inom en rimlig rayon från förbrukningsorterna äro utbrutna.

[ 296 ]Klass 3: Hinder ur natur- och kulturvårdssynpunkt bör inte resas mot grusbrytning.

Enligt approximativa överslagsberäkningar har de tre klasserna beräknats omfatta respektive 223, 66 och 271 milj kubikmeter. Dessa volymer ger icke någon uppfattning om i åsarna ingående materialsorter. Av klass 1, totalt 223 milj kubikmeter, hänföres icke mindre än 63 milj kubikmeter till klass 1 B.

Utredningen har funnit de allmänna principerna bakom Uppsalautredningen mycket förtjänstfulla, men vill i detta sammanhang endast understryka att varje sådan planering delvis är ett slag i luften så länge icke den allmänna ekonomiska ramen för vad åsskyddet får kosta samhället är känd för myndigheterna.

En minst lika viktig faktor som den översiktliga planeringen är detaljplaneringen eller vad som redan nu i dagligt tal kallas grustäktsplanen. Denna plan är av utomordentligt stor betydelse, enär det är genom denna som det i princip avgöres hur all framtida täktverksamhet av någon betydelse skall ske. På grund härav bör den uttryckligen omnämnas i lagtexten i enlighet med vad Braunstein föreslagit, d v s att tillstånd till täkt må göras beroende därav att plan för företaget framlägges. Länsstyrelsen kan då enkelt ansluta sitt beslut till en plan, som den finner tillfredsställande.

Den praktiska delen av upprättandet av en grustäktsplan har endast i ringa utsträckning berörts av Braunstein. Däremot har grus- och makadamföreningen i sitt yttrande till utredningen framlagt detaljerade och konstruktiva synpunkter på planens innehåll. Utredningen kan i allt väsentligt ansluta sig till dessa. Någon detaljreglering av grustäktsplanen bör dock knappast införas i naturvårdslagen eller dess tillämpningskungörelse. Det torde vara tillräckligt att i den sistnämnda författningen allmänt framhålla, att planen skall utvisa grunddragen av terrängförhållandena före samt efter fullbordad täkt jämte befintliga fastighets- och äganderättsförhållanden samt dessutom innehålla en redogörelse för den materialundersökning, varpå planen grundar sig, hur motstående allmänna intressen såsom naturvård, kulturminnesvård, grundvattenskydd och bebyggelse beaktats, under vilken tid brytningen planeras pågå samt omfattningen av de återställningsarbeten, som avses att utföras såväl under pågående som efter avslutad täkt. Länsstyrelsen torde endast ha anledning beakta vederhäftigt upprättade planer, som grundar sig på ett styrkt aktuellt behov. Brister planen i något väsentligt avseende, utgör detta anledning för länsstyrelsen att vägra tillstånd, innan bristen avhjälpts. Dylikt avslag bör icke vara ersättningsgrundande.

Innehållet i en plan bör i övrigt vara beroende av ärendets allmänna omfattning och betydelse ur naturvårdssynpunkt. Det kommer säkerligen att i framtiden även finnas täkter, som är relativt betydelselösa ur allmän synpunkt, och då bör länsstyrelsen kunna avstå från att påfordra plan eller nöja sig med mycket enkel sådan. Utredningen vill starkt understryka nödvändigheten av att undvika en byråkratisering av grustäktsplaneringen. Det [ 297 ]väsentliga är att stor omsorg nedlägges på de verkligt betydelsefulla ingreppen i natur och miljö.

En speciell fråga, som berörts i ett par remissyttranden, utgör den täktverksamhet som erfordras i samband med byggandet av allmänna vägar. Utredningen har icke funnit lämpligt föreslå att förekommande behov av täkter intas och i detalj redovisas i arbetsplanerna för vägarna. På detta stadium av projekteringen kan i regel icke behovet av fyllnadsmaterial i detalj förutses och för övrigt skulle ett utpekande vid denna tidpunkt av vissa fyndigheter föranleda en för det allmänna ogynnsam prisspekulation. Det torde i stället vara lämpligare att vägmyndigheterna i samråd med länsmyndigheterna verkar för en lämplig lokalisering av täkterna under arbetets gång, en uppgift som vägmyndigheterna numera har alldeles speciella förutsättningar att kunna åtaga sig. För de enskilda sidotagen, som kommer till utförande, bör plankravet i princip uppehållas. Länsstyrelsernas handläggning av dessa tillståndsfrågor får helt naturligt förutsättas anpassas i stort efter vad som kan anses rimligt för vägbyggnadsprogrammet i dess helhet. Utredningen har ansett sig med visshet kunna utgå från att vägväsendet kommer att fylla högt ställda anspråk i här berörda avseenden. — Liknande tillvägagångssätt är önskvärt även vid byggandet av skogsbilvägar och andra enskilda vägar.

Ett annat detaljspörsmâl, som berörts i remissyttrandena, är den gällande fastighetsindelningens betydelse för en rationell täktverksamhet. Uppenbarligen är i många fall parcelleringen så djup eller fastighetsindelningen i övrigt så irrationell, att en täktverksamhet, som helt bygger på den enskilde fastighetsägarens intressen och individuella önskemål, framstår som högst betänklig. Utredningen har övervägt att i samband med den pågående översynen av fastighetsbildningslagstiftningen aktualisera frågan om bildande av särskilda grussamfälligheter genom ett tvångsförfarande. Enligt utredningens mening skulle emellertid de värderingsförfaranden, som skulle behövas för att ex officio reglera delaktighet i en dylik samfällighet, bli mycket komplicerade. Utredningen har därför avstått från denna lösning. Enligt vad utredningen inhämtat kommer förslag om bildande av dylik samfällighet under frivillig medverkan av berörda sakägare att framläggas och det kan då vara skäl att först få någon erfarenhet hur ett frivilliginstitut verkar.

Med tanke på rådande ägosplittring i olika delar av landet lär det ej vara ovanligt att en täktfyndighet är uppdelad på flera fastigheter med skilda ägare på ett sådant sätt att en ur naturvårdssynpunkt acceptabel lösning knappast kan åstadkommas annat än under samverkan mellan samtliga berörda fastighetsägare. Som regel torde även tekniska och ekonomiska skäl tala för en sådan samverkan. I sådana fall bör enligt utredningens mening krävas en gemensam plan för hela täktområdet eller den mindre del därav som ur naturvårdssynpunkt lämpligen bör kunna exploateras för sig. Detta kommer till uttryck i 23 § lagförslaget på så sätt att tillstånd till täkt före[ 298 ]slagits kunna göras beroende därav att plan för täkt av lämplig omfattning framlägges.

Den fastighetsägare som i fall som här avses önskar bedriva täkt på sin fastighet trots att han icke lyckats åvägabringa samverkan med grannarna befinner sig uppenbarligen i ett betydligt ogynnsammare läge än om samverkan kunnat åstadkommas. Förutom att han ensam får stå för kostnaderna för en gemensam täktplan måste han nämligen räkna med att nödvändigheten av att vid uttaget respektera fastighetsgränserna medför ett betydligt försämrat ekonomiskt utbyte. Han torde också i allmänhet ha att räkna med större återställningskostnader än som skulle ha belöpt på hans del i ett gemensamt uttag. Det torde därför i praktiken bli mindre vanligt att en ensam fastighetsägare under angivna omständigheter fullföljer ansökan om täkttillstånd. I fall då det likväl sker torde det ofta utan större olägenheter ur naturvårdssynpunkt vara möjligt att meddela sökanden tillstånd till täkt på hans fastighet i den omfattning detta är förenligt med den gemensamma planen. Detta förfarande bör kunna komma i fråga särskilt i sådana fall, då täkt enligt planen kan antagas komma till stånd även å övriga berörda fastigheter inom en icke alltför avlägsen framtid.

Fastighetsbildning bildar numera ofta grund för exploatering av i varje fall större täkter. Företagarna behöver nämligen äga inteckningsbara fastigheter för att kunna anskaffa erforderliga krediter för verksamheten. Gällande beskattningsregler verkar vidare i den riktningen att markägare ofta föredrar att sälja det område där täkt skall bedrivas framför att erhålla årliga inkomster av täkten. De materiella reglerna för avstyckning är därför betydelsefulla. De bestämmelser, som närmast är aktuella, återfinns i jorddelningslagens 19 kap om avstyckning. I 2 § stadgas att varje styckningsdel skall till omfång och beskaffenhet i övrigt samt med hänsyn till belägenheten vara sådan att den bildar fastighet som är varaktigt lämpad för sitt ändamål och att avstyckning ej må ske därest det kan antagas att styckningsdel ej inom nära förestående tid erhåller användning för det avsedda ändamålet. Den informella grustäktsplanen kommer att vara av stor betydelse i fastighetsbildningsfrågor eftersom densamma i förekommande fall utgör grund för bedömande av en tilltänkt fastighets varaktiga lämplighet för täktändamål samt för utformningen av fastigheten ifråga. Finnes inte plan, men det är att förmoda att sådan kommer att krävas av länsstyrelsen, utgör sådan omständighet grund för stor försiktighet i bedömningen från förrättningsmannens sida. Det är sålunda önskvärt att planläggning av täkter och fastighetsbildning samordnas så långt detta är möjligt.

Som villkor för tillstånd till täkt må länsstyrelsen även kunna kräva säkerhet för återställningsarbeten. Denna fråga har utförligt behandlats i Braunsteins betänkande varför här endast framhålles att säkerhetens storlek bör grunda sig på en överslagsmässig beräkning av kostnaderna för återställningsarbeten under såväl pågående som efter avslutad täkt. Arten av ställd [ 299 ]säkerhet får bedömas i det enskilda fallet men länsstyrelsen bör ha full rätt att avvisa säkerhet som ej är fullt betryggande. I sådana fall blir tillstånd till täkten beroende av att ny säkerhet kan framläggas. Det synes dock vara att förmoda att en exploatör som lagt ned stora kostnader på upprättande av plan även skall kunna ställa tillfredsställande säkerhet för återställningsarbeten.

De överväganden, för vilka utredningen redogjort i det föregående, har föranlett utarbetandet av väsentligt förändrade lagregler, vilka intagits i 23 § förslaget till ny naturvårdslag. Utredningen har icke funnit anledning att i detta sammanhang föreslå någon ändring av byggnadslagens bestämmelser om förbud mot schaktning mm. Dessa har en annan och vidare innebörd än täktförbudet i naturvårdslagen och har därför sin självständiga betydelse. Däremot har utredningen funnit det befogat att söka verkställa en klarare gränsdragning mellan de båda lagarnas tillämpningsområden än den som nu gäller.

Såsom framgår av redogörelsen för gällande rätt (sid 266) avvisade departementschefen naturskyddsutredningens förslag att område med stadsplan och byggnadsplan skulle undantagas från naturskyddslagens täktbestämmelser. Departementschefen ansåg nämligen att byggnadslagens stadganden angående förbud mot schaktning och därmed jämförliga åtgärder var avfattade så att de knappast kunde anses erbjuda tillräcklig säkerhet mot åtgärder som står i strid mot naturskyddsintresset. Som exempel nämndes att upptagandet av ett grustag icke nödvändigtvis behöver försvåra områdets användning för bebyggelse men att åtgärden ändock kan vara i hög grad olämplig ur naturskyddssynpunkt om det kan förutses att någon bebyggelse icke kommer till stånd förrän i en mer eller mindre avlägsen framtid.

En av byggnadslagens grundläggande principer är att detaljplan icke upprättas över större område än vad som kan komma att tagas i anspråk inom nära förestående tid. På grund härav torde de ovan uttalade farhågorna vara obetydliga. Då därtill kommer att byggnadslagens schaktningsförbud kombinerat med planbestämmelser synes erbjuda fullgod säkerhet för att ett detaljplaneområde icke i strid mot något allmänt intresse kan komma att utnyttjas för täktändamål på ett olämpligt sätt finner utredningen skäl föreslå att områden med stadsplan eller byggnadsplan undantages från den generella tillståndsplikten för täkt.

Däremot har utredningen icke ansett det lämpligt att även undantaga fastställd generalplan eller område kring befästning eller flygplats från tillståndsplikten. Även om sådana fall är och även i framtiden kan förväntas förbli sällsynta synes dock schaktningsförbudet inom dessa områden vara betingat av intressen som inte alltid överensstämmer med naturvårdsintresset. Några olägenheter av att både byggnadslagens och naturvårdslagens ifrågavarande bestämmelser gäller inom område med fastställd generalplan [ 300 ]synes dock knappast kunna uppstå, då länsstyrelsen är beslutande myndighet i båda fallen.

Vid den nya lagens ikraftträdande måste speciell uppmärksamhet ägnas den redan pågående täktverksamheten. Det är ur näringslivets synpunkt utomordentligt viktigt att den nya regleringen genomföras smidigt, så att icke några ens tillfälliga avbrott inträffar i råvaruförsörjningen. Den pågående täktverksamheten innefattar vissa företag, för vilka tillstånd meddelats enligt 21 § naturskyddslagen. Dessa bör enligt utredningens mening accepteras såsom meddelade enligt nya lagen. Större delen av täktföretagen har emellertid icke undergått någon prövning eller bedrives enligt under hand träffade överenskommelser utan för framtiden bindande verkan. Hela denna grupp måste under en lämplig övergångstid föras in under den nya lagens prövningsformer. För detta erfordras rimlig tid för både myndigheter och företagare. Utredningens förslag till övergångsbestämmelser (sid 353) har utformats i enlighet med dessa tankegångar.

Utomhusreklamen

Gällande rätt

Särskilda bestämmelser om utomhusreklamen återfinns i naturskyddslagen, lagen om allmänna vägar, byggnadsstadgan och i de lokala ordningsstadgorna.

Naturskyddslagens regler i 22—25 §§ har följande innehåll:

Vill någon utomhus varaktigt anbringa tavla, skylt, inskrift eller därmed jämförlig anordning för reklam, propaganda eller liknande ändamål, bör han, om anordningen på grund av sin storlek eller av annan orsak kan komma att störa landskapsbilden, samråda med länsarkitekten innan anordningen anbringas (22 §). Finnes anordning som avses i 22 § vara uppenbart vanprydande i landskapsbilden, må länsstyrelsen vid vite förelägga anordningens ägare eller, om denne ej är känd, ägaren av den mark, där anordningen är uppsatt, att avlägsna anordningen eller vidtaga de särskilda åtgärder därmed som länsstyrelsen finner erforderliga (23 § första stycket). Har någon enligt första stycket ålagts att avlägsna där omförmäld anordning må, om särskilda skäl föranleda därtill, ersättning för förlust lämnas honom av allmänna medel med belopp högst motsvarande kostnaderna för anordningens anskaffande, anbringande och borttagande (23 § andra stycket). Vad i 22 och 23 §§ stadgats skall ej gälla i fråga om anordning, vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning (24 §). För område som genom märklig naturbeskaffenhet eller naturskönhet är av särskilt intresse må länsstyrelsen, i den mån så finnes lämpligt för att skydda landskapsbilden, förbjuda att anordning som avses i 22 § anbringas utomhus annorledes än å byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet. — Förbud som nu sagts skall anses innefatta jämväl förbud mot åtgärder för att vidmakthålla dylik anordning, vilken tillkommit innan förbudet trädde i kraft (25 §).

I lagen om allmänna vägar har föreskrifter angående reklamanordningar intagits i 39 § som har följande lydelse:

[ 301 ]Annonstavla, reklamskylt eller dylikt må ej utan länsstyrelsens tillstånd förekomma utmed väg på mindre avstånd än femtio meter från vägbanans mitt. Vad nu är sagt avser dock icke å byggnad inom tättbebyggt område uppsatt tavla, skylt eller dylikt samt ej heller sådan anordning, som uppsatts å annorstädes belägen byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet. Stadgandet i första punkten äger ej heller tillämpning beträffande anslagstavla för meddelanden rörande kommunala angelägenheter, föreningssammanträden, auktioner eller dylikt (första stycket). Ej må i något fall inom synhåll från väg förekomma i första stycket avsedd anordning, som till form, färg eller eljest är av beskaffenhet att av vägfarande kunna förväxlas med vägmärke eller säkerhetsanordning av fastställd typ (andra stycket). Anordning, som allenast på grund av vägs omläggning eller annan därmed jämförlig omständighet skulle komma att falla under förbud enligt första stycket, må förbliva orubbad, där ej vägsynenämnden föreskriver skyldighet för fastighetens ägare att borttaga anordningen. För skada, som uppkommer i anledning av sådant föreläggande, skall väghållaren gälda ersättning med belopp, som bestämmes av vägsynenämnden (tredje stycket).

Inom område med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan och utomplansbestämmelser gäller vissa regler om skyltars anordnande m m jämlikt 1960 års byggnadsstadga. I 52 § föreskrives att skylt till form, färg och utförande i övrigt skall fylla skäliga anspråk på prydlighet och vara lämpad för platsen. Särskilt skall tillses, att den ej inverkar menligt på stads- eller landskapsbilden eller medför brandfara eller risk för olycksfall samt att den ej skymmer sikten längs gata eller på annat sätt verkar störande på trafiken å gata eller annorstädes eller för närboende. Skadad eller eljest bristfällig anordning skall, om den ej iståndsättes, snarast borttagas. Byggnadslov för uppsättande eller väsentlig ändring av skylt fordras enligt 54 § endast inom område med stadsplan. _ Därest anordning vidtagits utan byggnadslov, där sådant erfordras, eller i strid mot gällande föreskrifter äger byggnadsnämnden enligt 70 § vid vite förelägga anordningens ägare att undanröja eller ändra det utförda. Vid föreläggande av denna art kan även föreskrivas att åtgärden i händelse av tredska verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad.

Med stöd av allmänna ordningsstadgan har i de lokala ordningsstadgorna i många fall intagits särskilda bestämmelser om affischering och liknande reklam å eller vid allmän plats. Till ledning för utformningen av ordningsstadgorna har landskommunernas förbund utgivit ett normalförslag till lokal ordningsstadga. Enligt 12 § i detta normalförslag må affisch, annons eller annat dylikt anslag icke utan tillstånd av polismyndigheten anbringas på allmän plats eller å husvägg, staket eller dylikt som vetter mot sådan plats. Undantag från tillståndsskyldigheten stadgas för anslag som uppsättes på härför anvisad plats eller å byggnad till upplysning om på stället bedriven rörelse.

Naturskyddsutredningen fann det bestyrkt att rådande missförhållanden motiverade införandet av restriktiva regler om reklamanordningar. Utredningen föreslog därför att anordningar för reklam och propaganda av be[ 302 ]stående art skulla underkastas tillståndsprövning av vederbörande byggnadsnämnd. Vid byggnadsnämndens prövning av tillstånd förutsatte naturskyddsutredningen en restriktiv tillämpning av lagen varvid särskilt anordningens inverkan på landskapssbilden skulle beaktas. Tillstånd föreslogs tidsbegränsat till högst fem år. Undantag från bestämmelserna skulle bl a gälla anordning till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse varmed skulle förstås reklam inom det egentliga området för rörelsen i fråga. Departementschefen fann emellertid att vägande invändningar kunde göras mot det framförda förslaget och anförde härom bl a (prop 188/1952 sid 74—75):

Ett system med generellt tillståndstvång synes mig alltför tungrott och omständligt. Med hänsyn till de undantag från tillståndstvånget som utredningen av praktiska skäl funnit nödvändigt att föreslå kan det också ifrågasättas, om förbudsregeln skulle få någon större självständig betydelse. Enligt min uppfattning är huvudsaken att det allmänna får möjlighet att tillse att uppenbart vanprydande anordningar avlägsnas. Och beträffande större delen av vår landsbygd bör detta också vara tillräckligt. För vissa särskilt känsliga områden bör emellertid. Iiksom hittills, förbud kunna meddelas mot fristående reklamanordningar över huvud. Såväl befogenheten att ingripa mot vanprydande anordningar som rätten att meddela särskilda förbudsförordnanden för vissa områden synes lämpligen böra anförtros åt länsstyrelserna.

Det sagda får icke uppfattas så, som om jag skulle vilja förneka önskvärdheten av att naturskyddssynpunkterna få tillfälle att göra sig hörda redan innan en större anordning för utomhusreklam uppsättes. Jag finner tvärtom synnerligen angeläget att man söker verka för att en sådan ordning genomföres på frivillighetens väg. I anslutning till vad jag föreslagit i fråga om arbetsföretag torde därför böra meddelas föreskrift, att om anordning varom nu är fråga kan på grund av sin storlek eller av annan orsak komma att störa landskapsbilden, samråd bör ske med länsarkitekten innan anordningen anbringas.

Enligt utredningens förslag skulle regeln om tillståndstvång gälla endast beträffande anordning vars syfte är att hänföra till reklam eller propaganda. I betänkandet har framhållits att genom denna begränsning uteslutits bl a anslagstavlor för meddelanden angående kommunala angelägenheter eller för tidtabeller över kommunikationer och dylikt. Emellertid är det tydligen även beträffande sådana anordningar önskvärt att de fylla rimliga estetiska krav, och om lagstiftningen utformas i enlighet med vad jag nyss föreslagit, torde det ej heller möta något avgörande hinder att likställa dem med reklamskyltar. Jag förordar därför att de nya bestämmelserna få avse tavlor, skyltar, inskrifter och därmed jämförliga anordningar för reklam, propaganda eller annat liknande ändamål.

Å andra sidan vill jag framhålla att det icke torde vara nödvändigt att — såsom förutsatts i utredningens förslag — ett ingripande mot en vanprydande anordning alltid skall ha formen av ett förbud mot anordningens bibehållande. Det lär stundom kunna vara tillräckligt att ändringar vidtagas i fråga om anordningens storlek, form, färg eller utstyrsel i övrigt i syfte att få den att bättre smälta in i landskapsbilden. Den lämpligaste utvägen synes mig därför vara, att länsstyrelsen får vid vite förelägga anordningens ägare antingen att avlägsna anordningen eller att vidtaga de särskilda åtgärder därmed som länsstyrelsen finner påkallade. Kan upplysning ej vinnas om vem anordningen tillhör, bör föreläggandet i stället kunna riktas mot ägaren av den mark där den är uppsatt.

[ 303 ]Någon anledning att begränsa rätten till ingripande mot vanprydande anordningar genom att stadga undantag för reklam på själva rörelsestället föreligger tydligen icke. Däremot skulle det lätt kunna te sig stötande om sådant ingripande gjordes mot en anordning som godkänts vid prövning enligt 39 § väglagen eller uppsatts med stöd av byggnadslov enligt byggnadslagstiftningen. En föreskrift torde därför lämpligen böra meddelas, att ingripande av länsstyrelsen icke må äga rum beträffande anordning vars tillåtlighet prövats i särskild ordning.

I sådana fall där föreläggande meddelas om borttagande av anordning som tillkommit före lagens ikraftträdande fann departementschefen det vara berättigat att ersättning i särskilda fall skulle utgå till anordningens ägare för förlust direkt hänförlig till anordningens anskaffande, anbringande och borttagande medan däremot ersättning för förlust i form av minskad försäljning eller dylikt icke skulle ifrågakomma.

Reglerna om förbudsförordnanden inom vissa speciellt känsliga områden utformades i enlighet med tidigare gällande bestämmelser i lagen angående naturminnesmärkens fredande. Det undantag från förbudsregeln som erfordrades med avseende på rörelsereklam utformades i enlighet med bestämmelserna i allmänna väglagen medan naturskyddsutredningens förslag om att i undantagsregeln eftergiva kravet på placering å byggnad icke kunde biträdas.

I detta sammanhang påpekade departementschefen att länsstyrelsen såväl inom förbudsområde som eljest självfallet bör kunna ingripa mot anordning som är uppenbart vanprydande vare sig densamma tillkommit före förbudets ikraftträdande eller med stöd av den nämnda undantagsregeln. I enlighet med departementsförslaget blev den nu gällande lagstiftningen i denna del av naturskyddslagen utformad.

Vad beträffar den tillfälliga reklamen i form av affischering eller dylikt hade naturskyddsutredningen föreslagit införande av restriktioner härom under avdelningen om skydd mot nedskräpning med huvudinnehåll att dylik reklamanordning skulle vara avlägsnad inom en månad efter det den tilldragelse förevarit, som åsyftas med anordningen, och senast fyra månader efter det anordningen anbringats. Polismyndigheten skulle emellertid äga rätt att i särskilda fall medgiva undantag från huvudregeln. Departementschefen biträdde emellertid icke förslaget med hänvisning till att bestämmelserna var alltför rigorösa och i praktiken kunde medföra orimliga resultat. Som stöd härför anförde departementschefen (prop 188/1952 sid 82—83):

Särskilt i fråga om sådana anordningar, som ej hänföra sig till någon viss tilldragelse utan röra förhållanden av mera permanent natur, skulle en skyldighet att avlägsna dem viss tid efter uppsättandet mången gång kunna framstå som meningslöst betungande. Som exempel vill jag erinra om de tryckta anslag i litet format som bruka finnas uppsatta vid busshållplatser och liknande ställen på landsbygden för att lämna upplysningar angående bilstationer, damfriseringar och dylikt i närbelägna tätorter. Dessa anslag äro ofta tillverkade av ganska stadig kartong och äro därför jämförelsevis hållbara. Och om de falla sönder eller på annat sätt fördärvas, blir olägenheten därav ytterst obetydlig. Det skulle därför vara föga rimligt att [ 304 ]tvinga företagaren att byta ut dem var fjärde månad. Beträffande affischer som avse en viss tilldragelse äro nackdelarna av utredningens förslag måhända icke lika framträdande. Det lär i allmänhet ej kunna anses för mycket begärt att t ex en festarrangör efter festens slut avlägsnar de affischer som han låtit sätta upp för att locka folk och därigenom bereda sig förtjänst. Av betänkandet framgår emellertid, att utredningen till anordningar med reklam- eller propagandasyfte hänför även sådana tillkännagivanden om sammanträden, möten och tillställningar av olika slag som sättas upp av föreningar och andra sammanslutningar. Och med hänsyn till den ideella föreningsverksamhetens stora sociala betydelse är det tydligen angeläget att den icke utan starka skäl betungas med besvär och utgifter. I övrigt må anmärkas att det torde stå fritt för vem som helst att riva ned en affisch om en viss tilldragelse så snart tilldragelsen ägt rum och affischen följaktligen upphört att fylla någon funktion. Jag vill också framhålla att den nedskräpning som vållas genom trasiga affischer och anslag icke är artskild från den som kan uppkomma på annat sätt. Det torde följaktligen saknas anledning att underkasta affischeringen en speciell reglering.

På grund av vad jag sålunda anfört ha några särskilda regler rörande affischer och därmed jämförliga anordningar ej upptagits i departementsförslaget. I den mån kvarlämnade och söndertrasade affischer kunna anses orsaka obehag av betydenhet kan emellertid ingripande ske enligt de allmänna bestämmelserna mot nedskräpning.

Ur förarbetena till byggnadsstadgan kan nämnas att byggnadslovsskyldigheten beträffande skyltar o d i och med införandet av den nya byggnadsstadgan preciserades att gälla endast inom stadsplan. 1951 års byggnadsutredning anförde härom (SOU 1957:21 sid 136):

Inom städer och liknande tätorter torde det i regel vara ofrånkomligt att någon form av förhandsprövning anordnas, eftersom skyltning ofta förekommer i sådan omfattning och sådana former, att den rentav kan komma att dominera stadsbilden. Inom andra områden har liknande tendenser visserligen framträtt tid efter annan men företeelsen har dock kunnat hållas inom rimliga gränser med hjälp av stadgandena i 39 § lagen om allmänna vägar samt 22 och 23 §§ naturskyddslagen. Ehuru vissa skäl talar för en förhandsprövning av skyltfrågor i större omfattning, har dock utredningen i enkelhetens intresse ansett sig böra stanna vid att föreslå, att byggnadslov för skylt skall fordras blott inom områden med stadsplan. I övrigt vill utredningen hänvisa till bestämmelserna i nyssnämnda lagar.

Av förarbetena till väglagen framgår att bestämmelserna i 39 § avser att reglera utformning och belägenhet av reklamanordningar enbart ur trafiksäkerhetssynpunkt. Affischering synes ej kunna inrymmas under tillståndstvång enligt denna lag (prop 223/1943 sid 106—107).

Framställningar och förslag

I skrivelse till Konungen den 8 januari 1959 har svenska naturskyddsföreningen hemställt om åtgärder för ändrade bestämmelser rörande utomhusreklamen. Vidare har Landers Reklam AB, Göteborg, i skrivelse till jordbruksdepartementet framfört önskemål om åtgärder för enhetlig be[ 305 ]handling av frågor rörande utomhusreklam. Berörda skrivelser jämte tillhörande remissyttranden har den 4 november 1960 överlämnats till naturvårdsutredningen att tagas i övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget.

Landers Reklam AB har i sin skrivelse till jordbruksdepartementet, med hänvisning till ett aktuellt fall inom Uddevalla stad, påpekat det anmärkningsvärda i att ärende rörande uppsättande av reklamanordning inom en kommun kan avgöras olika av olika myndigheter (drätselkammare respektive byggnadsnämnd). I svar på denna skrivelse den 10 november 1960 har departementet bland annat framhållit att det påtalade fallet knappast kan anses erbjuda något prejudikat och att säkrast är att i varje särskilt fall anlita det i 22 § naturskyddslagen rekommenderade samrådsförfarandet.

Svenska naturskyddsföreningen redogör inledningsvis för gällande rätt angående reklamanordningar och påpekar att det nuvarande stadgandet i naturskyddslagen ej är effektivt och att detsamma medför mycket onödigt besvär enär skyltar ofta uppsätts utan att länsarkitekten hörts. Till sin skrivelse har föreningen bilagt yttranden från länsarkitekterna i Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Hallands och Jämtlands län varav framgår att svårigheterna vid lagtillämpningen synes vara aktuella över hela landet. Såsom ett belysande exempel på svårigheternas art kan här citeras utdrag ur skrivelse från länsarkitekten i Jämtlands län:

Nuvarande bestämmelser om skyltning i landskapet är, trots att Kungl Maj:t veterligt alltid varit restriktiv vid bedömningen av skyltärenden, svåra att göra effektiva och de är onödigt invecklade. En ändring, främst i naturskyddslagen, synes motiverad.

Det må först understrykas att för skyltning inom tättbebyggt område (vilket tillnärmelsevis motsvarar område med fartbegränsning på allmänna vägarna), bör byggnadsnämnds granskning vara tillräcklig. Det är där andra synpunkter som bör läggas än för den rena landsbygden. Byggnadslovgivningen för skyltar bör emellertid utsträckas utöver vad nu gäller — för städer, köpingar, municipal- och andra stadsplanesamhällen — så att även byggnadsplaneområden inbegripas häri.

För de rena landsbygdsområdena är själva principfrågan om skyltningens berättigande ganska komplex. Reklamanordningar för på annan plats bedriven verksamhet och för riksomfattande företag kan inte sägas ha något berättigande i vår natur och efter våra vägar. Annat är förhållandet med företag på platsen. De bör få annonsera sig, och om skylt ej lämpligen kan sättas på själva byggnaden är intet att säga om att en gott utformad, ej för stor, fristående skylt sättes intill vägen. Däremot har s k förvarningsskyltar, med uppgift att den och den anläggningen kommer efter 1 km eller 500 m o s v, inte något berättigande på vägar som ej har autostradakaraktär. De bidrar också till att slappa bilistens uppmärksamhet. Särskilt olyckligt är det att om ett företag sätter upp sådana skyltar så kommer snart andra efter och man är inne i ett skyltraseri som egentligen tar bort all reklamverkan hos skyltarna samtidigt som det blir ödeläggande för landskapet.

Nuvarande lagbestämmelser innebär som bekant att fristående skyltar intill 50 m från mitten av allmän väg faller under länsstyrelsens prövning genom väglagens § 39. Denna bestämmelse har närmast tillkommit ur trafiksäkerhetssynpunkt. Vägförvaltningen här i länet, som handlägger dessa ärenden, brukar dock även ta [ 306 ]hänsyn till naturskyddet och remitterar ärendena regelbundet till länsarkitekten. Egentligen utesluter dock naturskyddslagens § 24 att naturskyddssynpunkter lägges på dessa ärenden. För övriga skyltärenden är det naturskyddslagens §§ 22—25 som skall tillämpas. Då allmänhetens kännedom om dessa bestämmelser är ringa, brukar tillämpningen oftast vara den att länsarkitekten anmäler särskilt störande fall till länsstyrelsen.

Denna dualism i behandlingen (vilken ytterligare försvåras av att skyltar i stadssamhällen omkring gata som är allmän väg skall ha tillstånd både från den lokala byggnadsnämnden och från länsstyrelsen, eftersom väglagens § 39 icke innehåller något undantag för stadssamhällen) borde bortarbetas.

Enklast vore väl ett totalförbud mot reklamskyltar på mer än 50 m avstånd från mitten av allmän trafikled, däri inbegripen enskild, allmänneligen befaren väg. Dessa skyltar måste ju alltid bli så stora att de skämmer landskapet. För övriga områden bör, som ovan framhållits, viss skyltning anses berättigad, men den bör endast få ske efter länsstyrelsens tillstånd. Undantag bör finnas för stadssamhällen och tätbebyggda områden på landet, där byggnadsnämnden lämnar tillstånd.

Om så ändrade bestämmelser införes i naturskyddslagen kunde hela väglagens § 39 bortfalla. Naturligen borde eventuella nya bestämmelser innehålla att skyltärende skall bedömas ur trafik-, säkerhets-, naturskydds- och utseendesynpunkt, varav naturligt följer remiss till vägförvaltning och länsarkitekt.

Med hänvisning till det anförda finner föreningen det uppenbart påkallat att man till skydd för landskapsbilden bör bättre reglera eller helt förbjuda uppsättande av reklamanordningar. Föreningen hänvisar vidare till de restriktiva bestämmelser på området som gäller i Danmark och Finland.

I den danska naturfredningslagen stadgas att friluftsreklam icke får förekomma annorstädes än vid gator, vägar och platser i städer och stadsliknande samhällen. Förbudet gäller dock icke reklam för rörelse eller annan verksamhet som utövas i fastighet varå reklamanordningen uppsatts. Enligt den finska naturskyddslagen får »affärsannons» utom stad eller annat tättbebygggt samhälle ej anbringas annorstädes i det fria än å byggnad som används till bostad eller till affärs- eller arbetslokal.

Naturskyddsföreningen framlägger följande förslag:

Ett förbud torde icke heller i Sverige böra innefatta anordningar av i Danmark och Finland tillåtet slag eller kortvarigt anslagna meddelanden och affischer. Alltför rigorösa förbud mot för trafikanter nyttiga anslag om serviceanläggningar, bensinstationer, hotell och näringsställen o d torde icke heller böra generellt utfärdas. Givetvis är det dock ett allmänt önskemål att dessa meddelanden kunde koncentreras till gemensamma anslagstavlor vid infarterna till samhällena.

Föreningen får med anledning av det anförda i underdånighet hemställa, att Eders Kungl Maj:t måtte vidtaga åtgärder för en ändring av de nuvarande bestämmelserna i naturskyddslagen så att antingen varaktig utomhusreklam i princip förbjudes eller en obligatorisk anmälningsskyldighet införes för uppsättandet av reklamanordningar av nämnt slag.

Föreningens skrivelse har utsänts på remiss varvid svar avgivits av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Örebro och Väster[ 307 ]norrlands län, samfundet för hembygdsvård, svenska reklamförbundet, svenska annonsörers förening, svenska landskommunernas förbund, svenska stadsförbundet och nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande.

Det övervägande antalet remissinstanser har instämt i de framförda önskemålen om en översyn av lagbestämmelserna i naturskyddslagen och därvid i flertalet fall ytterligare understrukit eller belyst de missförhållanden som råder och som bl a framkommit i länsarkitektens i Jämtlands län ovan citerade yttrande. I några svar har direkt förordats införandet av tillståndstvång och i ett fall (nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande) införandet av generell anmälningsskyldighet medan övriga instanser icke direkt tagit ställning till de av naturskyddsföreningen framförda förslagen utan förordat en allmän utredning av problemen. Till den sistnämnda gruppen hör väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, som förordar en utredning av problemet med reklamanordningarna i hela dess vidd även innefattande frågan om möjligheten av förbud mot viss affischering utmed väg. Styrelsen anser att hithörande spörsmål bör upptagas till diskussion i samband med pågående översyn av vägmärkeskungörelsen samt väglagen. — I flera av yttrandena har berörts nödvändigheten av att samordning åstadkommes mellan reglerna i naturskyddslagen och väglagen. Ett förslag härvid är att i 39 § väglagen införa regler om beaktande av naturvårdande synpunkter vid behandling av dispensärenden. Härom anför t ex länsstyrelsen i Örebro län:

39 § väglagen föreskriver, bland annat, att annonstavla, reklamskylt eller liknande ej må utan länsstyrelsens tillstånd förekomma utmed väg på mindre avstånd än femtio meter från vägbanans mitt. Denna tillståndsprövning brukar för härvarande läns vidkommande icke bara innebära ett bedömande av den sökta anordningens lämplighet ur trafiksäkerhetssynpunkt utan även ett övervägande av huruvida densamma skall kunna medgivas med hänsyn till dess inverkan på landskapsbilden. Sålunda plägar länsstyrelsen vid handläggningen av dessa ärenden så gott som utan undantag inhämta yttrande i ärendet från länsarkitektkontoret. Därest nämnda stadgande i väglagen gives den kompletteringen, att länsstyrelse vid prövning av nämnda tillståndsärenden jämväl bör taga hänsyn till naturvårdande synpunkter, bleve de områden av landskapet, som ligga inom gränsen för väglagens bestämmelser härutinnan, på ett fullt tillfredsställande sätt skyddade mot vanprydande anordningar.

Länsstyrelsen i Stockholms län har ifrågasatt om det finnes anledning att ha olika bestämmelser ur naturskyddssynpunkt för områden invid allmänna vägar och övrig mark och förordat att i samband med ändring av naturskyddslagen erforderlig ändring i samordningssyfte bör ske även av allmänna väglagen. — Ytterligare en viktig samordningsfråga gäller tillämpligheten av naturskyddslagens, väglagens och byggnadsstadgans regler inom tättbebyggda områden. Vad gäller väglagens tillämplighet inom planlagda områden har länsstyrelsen i Kronobergs län framhållit att frågan om bibehållande av väglagens regler saknar nämnvärd betydelse i sådana städer [ 308 ]som är egna väghållare, medan inom stads- och byggnadsplaneområden på landsbygden försiktigheten torde bjuda att förbudet bibehålles. Tillämpligheten av naturskyddslagens bestämmelser inom områden med byggnadsreglerande bestämmelser och den därmed sammanhängande frågan om beslutanderätten i vad det avser skylts tillåtlighet har berörts av bland andra svenska landskommunernas förbund som anser det vara lämpligt att vid sidan av den tillståndsprövning som avses i 39 § allmänna väglagen eller enligt lokal ordningsstadga kan ankomma på polismyndighet införa ett i princip generellt tillståndstvång med beslutanderätten förlagd till vederbörande byggnadsnämnd. Förbundet lämnar emellertid frågan öppen huruvida därvid särskilda regler bör gälla inom och utom planlagt område. I denna fråga har svenska stadsförbundet ifrågasatt om icke generellt tillståndstvång för skylt m m med byggnadsnämnden som beslutande myndighet borde införas inom områden med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser. Länsstyrelsen i Malmöhus län framför förslag om en jämförelsevis begränsad jämkning av gällande regler:

Enligt det av 1951 års byggnadsutredning framlagda förslaget till ny byggnadsstadga kommer skyldighet att söka byggnadslov att föreligga beträffande uppsättande eller väsentlig ändring av skylt endast inom område med stadsplan. Införes generellt tillståndstvång till utomhusreklam med länsstyrelsen som tillståndsmyndighet bör möjlighet föreligga att delegera beslutanderätten till byggnadsnämnden, då fråga är om område med byggnadsplan, särskilt där bebyggelsen är av samma art som inom stadsplanelagt område. Delegeringen skulle kunna lösas på så sätt, att till den i byggnadsstadgeförstaget upptagna föreskriften om byggnadslov för skylt göres ett tillägg, att länsstyrelsen äger föreskriva att vad som i nyssberörda hänseende är stadgat beträffande område med stadsplan även skall kunna tillämpas inom område med byggnadsplan. Löses frågan om tillståndstvång i enlighet med vad som nu skisserats, blir länsstyrelsens prövning begränsad till i huvudsak områden utanför detaljplan.

Bland de tre remissinstanser, som avstyrker en närmare utredning enligt det framförda förslaget, befinner sig byggnadsstyrelsen som motiverar sitt ställningstagande på följande sätt:

Byggnadsstyrelsen är medveten om att nu rådande förhållanden i vad avser skyltar och dylikt i landskapet på många håll icke är tillfredsställande. Däremot är styrelsen icke helt övertygad om att anledningen härtill är att i första hand söka i brister i den nuvarande lagstiftningen. Såsom av det föregående framgår kan med stöd av denna vanprydande skyltar i naturen avlägsnas. Att så icke skett i någon större utsträckning torde emellertid väsentligen bero på olika omständigheter, som ligger vid sidan om lagstiftningen. Ej sällan torde allmänheten, organisationer och myndigheter ännu sakna tillräcklig kännedom om innehållet i de förefintliga lagbestämmelserna till skydd för naturen. Intresset för att genom framställningar eller påpekanden hos myndigheterna, t ex byggnadsnämnderna, länsarkitekterna och länsstyrelserna, väcka frågan om avlägsnande av missprydande skyltar torde också ofta vara för ringa. Det förefaller byggnadsstyrelsen som om man i stället för att ändra på bestämmelser, som ännu varit i kraft relativt kort tid, borde söka genom en [ 309 ]intensifierad propaganda och upplysning från såväl myndigheter som organisationer på naturskyddets område stimulera till insatser i syfte att å ena sidan motverka tillkomsten av nya icke önskvärda skyltar och å andra sidan få till stånd en upprensning bland de redan befintliga ur naturskyddssynpunkt mest störande inslagen i vår natur. Det bör kunna förutsättas, att länsstyrelserna, som i sina yttranden över naturskyddsutredningens förslag visat en starkt positiv inställning till naturskyddet, var och en i sitt län skall om de görs uppmärksamma på aktuella missförhållanden vara beredda att med kraft begagna sig av de relativt goda möjligheterna som lagstiftningen givit dem att få för landskapsbilden störande reklamanordningar avlägsnade. Vinner den uppfattningen spridning, att ägaren av en icke önskvärd skylt eller anordning löper en betydande risk att bliva förelagd att avlägsna densamma är det anledning förmoda att intresset för reklam i naturen betydligt minskar. Det är nämligen att märka att ägaren till anordningen, om den uppsatts utan samråd med länsarkitekten, får räkna med att de kostnader — ofta ganska betydande — som varit förenade med reklamanordningen merendels är helt bortkastade i och med densammas borttagande. Därtill kommer kostnaderna för själva avlägsnandet, som det också ankommer på ägaren att svara för. Att det av naturskyddsföreningen i dess skrivelse omnämnda exemplet, att en skylt som efter föreläggande nedtagits ånyo uppsatts och då på en ännu mer iögonfallande plats, skulle vara belysande för förhållandena, förefaller styrelsen mindre sannolikt. Snarare torde exemplet kunna förmodas vara ett undantagsfall.

Mot en lagstiftning som i princip innefattar ett förbud mot varaktig utomhusreklam kan alltjämt åberopas de skäl, som departementschefen anförde i förutnämnda proposition nr 188/1952. Ett dylikt förbud måste sålunda helt naturligt förses med så många undantag och förutsätta dispensmöjligheter i sådan utsträckning, att det kan ifrågasättas om en förbudsregel skulle få någon självständig betydelse. Därtill kommer, vilket också naturskyddsföreningen anförde i sitt yttrande över naturskyddsutredningens förslag i vad det avsåg regleringen av utomhusreklamen, att ett system med generellt förbud och tillståndsprövning förefaller tungrott. Slutligen må framhållas, att den nuvarande lagstiftningen ger länsstyrelsen befogenhet att i fråga om särskilt känsliga områden meddela förbud mot fristående reklamanordningar över huvud.

Naturskyddsföreningens alternativa förslag att en obligatorisk anmälningsskyldighet skulle införas för uppsättandet av varaktig utomhusreklam torde väl få förutsätta, att om en anmälan icke inom viss tid föranlett någon åtgärd från länsstyrelsens sida en efter denna tid uppsatt skylt komme att betraktas som godkänd. I allt fall torde man icke kunna skäligen förelägga skyltens ägare att avlägsna densamma med mindre han erhåller ersättning för de av honom havda kostnaderna för skylten och dess anordnande samt för de med avlägsnandet förbundna utgifterna. Den nuvarande ordningen, som innebär ett till tiden icke begränsat hot för en annonsör att när som helst kunna få ett föreläggande om att avlägsna en av honom uppsatt skylt utan att därvid kunna påräkna någon ekonomisk gottgörelse är enligt byggnadsstyrelsen bättre än föreningens förslag ägnat att tillgodose naturskyddssynpunkterna. Förslaget torde i allt fall få förutsätta, att länsstyrelserna äger möjligheter att inom rimlig tid företaga de undersökningar, till vilka anmälningarna kan ge anledning. Med den stora arbetsbelastning, som flertalet länsstyrelser har att dragas med, torde emellertid denna förutsättning tyvärr icke vara tillfinnandes.

Svenska försäljnings- och reklamförbundet, som anfört att naturskyddsföreningens hemställan icke måtte föranleda någon åtgärd från Kungl [ 310 ]Maj:ts sida, har förordat en sådan ändring i 1943 års väglag att inom visst område kring allmän eller allmänt befaren väg sådan skyltreklam blir tillåten, som antingen är placerad på byggnad eller inhägnad där rörelse bedrives, eller utgör förvarning till sådan rörelse som står till vägtrafikanternas tjänst samt att bestämmelser om tillåten skyltning längs vägarna får giltighet för hela riket, efter anvisningar som utfärdas av förslagsvis väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, och att dessa stadganden utformas efter enkla och entydiga linjer.

Slutligen har svenska annonsörers förening förklarat att det väckta förslaget icke bör föranleda någon åtgärd bl a därför att reklamen är en fundamental förutsättning för vårt fria konkurrenssamhälle och icke bör kringgärdas med alltför rigorösa bestämmelser.

Av det material som kommit utredningen tillhanda som svar på utredningens tidigare omnämnda skrivelser till länsstyrelserna framgår att frågan om utomhusreklamen inom skilda delar av landet bedömes vara ett allvarligt naturvårdsproblem. Sålunda har fem länsstyrelser bedömt denna fråga vara av så brådskande natur att den upptagits bland önskemålen om de spörsmål som av utredningen bör lösas i förtur. Bland speciella uttalanden i frågan kan här nämnas att länsstyrelsen i Södermanlands län anfört:

Utvecklingen i fråga om förelägganden att ta bort reklamskyltar har här i landet icke följt några enhetliga linjer. Genom att länsstyrelserna var för sig utan tillgång till allmänna riktlinjer fått bedöma om en skylt i det särskilda fallet skulle anses uppenbart vanprydande i landskapsbilden och länsstyrelserna även vid samråd sinsemellan förfäktat helt skilda uppfattningar, har tillämpningen av naturskyddslagens bestämmelser på området givit synnerligen olika resultat med avseende på skyltfloran i olika delar av landet. Numera har utvecklingen dock i någon mån hunnit stabiliseras, sedan ökade erfarenheter vunnits och en del ärenden varit föremål för regeringsrättens prövning. Det tillämpade försiktiga tillvägagångssättet att låta praxis få bestämma utvecklingen beträffande reklamskyltarna har icke varit rationellt, då enhetliga linjer endast långsamt utbildas. Även mycket allmänna riktlinjer hade utan tvekan varit att föredraga. Det synes därför nu i dagens situation vara angeläget att riktlinjer äntligen utarbetas och att därmed förutsättningar skapas för större enhetlighet på området mellan landets olika delar.

Vad som förekommit kan enligt länsstyrelsens mening ses som ett tecken på att det behövs ett centralt, samordnande naturvårdsorgan, som inriktar sin verksamhet på att lämna sådana anvisningar rörande tillämpningen som förutsättes i 37 § naturskyddslagen.

Beträffande reklamskyltarna har uppmärksammats den långa tid som kan förflyta, innan vanprydande skyltar blir slutligen avlägsnade. Detta sammanhänger med att det stundom kan dröja något, innan en sådan skylt blir uppmärksammad. Något tillståndstvång föreligger ju inte. Efter upptäckten vidtas ett vidlyftigt handläggningsförfarande, som ägaren ofta av reklamhänsyn finner angeläget att förlänga genom att föra ärendet under Kungl Maj:ts prövning. Har Kungl Maj:t funnit skylten böra tagas bort, föreligger intet hinder att skylten i samma eller liknande utformning kan dyka upp i något angränsande terrängavsnitt.

[ 311 ]Vidare har länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Skaraborgs och Västmanlands län, länsarkitekten i Blekinge län och naturskyddsråden i Östergötlands och Västerbottens län framfört bestämda synpunkter på att utomhusreklam i princip bör göras till föremål för tillståndstvång med vissa dispensmöjligheter. Naturskyddsrådet i Västerbottens län anför i frågan:

Förbudet i 39 § lagen om allmänna vägar mot uppsättande av reklamskyltar inom 50 m från allmän vägs mitt och myndigheternas välmotiverade restriktivitet vid meddelande av undantag från förbudet torde bidraga till att de reklamskyltar som företag eller annonsbyråer vill sätta upp utanför 50-metersavståndet blir stora och ofta även genom sina färger iögonenfallande. Härigenom får de också som regel effekten att verka störande i landskapsbilden. Enligt naturskyddsrådets uppfattning borde man kunna vara ense om att dylik reklam i princip överhuvud ej borde förekomma utmed våra vägar, och det kan med fog ifrågasättas om denna reklam för varor m m verkligen har någon betydelse för annonsören. Med hänsyn härtill och till det ofta omfattande arbete från polisens och myndigheternas sida som erfordras, innan ett ingripande mot skyltar av detta slag genom föreläggande om deras borttagande kan ske, borde det vara motiverat att vidtaga den ändringen i lagstiftningen att reklamskyltarna i princip helt förbjödes utanför de områden, där uppsättande av skylt skall föregås av prövning av byggnadsnämnden, d v s där byggnadslov erfordras, dock med möjlighet till undantag såsom nu är fallet enligt 39 § lagen om allmänna vägar.

I skrivelse till utredningen den 18 juli 1961 har länsstyrelsen i Norrbottens län med hänvisning till ett av länsarkitekten avgivet yttrande påtalat det störande inslag i landskapsbilden som affischreklamen utgör inom detta län, där denna reklammetod har speciella förutsättningar genom den talrika förekomsten av ängslador.

Utredningens förslag

Av den föregående redogörelsen framgår att det bland ansvariga instanser råder en nära nog enhällig uppfattning att gällande ordning för kontroll av utomhusreklamen är långt ifrån tillfredsställande. Det föreliggande behovet avser två huvudfrågor, nämligen dels en allmän skärpning av bestämmelserna i riktning mot ökad restriktivitet, dels en lagteknisk samordning av bestämmelserna för att samla ansvaret för kontrollen efter enhetliga riktlinjer.

Beträffande övriga bestämmelser rörande skyddet av landskapsbilden, exempelvis lokalisering av bebyggelsen eller regleringen av täktverksamheten, har, såsom framgått av det föregående, förelegat en grannlaga uppgift att avväga naturvårdsintresset gentemot något annat, många gånger högst berättigat allmänt eller enskilt intresse. Utredningen anser detta knappast vara fallet vad beträffar huvuddelen av utomhusreklamen och vill med bestämdhet hävda att det har föga eller ingen betydelse för näringslivet i våra dagar med den allmänna utveckling reklamen nått om möjligheten att [ 312 ]sätta upp reklamanordningar i naturen bibehålles eller icke. Med hänsyn till företeelsens mycket störande inverkan på landskapsbilden anser utredningen att reklamanordningar i naturen i princip skall vara förbjudna. Då det emellertid finns en begränsad sektor av reklamanordningar som har ett berättigande har utredningen funnit den lämpligaste konstruktionen vara att i lag stadga att reklamanordningar ej må anbringas utomhus utan myndighets tillstånd och att från denna allmänna tillståndsplikt undantaga vissa närmare angivna företeelser.

I den andra huvudfrågan, som gäller samordning och koncentration av gällande bestämmelser i ämnet, har utredningen efter prövning av olika möjligheter funnit lämpligast att söka upprätthålla en principiell gräns mellan frågornas behandling i tätort och på landsbygd. Detta synes möjliggöra en administrativt någorlunda enkel lösning och är i sak motiverat av att reklamanordningar har väsentligt olika effekt i tätbebyggelse och i naturmiljö. Utredningen vill sålunda hänföra den första uppgiften till byggnadsorganens verksamhet, den senare till naturvårdsorganens.

En sådan lösning kompliceras i viss mån av att reklamanordningarna även har betydelse ur trafiksäkerhetssynpunkt, vilket motiverat gällande bestämmelser i 39 § lagen om allmänna vägar. Det bör i detta sammanhang framhållas, att vägmyndigheterna gjort en helhjärtad insats för att inom väglagens tillämplighetsområde hålla skyltfloran inom rimliga gränser. Om utredningens principiella ståndpunkt, att reklamanordningar i naturen icke skall förekomma, accepteras, bortfaller uppenbarligen till avsevärd del motiven för gällande bestämmelser i väglagen. Om undantagen från den generella tillståndsplikten utformas i enlighet med motsvarande regler i 39 § lagen om allmänna vägar, kvarstår uppgiften att bevaka trafiksäkerhetsintresset endast i de fall, då skäl föreligger att lämna dispens från det allmänna förbudet. Under sådana förhållanden synes det befogat att i fortsättningen välja utvägen att reglera reklamanordningarna utanför tätorterna som en naturvårdsfråga med länsstyrelsen som beslutande myndighet. I naturvårdslagens tillämpningskungörelse bör stadgas, att länsstyrelsen vid meddelande av tillstånd till reklamanordning — dessa dispenser förutsättes bli få — alltid skall höra vägförvaltningen rörande den avsedda anordningens verkan ur trafiksäkerhetssynpunkt.

Enligt utredningens förut angivna allmänna riktlinjer bör reklamanordningars tillåtlighet inom tätort prövas enligt byggnadsstadgan. Så sker redan nu inom område med stadsplan enligt 54 § byggnadsstadgan. Tätbebyggelsen här i landet är emellertid i stor utsträckning reglerad även med byggnadsplan. Inom åtskilliga byggnadsplaneområden, som avser permanent bebyggelse, borde därför för konsekvensens skull enahanda ordning tillämpas. Detta bör enligt utredningens uppfattning möjliggöras på så sätt, att genom tillägg till 54 § byggnadsstadgan möjlighet öppnas för länsstyrelsen att förordna att vad som gäller om stadsplan även må gälla om byggnadsplan.

[ 313 ]39 § lagen om allmänna vägar gäller för närvarande generellt, d v s även inom tätort. Frågan är då slutligen, om en dubbel prövning av reklamanordningar erfordras inom detaljplaneområden. d v s enligt såväl väglagen som byggnadsstadgan. Skälen härför har icke förefallit utredningen särskilt starka, då detaljplaneområdena i praktiken torde sammanfalla med fartbegränsningssträckor. Utredningen, som utgått från att länsstyrelse före meddelande av förordnande enligt 54 § byggnadsstadgan för område med byggnadsplan alltid inhämtar yttrande från vägförvaltningen, har vid sitt slutliga ställningstagande funnit att övervägande skäl talar för att bestämmelserna i 39 § lagen om allmänna vägar under angivna förutsättningar upphör att gälla.

I enlighet med det anförda har utarbetats förslag till bestämmelser i en ny naturvårdslag (25—27 §§) samt förslag till ändring av lagen om allmänna vägar och byggnadsstadgan.

Rörande den nya naturvårdslagens innehåll i detta avseende vill utredningen anföra följande.

De anordningar, som framdeles skall underkastas tillståndsplikt, har beskrivits i överensstämmelse med 22 § naturskyddslagen såsom tavla, skylt, inskrift eller annan varaktig anordning för reklam, propaganda eller liknande ändamål. Denna uppräkning torde vara tillräckligt klargörande för den praktiska tillämpningen.

Då anordningar, varom här är fråga, har relativt kort varaktighet jämfört med egentliga ingrepp i naturen. har utredningen ansett det naturligt att införa en tidsbegränsning av de tillstånd som lämnas. I detta syfte föreslås att länsstyrelses tillstånd må begränsas till högst fem år. Det ligger i övrigt i sakens natur, att länsstyrelsen till ett eventuellt tillstånd knyter de villkor rörande placering, utförande, underhåll o s v som i det särskilda fallet är motiverade.

Såsom förut anförts, erfordras att vissa särskilda anordningar undantages från den generella tillståndsplikten. Dessa undantag torde lämpligen kunna beskrivas i enlighet med gällande lydelse av 39 § lagen om allmänna vägar och avse skylt anbringad å byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet samt anslagstavla för meddelanden rörande kommunala angelägenheter, föreningssammanträden, auktioner eller dylikt.

Det föreslagna undantaget har i första hand synts utredningen erforderligt för att undvika en anhopning av detaljärenden i länsstyrelsen. Här som på andra naturvårdsområden måste myndigheterna koncentrera sig på de stora och viktiga ärendena. Det torde dock vara fullt klart, att även den undantagna sektorn ibland kan uppvisa exempel på allvarlig vandalisering av miljön. För att lösa dessa mera sporadiskt förekommande problem föreslår utredningen att det i den nya naturvårdslagen införes en möjlighet för länsstyrelsen att ingripa mot sådana företeelser inom den tillståndsfria sektorn, [ 314 ]som är uppenbart vanprydande i landskapsbilden. Bestämmelsen, som intagits i 26 § lagförslaget. har utformats efter mönster av 23 § naturskyddslagen. I sistnämnda stadgande finnes även en ersättningsbestämmelse med mycket begränsad räckvidd. Utredningen har ansett att denna bör bibehållas för framtiden, även om den sannolikt kommer till mycket begränsad användning.

I likhet med gällande naturskyddslag bör även i den nya naturvårdslagen undantag stadgas för anordning, vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning. Med den lösning som utredningen rekommenderat får stadgandet en ny innebörd och innebär främst en hänvisning till den nya 54 § byggnadsstadgan. I detta sammanhang bör även erinras om det förslag till ny vägmärkeskungörelse, som väg- och vattenbyggnadsstyrelsen framlagt den 18 mars 1961 och som ännu endast föranlett vissa partiella reformer på området. Man synes ha anledning räkna med att på längre sikt utmed våra allmänna vägar kommer att finnas rikligt med lämpligt utformade anvisningsskyltar till trafikanternas tjänst rörande sådana företeelser som hotell, restauranger, campingplatser, servicestationer o s v. Denna verksamhet bör av praktiska skäl helt skötas på vägmyndigheternas ansvar. Undantaget i den föreslagna 27 § naturvårdslagen bör därför avse även alla åtgärder enligt väglagstiftningen.

Genom vägmyndigheternas nyssberörda verksamhet minskar uppenbarligen behovet i stort av skyltar till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet.

Utredningens förslag om ändring av 54 § byggnadsstadgan bygger på tidigare angivna principer. Genom en reform som beslutats av 1962 års riksdag (prop nr 87) har den ändringen vidtagits i byggnadsstadgan att byggnadslov för uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning inom område med stadsplan må förenas med villkor rörande den tid, under vilken skylten eller anordningen får bibehållas. Härigenom har samma princip redan vunnit insteg i byggnadsstadgan, som ovan förordats i nya naturvårdslagen.

Byggnadsnämndernas befattning med reklamanordningar blir emellertid betydligt vidsträcktare än att sköta byggnadslovsgivningen inom område med stadsplan eller i vissa fall byggnadsplan. Bestämmelserna om skylt, annan fast anordning. upplag m m i 52 § byggnadsstadgan är nämligen tillämpliga förutom inom detaljplaneområde, som nyss nämnts, även inom område med fastställd generalplan eller utomplansbestämmelser. Sistnämnda form av reglering tillämpas numera inom vidsträckta regioner av svenska landsbygden. Länsstyrelsens befogenheter enligt förslaget till naturvårdslag kommer alltså inom utomplansbestämmelseområdena att kompletteras med byggnadsnämndernas övervakande befogenheter enligt byggnadsstadgan. Härigenom kan byggnadsnämnderna, i samverkan med länsstyrelsen, göra mycket värdefulla insatser för att befrämja landskapsvården.

[ 315 ]Den framställning frân Landers Reklam AB, som tidigare refererats (sid 305) och som överlämnats till utredningen för övervägande, har föga intresse ur principiell synpunkt. Den visar, att två kommunala myndigheter kommit till olika slutsatser i ett och samma ärende. Dylika olyckshändelser torde i framtiden med säkerhet kunna undvikas, om vägledande anvisningar i ämnet utarbetas gemensamt av den centrala naturvårdsmyndigheten och byggnadsstyrelsen.

De föreslagna nya bestämmelserna erfordrar vid ikraftträdandet vissa omedelbara åtgärder. För närvarande finns i naturen en rik flora av skyltar m m, som i åtskilliga fall torde ha tillkommit utan samråd med länsarkitekten. För att få ett grepp om nuvarande läge och riktlinjer för verksamheten för framtiden synes ofrånkomligt att, i den mån så icke redan skett, inventera reklamanordningarna i länet. En nära samverkan med byggnadsnämnderna är därvid lämplig. Materialet torde med hänsyn till den fortsatta behandlingen böra differentieras på detaljplaneområden och övriga områden och redovisas kommunvis.

I det sålunda framkomna materialet finns en grupp av reklamanordningar som kräver särbehandling, nämligen anordningar för vilka tillstånd meddelats enligt 39 § lagen om allmänna vägar. Utredningen föreslår att dylika anordningar behandlas såsom om för dem meddelats tillstånd enligt nya lagen för en maximal tidsperiod, d v s fem år. Övriga vid naturvårdslagens ikraftträdande befintliga anordningar, som faller under tillståndsplikten enligt utredningens förslag, bör skäligen få bibehållas under en lämplig övergångstid. Under denna tid bör länsstyrelsen dock, liksom enligt nu gällande bestämmelser, ha möjlighet att föranstalta om avlägsnande av uppenbart olämpliga anordningar. Härom hänvisas vidare till specialmotiven till övergångsbestämmelserna (sid 354). Om länsstyrelsen undantagsvis skulle finna skäl att meddela föreläggande om borttagande av skylt vilken uppsatts i överensstämmelse med anvisningar som lämnats av länsarkitekten enligt 22 § naturskyddslagen, bör sistnämnda förhållande givetvis beaktas vid prövningen av eventuella ersättningsanspråk.

7. Uppträdandet i naturen

Gällande rätt m m

Naturskyddslagens särskilda bestämmelser till skydd mot nedskräpning har följande lydelse:

Envar skall tillse att han ej skräpar ned i naturen med glas, papper, avfall eller annat, så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan (26 §). Har på viss plats i naturen skräpats ned eller eljest osnyggats och har därav för närboende eller andra uppkommit obehag av betydenhet eller uppenbar fara för skada till person eller egendom, äger länsstyrelsen, i den mån det kan ske utan oskäligt [ 316 ]betungande. vid vite ålägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att iordningställa platsen samt vidtaga erforderliga åtgärder för framtiden. Vad nu sagts skall dock ej gälla, där enligt särskilda föreskrifter frågan om platsens iordningställande skull prövas i annan ordning (27 §).

Enligt 32 § stadgas böter, högst trehundra kronor, för den som åsidosatt bestämmelserna i 26 § under förutsättning att förseelsen varit ägnad att för annan medföra obehag av någon betydenhet eller uppenbar fara för skada till person eller egendom. Den som gjort sig skyldig till sådan förseelse är enligt 33 § pliktig att ersätta all kostnad som föranledes därav.

Departementschefen framhöll (prop 188/1952 sid 81—82) att viss tvekan kunde anses föreligga angående lämpligheten av att straffbelägga sådan nedskräpning som förekommer i samband med allmänhetens vistande i naturen. Mest tilltalande vore om man kunde göra straffbestämmelser överflödiga genom att medelst upplysning och propaganda bibringa allmänheten ökad känsla för ansvar och hänsynstagande vid idkandet av friluftsliv. Departemenschefen fann emellertid att starka skäl talade för att vid straffansvar förbjuda nedskräpning i skog och mark även om bevissvårigheter torde begränsa omfattningen av möjliga ingripanden.

Utredningens förslag

Bestämmelser som syftar till att närmare reglera uppträdandet i naturen till förebyggande av onödig skadegörelse eller annan störande inverkan har enligt utredningens mening sin givna plats i en ny naturvårdslag. De bestämmelser som närmast blir aktuella i detta sammanhang är av arten ordnings- eller förhållningsregler i likhet med gällande bestämmelser om skydd mot nedskräpning. Gemensamt för reglerna i fråga är dessutom att de riktar sig mot alla som vistas i naturen. således både allmänheten, markägare och företagare.

Naturskyddslagens bestämmelser om skydd mot nedskräpning torde bilda en naturlig utgångspunkt vid en närmare precisering av regler om uppträdandet i naturen. Dessa bestämmelser är otvivelaktigt de i sammanhanget viktigaste och har dessutom vunnit viss hävd. Nedskräpningen tenderar även att bli ett allt större problem i takt med friluftslivets utbredning och den ökade rörligheten och är närmast jämförlig med en form av naturexploatering med märkbart ogynnsamma verkningar. Stora svårigheter är emellertid att övervinna innan detta problem kan lösas på ett tillfredsställande sätt. Utredningen är även väl medveten om att lagstiftning på området — även en skärpt sådan — blir av ringa verkan, därest det icke genom folkuppfostran och propaganda kan skapas förståelse för en nödvändig hänsyn.

Den i naturskyddslagen intagna exemplifieringen av vad som bör hänföras till nedskräpning i detta sammanhang synes ha föranlett viss oklarhet rörande innebörden av begreppet skräp. Detta har främst framkommit i [ 317 ]diskussionen om de i naturen kvarlämnade skrotbilarna. På grund härav finner utredningen anledning framhålla, att det allt vanligare förfaringssättet att övergiva en skrotningsfärdig bil i naturen klart måste vara att anse som sådan kvalificerad nedskräpning för vilken här behandlade regler avser att råda bot. Problemet med de övergivna bilarna, vilket tidigare berörts under arbetsföretag i allmänhet, är emellertid ingalunda löst med nyssnämnda precisering. Oftast torde nämligen förhållandena vara sådana att bilens ägare icke kan uppspåras. Vidare kan svårigheter uppstå vid omhändertagandet av fordonet på grund av hittegodslagens bestämmelser. Enligt utredningens uppfattning torde dock här antydda problem komma att bli av mindre omfattning för att så småningom helt upphöra därest frågan om kontroll av nedskrotningen av de avregistrerade fordonen kan lösas tillfredsställande. Rörande denna fråga får utredningen hänvisa till bilskrotningsutredningens kommande förslag.

Nedskräpningsbestämmelserna syftar väsentligen till att motverka uppkommande otrevnad eller skada för annan. Även andra åtgärder vid vistelse i naturen kan dock ha liknande negativa verkningar. Utredningen har därvid främst haft i åtanke de former av störande oljud som blivit följden av de allt vanligare förekommande transistorapparaterna, motorbåtarna och andra moderna företeelser. En ohämmad användning av dylik utrustning kan i många fall inverka skadligt på djurlivet och dessutom väsentligt förringa naturupplevelsens värde för rekreationssökande personer. Visserligen är alltför ohämmade former av störande oljud i vissa fall underkastade straffbestämmelser i strafflagen och ordningsstadgan, men icke desto mindre torde det vara värdefullt med en allmän hänsynsregel på detta område även i naturvårdslagen. En sådan regel bör dock icke lämpligen åtföljas av speciella sanktionsföreskrifter i denna lag utan närmast utgöra underlag för upplysningsverksamheten.

Hänsynen till den levande naturen har tidigare understrukits i olika sammanhang. En allmän regel med bl a detta syfte ingår sålunda i lagförslagets inledande paragraf, som närmare behandlats ovan (sid 193). Vidare har dessa frågor berörts under avdelningen om skydd för växt- och djurarter (sid 204). Emellertid torde härutöver finnas behov av att understryka att onödig skadegörelse på växter och djur skall undvikas vid uppträdandet i naturen främst av den anledningen att propagandan för ett ökat naturvett skulle vinna i styrka, om den kunde hänvisa till ett lagstadgande. Regler av denna art kan dock icke utformas på ett så tvingande sätt, att överträdelser medför ansvar.

På grund av det anförda föreslår utredningen att den nu gällande nedskräpningsregeln utvidgas att omfatta uppträdandet i naturen mera allmänt. Stadgandet bör lämpligen innehålla att vid vistelse i naturen envar skall iakttaga att han ej skräpar ned med glas, papper, avfall eller annat så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan eller uppträder hög[ 318 ]ljutt eller på annat sätt störande eller skadar eller onödigt stör markernas vilda djur eller skövlar markernas bestånd av vilda växter.

Enligt vad tidigare anförts torde regler för ingripande mot överträdelser av bestämmelserna erfordras endast beträffande nedskräpningen. Nu föreliggande möjligheter till ingripande i efterhand med vitesföreläggande mot den som är ansvarig för nedskräpning eller osnyggande torde vara i behov av en viss skärpning. Utredningen har särskilt reagerat mot den begränsning av ansvaret som ligger däri att länsstyrelses åläggande att iordningställa efter nedskräpning eller osnyggande endast får ske i den mån detta icke är oskäligt betungande för den ansvarige. En sådan begränsning är oförenlig med ett modernt betraktelsesätt och bör därför utgå.

För närvarande gäller enligt 27 § naturskyddslagen som villkor för länsstyrelses rätt att ingripa vid nedskräpning och dylikt bl a att uppenbar fara för skada till person eller egendom uppkommit till följd av åtgärden. Enligt utredningens mening bör den begränsning, som ligger i kravet att faran skall vara uppenbar, ej bibehållas.

Den av länsstyrelsen i Hallands län (sid 76) föreslagna kompletteringen av vitesbestämmelserna med möjlighet för länsstyrelsen att vid tredska själv iordningställa platsen på den tredskandes bekostnad har övervägts av utredningen. Därvid har dock enligt utredningens mening icke framkommit så övertygande skäl för denna komplettering att utredningen funnit anledning föreslå densamma. Problemet med de övergivna bilvraken, som närmast föranlett det framförda förslaget, torde — enligt ovan — vara att anse såsom en övergångsfråga.

Gränsen mellan vad som är att betrakta såsom nedskräpning i lagens mening och verksamhet som utgör ett led i ett företags drift kan ibland vara svår att dra. Detta har föranlett viss osäkerhet vid naturskyddslagens tillämpning speciellt i fråga om behandlingen av bilvraken i naturen och de s k bilkyrkogårdarna. Svårigheterna i detta fall torde dock kunna lösas genom en i tillämpningen praktisk avgränsning av begreppet arbetsföretag. Genom undantagsbestämmelsen i naturskyddslagens 27 §, vilken bör bibehållas i naturvårdslagen, undvikes en i sammanhanget olämplig dubbelprövning.

De här behandlade särskilda bestämmelserna om uppträdandet i naturen återfinnes i 28 och 29 §§ av utredningens lagförslag.

8. Ersättningsfrågor

Allmänna synpunkter

Utredningens förslag till allmänna riktlinjer för naturvården innefattar en rad åtgärder som syftar till att säkerställa naturområden i tillräcklig omfattning för samhällets behov på längre sikt. Utgångsläget är att nu säkerställda naturområden är föga representativa ur kulturell synpunkt samt helt otillräckliga ur social synpunkt. Inte minst markanvändningen för fritids[ 319 ]ändamål kan beräknas öka kraftigt. I den mån en sådan markanvändning kan utvecklas inom den ram som bestäms av allemansrättens innehåll medför den inga särskilda kostnader för ianspråktagandet av mark. En stor del av allmänhetens behov av friluftsliv kan säkerligen i framtiden liksom hittills täckas på detta sätt och alltså utan att förorsaka anspråk på ersättningar till markägare. Med tanke på dels den allmänna bristsituationen beträffande naturreservat och dels den fortlöpande exploateringsverksamheten i naturen — som efter hand utplånar allernansrätten eller gör den illusorisk — krävs emellertid därjämte ett säkerställande i ökad omfattning av naturområden av skilda slag. Detta förutsätter i allmänhet åtgärder som kan föranleda ersättningar till markägare.

Så långt det är möjligt bör man lita till helt frivilliga avtal med vederbörande markägare alldeles oavsett om säkerställandet av naturområden sker med tillämpning av naturvårdslagens institut eller i en friare form. En sådan arbetsform och över huvud taget en generös inställning till markägarna är avgjort att föredra framför tvångsåtgärder. Ett viktigt skäl härtill är att man bör undvika varje åtgärd som kan medverka till att skapa motsättningar mellan naturvårdsintressen och markägarintressen. Sådana motsättningar vore olyckliga med tanke på att naturvården utgör en gren av samhällsplaneringen som mer än de flesta är beroende av samlade insatser från alla berörda intressen. I sammanhanget kan särskilt erinras om alla de fall där markägare förvaltar områden som har stor betydelse ur kulturell eller social naturvårdssynpunkt. Det bör också beaktas att tvångsåtgärder gentemot markägare bör undvikas redan av det skälet att de kan medföra en kraftig ökning av naturvårdens administrationskostnader.

Utredningens förslag till naturvårdslag är avsett att ersätta gällande naturskyddslag, strandlagen samt 86 och 122 §§ byggnadslagen. Naturvårdslagen kommer därigenom att innehålla dels medel för ett mera genomgripande områdesskydd, representerat av nationalpark, naturreservat och naturminne, dels medel för ett partiellt områdesskydd, som endast tar sikte på kontroll av lokalisering av bebyggelse. Ur ersättningssynpunkt kan i detta sammanhang bortses från nationalparken liksom från de fall då expropriation tillgripes för att bevara område som naturreservat eller naturminne. De partiella områdesskydden kallas i fortsättningen strandskyddsområde (17 §) och landskapsskyddsområde (19 §). Den närmare innebörden i dessa olika markreservat framgår av förslaget till lagtext med tillhörande motiv. Möjligheterna att ur naturvårdssynpunkt förhindra eller reglera arbetsföretag eller täktverksamhet avhandlas i 22 och 23 §§ lagförslaget. I förslagets 34 och 35 §§ återfinns regler om ersättning i vissa fall för anordnande av genomgång genom stängsel eller övergång över dike samt för avlägsnande av reklamanordning. Det saknas anledning att närmare behandla dessa två ersättningsregler.

Enligt utredningens mening är det fullt klart att det kvantitativt ojämför[ 320 ]ligt största markbehovet för friluftsändamål och annat naturvårdande ändamål måste tillgodoses genom tillämpning av något av de nämnda områdesskydden, åtgärder som alltså syftar till att trygga markens användbarhet för reservatets ändamål samtidigt som markägaren behåller marken och utnyttjar den på bästa möjliga sätt under för handen varande förhållanden. Den begränsning som därigenom läggs på markägarens möjlighet att fritt disponera över sin mark kan medföra att han icke kan bruka marken på sätt som eljest skulle vara ekonomiskt motiverat. Den skada han lider därigenom skall i förekommande fall kompenseras genom intrångsersättning, varvid beloppets storlek i princip motsvarar mellanskillnaden mellan markens tidigare värde å ena sidan och det lägre värde å andra sidan som marken har för sin ägare på grund av den inskränkning i markanvändningen som uppkommit genom åtgärderna. För det fall att regleringen av arbetsföretag eller täktverksamhet leder till en ersättningssituation är det också fråga om en form av intrångsersättning.

Fortsättningsvis indelas förekommande ersättningsgrunder vid beräkning av intrångsersättning enligt naturvårdslagen i två underavdelningar, nämligen inskränkning i bebyggelserätt och annan inskränkning i rätten att förfoga över mark. Den första ersättningsgrunden förekommer i såväl naturskyddslagen och strandlagen som 86 och 122 §§ byggnadslagen. Om man bortser från ovannämnda specialregel i strandlagen beträffande vissa stängselfrågor m m förekommer den andra ersättningsgrunden endast i naturskyddslagen. I utredningens lagförslag återkommer båda ersättningsgrunderna delvis i modifierad form. Därvid eftersträvar utredningen att utnyttja de möjligheter till ett enhetligare ersättningsförfarande som föreligger på grund av den föreslagna lagtekniska samordningen av naturskyddslagen och strandlagen samt 86 och 122 §§ byggnadslagen.

Ersättning för inskränkning i bebyggelserätt

Som framgår närmare av lagtexten är de ersättningsregler som avser att kompensera inskränkning i bebyggelserätt olika utformade i naturskyddslagen, strandlagen och 86 och 122 byggnadslagen. Det förekommer skillnader i villkoren för ersättningarnas bestämmande. Härtill kommer att tillgången på medel för att genom ersättningar till markägare upprätthålla intentionerna i skyddsområdena är väsentligt olika. Enligt utredningens mening talar starka skäl för att man nu genomför en så vitt möjligt fullständig samordning av angivna ersättningsregler rörande inskränkning i bebyggelserätt. De naturområden, som skyddas enligt de tre lagarna tjänar alla kulturella och sociala naturvårdsintressen. I dagens läge är de alla lika nödvändiga för att vart och ett på sitt sätt tillgodose ett växande behov av mark inte minst för allmänhetens friluftsliv och rekreation. Med hänsyn härtill är det icke sakligt motiverat att de i sammanhanget så viktiga ersätt[ 321 ]ningsreglerna fungerar olika. Som framgår av kap 6 är det också en allmänt utbredd uppfattning bland tillämpningsmyndigheterna att man bör eftersträva en lagteknisk samordning av dessa institut. En sådan samordning skulle också innebära en värdefull förenkling i administrativt hänseende. Denna förenkling skulle vara betydelsefull för tillämpningsmyndigheternas arbetsformer men den kanske största vinsten skulle ligga däri, att allmänheten lättare skulle kunna överblicka och acceptera statsmakternas intentioner i naturvårdens ersättningsfrågor.

Gällande ersättningsregler på området har hittills kommit att tillämpas i ringa omfattning. Såvitt utredningen har sig bekant är det endast 3 § strandlagen som över huvud taget kommit att tillämpas i någon nämnvärd omfattning. Även detta erfarenhetsmaterial är alltför ringa för att man skall kunna göra gällande att regelns ändamålsenlighet prövats allsidigt i praktiken. Under alla förhållanden kan den nu verkställda undersökningen icke motivera behov av lagändring i något väsentligt avseende. Emellertid ger resultatet av undersökningen ändock anledning att understryka vissa synpunkter på tillämpningen av ersättningsregeln samt att föreslå vissa detaljjusteringar. Med hänsyn till de föreliggande förhållandena är det i varje fall erfarenheterna från tillämpningen av 3 § strandlagen som kan få betydelse vid en översyn av ersättningsreglerna.

Utredningens förslag innebär att man nu sammanför nuvarande regler i naturskyddslagen och strandlagen samt 86 och 122 §§ byggnadslagen om ersättning för inskränkning i bebyggelserätt till två lagrum, ett för naturreservat och naturminnen samt ett för strand- och landskapsskyddsområden. Även om det icke föreligger någon principiell skillnad mellan ersättningsmetodiken i de två fallen så talar dock praktiska skäl för att man upprätthåller en sådan åtskillnad. Vid naturreservat och naturminnen är det praktiskt taget alltid fråga om ett oavvisligt byggnadsförbud som dessutom regelmässigt är förenat med annan inskränkning i rätten att förfoga över marken. I detta fall aktualiseras hela ersättningsfrågan omedelbart vid tidpunkten för beslutet om avsättandet av naturreservat. Vid strand- och landskapsskyddsområden är det däremot ej fråga om ett oavvisligt byggnadsförbud utan om en kontroll av bebyggelsens lokalisering som dessutom aldrig är förenad med någon annan form av inskränkning i rätten att förfoga över marken. I detta fall aktualiseras ersättningsfrågan icke i samband med beslutet om inrättandet av skyddsområdet — som består av ett länsstyrelsens förordnande om byggnadsförbud enligt ifrågavarande lagrum — utan först då tillstånd till bebyggelse vägras första gången.

Strand- och landskapsskyddsområden

I allmänhet är strand- och landskapsskyddsområdena belägna på jordbruks- och skogsfastigheter. Enligt allmänt accepterade riktlinjer för angivna skyddsinstitut, vari någon ändring icke ifrågasättas i förevarande [ 322 ]sammanhang, skall något hinder icke föreligga för rationellt jordbruk eller skogsbruk på platsen. Vad som hindras genom de inom skyddsområdena gällande byggnadsförbuden är endast rätten till viss bebyggelse. På grund av undantagsbestämmelser kan man uppföra vissa byggnader utan tillstånd för jordbruks- och skogsbruksändamål samt vissa andra ändamål inom skyddsområdena. Såvitt angår jordbruk och skogsbruk behåller marken alltså sitt fulla värde för markägaren inom dessa områden. Utöver jordbruk och skogsbruk kan det förekomma andra användningsformer trots att marken avsatts till strand- eller landskapsskyddsområde. Sådana användningsformer kan utgöra ett komplement till jordbruk och skogsbruk eller också ett alternativ till dessa näringar. Teoretiskt är det fråga om alla användningsformer som icke kräver otillåten bebyggelse på platsen. Markvärden som grundas på sådana användningsformer kan alltså också förekomma inom ett strand- eller landskapsskyddsområde. Härav följer att man vid beräkning av intrångsersättning har att ta hänsyn till att sådana markvärden kvarstår oförändrade som grundas på jordbruk och skogsbruk samt andra här avsedda användningsformer och som icke hindras genom angivna byggnadsförbud.

Där dispens från byggnadsförbudet inom ett strand- eller landskapsskyddsområde vägras mister markägaren däremot i förekommande fall rätten till viss bebyggelse på platsen. Det är förlusten av detta latenta bebyggelsevärde som skall kompenseras till den del det överstiger jordbruks- och skogsvärdet (jämte ev kompletterande värden) eller motsvarande värde genom intrångsersättning. I naturskyddslagen och byggnadslagen är intrångsersättningen konstruerad som mellanskillnad mellan angivna två värdenivåer. I strandlagen tillkommer hänsynen till den nytta som en reglerande åtgärd på en del av en fastighet kan medföra i form av värdestegring på annan del av fastigheten. En sådan värdestegring uppstår genom s k influensverkan och kallas därför här influensvärde. Eftersom det är bäst överensstämmande med en allmän rättsuppfattning att inte bara skada utan också nytta av en reglerande åtgärd tas i beräkning vid fastställandet av intrångsersättning på grund av regleringen föreslår utredningen att de gemensamma ersättningsreglerna får en häremot svarande avfattning. Innebörden blir alltså att intrångsersättningens storlek i princip skall fastställas genom att man i förekommande fall från ett konstaterat bebyggelsevärde drar inte bara jordbruks- och skogsvärdet eller motsvarande värde utan också influensvärdet. För att intrångsersättning över huvud taget skall kunna utgå gäller vidare generellt att ägaren kan använda fastigheten allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde. Detta medför att vilken värdeskillnad som helst icke är tillräcklig för att grunda ersättningsanspråk. Den måste ha sådan relativ storlek att det rimligtvis kan göras gällande att det föreligger ett sådant uppenbart missförhållande som avses här.

[ 323 ]Influensvärdet hänför sig uteslutande till förhållanden utanför skyddsområdet under det att de två övriga delvärdena hänför sig uteslutande till förhållanden inom detta område. Oftast kan man för övrigt räkna med bebyggelsevärde blott för en del av skyddsområdet och ett annat värde för återstoden. I den sistnämnda delen bortfaller marken som regel ur beräkningarna emedan markvärdet icke påverkas av byggnadsförbudet. Bebyggelsevärde för hela skyddsområdet kan komma ifråga endast om det har begränsad areal — exempelvis om det motsvarar en eller annan byggnadstomt eller består av en mindre ö eller holme.

Vid beräkning av här ifrågavarande intrångsersättning har den tidpunkt till vilken delvärdena hänföres stor betydelse. Bebyggelsevärdet utgör i förevarande sammanhang ett outtaget övervärde som enligt allmänna principer i byggnadslagen och strandlagen skall bestämmas vid den tidpunkt då inskränkningen i bebyggelserätten införes eller med andra ord vid den tidpunkt då länsstyrelsens förordnande om byggnadsförbud utfärdas. Eftersom flertalet nu gällande strandlagsförordnanden — som kommer att bevaras i Övergångsbestämmelser till den nya naturvårdslagen — utfärdats vid årsskiftet 1952/53 eller någon senare tidpunkt under 1950-talet är det i dessa fall denna tidpunkt som blir avgörande för bebyggelsevärdet. Vid denna tidpunkt har den på bebyggelserätt grundade realvärdestegringen avbrutits. Eftersom ersättningen skall utbetalas vid en senare tidpunkt — i samband med att byggnadsdispens vägras första gången — skall en framräkning ske med hänsyn till under mellantiden inträffad penningvärdeförändring. Detta är innebörden i gällande strandlag i vad avser fastställandet av bebyggelsevärdet och någon ändring på denna punkt föreslås icke av utredningen. Beträffande övriga två delvärden — jordbruks- och skogsvärdet eller motsvarande samt influensvärdet — medför länsstyrelsens förordnande ingen liknande inverkan. I dessa fall fortsätter realvärdestegringen trots — eller beträffande influensvärdet på grund av — att länsstyrelsen utfärdat ett byggnadsförbud för det aktuella skyddsområdet. Anledning saknas därför att förfara på annat sätt än att man tar hänsyn till denna realvärdestegring fram till tidpunkten för ersättningsberäkningens aktualiserande i samband med att byggnadsdispens vägras första gången. Detta överensstämmer också med byggnadslagens principer för beräkning av intrångsersättning i liknande fall. Av förarbetena till 3 § strandlagen vill det synas som om man där avsett att även realvärdeberäkningen i denna del skulle hänföras till tidpunkten för länsstyrelsens förordnande. Utredningen kan emellertid icke finna några bärande motiv för att upprätthålla en sådan från byggnadslagens värderingsprinciper avvikande regel i naturvårdslagstiftningen för framtiden. Utredningens förslag innebär därför att bestämmandet av de två här avsedda delvärdena skall hänföras till den senare tidpunkt då ersättningsfrågan aktualiseras eller med andra ord till den tidpunkt då byggnadsdispens vägras.

[ 324 ]Vid beräkning av intrångsersättning skall jordbruks- och skogsvärdet samt motsvarande kompletterande eller alternativa värden bestämmas med ledning av allmänna värderingsprinciper. Förfaringssättet härvidlag tarvar inga ytterligare kommentarer i detta sammanhang. Däremot finns det anledning att utveckla några synpunkter på metodiken för bestämmandet av de två andra delvärdena som här har kallats bebyggelsevärdet och influensvärdet.

Vid uppskattning av bebyggelsevärdet gäller det till en början att avgöra vilken slags bebyggelse som kunnat tillåtas därest byggnadsförbud icke utfärdats inom skyddsområdet. I byggnadslagstiftningen skiljer man på tätbebyggelse och glesbebyggelse. För att mark skall få användas för tätbebyggelse förutsättes enligt 5 § andra stycket 1947 års byggnadslag att den vid planläggning enligt samma lag prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Glesbebyggelse däremot regleras under enklare former eller icke alls.

Redan på grund av allmänna principer i gällande byggnadslagstiftning är det fullt klart att tätbebyggelse som regel icke kan vara aktuell inom områden som har sådant värde för allmänhetens friluftsliv och rekreation att de anses böra bevaras med stöd av naturvårdslagens regler om strand- och landskapsskyddsområden. Om tätbebyggelseintresset ändock i något fall skulle överväga bör detta intresse tillgodoses i författningsenlig ordning genom att plan för tätbebyggelse upprättas och fastställes. Därigenom upphäves automatiskt ett byggnadsförbud som kan ha utfärdats med stöd av naturvårdslagstiftningen till den del det berör planområdet.

Motsvarande spörsmål behandlades tämligen ingående vid strandlagens tillkomst (jfr prop 187/1952 sid 168—169 samt tredje lagutskottets utlåtande 27/1952 sid 21—22). Resultatet blev att 1952 års lagstiftning i detta hänseende innebär följande. Det är fullt klart att markägaren skall få tillgodoräkna sig tätbebyggelsevärde som inträtt före den 1 januari 1948 efter mönster av en allmän princip i 1947 års byggnadslag. Även såvitt angår tätbebyggelsevärde som kan ha uppkommit efter angivna tidpunkt skall de grundsatser som gäller enligt byggnadslagen vara vägledande. Med hänsyn till vad som förekommit under förarbetena till byggnadslagen råder dock icke full klarhet om den närmare innebörden av dessa grundsatser. Utskottet ansåg därför att dessa problem tills vidare finge överlämnas till rättspraxis för bedömande och eventuellt framdeles tagas upp till prövning lagstiftningsvägen.

Såvitt utredningen har sig bekant har det hittills icke förekommit något prejudicerande rättsfall på förevarande område. Någon klarhet om möjligheterna för en markägare att vid ersättningsberäkning enligt 3 § strandlagen tillgodoräkna sig tätbebyggelsevärde som uppkommit efter 1947 har alltså icke vunnits i rättspraxis.

Att angivna spörsmål icke blivit aktualiserat innebär i och för sig ett stöd för strandutredningens ståndpunkt att frågan om tätbebyggelsevärden sak[ 325 ]nar egentlig betydelse för strandlagens del. Detta stöd förringas dock av att rättspraxis beträffande tillämpningen av 3 § strandlagen totalt sett har begränsad omfattning. Utredningen delar emellertid strandutredningens mening och vill för egen del tillägga följande. Strandlagen avser endast mark som icke är planlagd enligt byggnadslagstiftningen. Eftersom tätbebyggelse för fritidsändamål lika väl som för andra ändamål normalt skall regleras genom sådan planläggning kan den alldeles övervägande delen av de marker som uppbär tätbebyggelsevärden lämnas ur räkningen redan på grund härav. Emellertid är det icke uteslutet att tätbebyggelsevärden kan ha uppkommit även utanför de planlagda områdena och då oftast på ettdera av två sätt som berörs närmare här nedan.

Det ena är att tätbebyggelse uppkommit utan föregående planläggning, en företeelse som icke är ovanlig då det gäller äldre fritidsbebyggelse och som självfallet för med sig tätbebyggelsevärde på den mark som tagits i anspråk för sådan bebyggelse. I förhållande till strandlagen kan emellertid sådan icke planreglerad tätbebyggelse närmast jämställas med planlagd bebyggelse eftersom det av lätt insedda skäl icke är lämpligt eller möjligt att tillämpa strandlagen på sådana områden. Syftet med strandregleringen är ju att bevara allemansrätten och denna rätt är redan utplånad i sådana fall som avses här.

Den andra här åsyftade och i detta sammanhang mest intressanta utvecklingslinjen skulle vara att obebyggd mark har ett sådant läge att den tar åt sig tätbebyggelsevärde enbart på grund av sin begärlighet för ändamålet. Detta fall måste dock av planpolitiska och plantekniska skäl vara ytterligt sällsynt då det gäller områden som är aktuella för strandreglering. Alltsedan byggnadslagens tillkomst den 1 januari 1948 har det ankommit på det allmänna att avgöra var och när tätbebyggelse får ske. Den första förutsättningen för att ett tätbebyggelsevärde över huvud taget skall kunna uppkomma på en plats efter denna tidpunkt måste alltså vara ett medgivande från det allmännas sida att sådan bebyggelse får ske eller i varje fall en icke obefogad förväntan att ett sådant medgivande kan utverkas. Uppenbarligen är sådana förutsättningar i allmänhet icke för handen i fråga om stränder som har sådan betydelse för allmänhetens friluftsliv och rekreation att de är föremål för strandreglering.

Slutligen kan erinras om att icke ens planläggning för tätbebyggelse kan medföra att bebyggelse tillåtes på själva stranden. På grund av allmänna bestämmelser för planläggning är det nämligen uteslutet att upprätta och fastställa detaljplan i sådana fall som avses här — tätbebyggelse för fritidsändamål — utan att tillgång till fria stränder finns. Detta behov av fria stränder kan säkerställas på olika sätt. Ett är att stranden intages i detaljplan och avsätts som allmän plats, en plandisposition som innebär ett oavvisligt byggnadsförbud. Ett annat är att stranden icke infogas i detaljplan utan reserveras för allmänt ändamål genom strandreglering eller genom bygg[ 326 ]nadsförbud i fastställd generalplan. Ingen av dessa eller andra liknande dispositioner kan föranleda något nytt tätbebyggelsevärde på själva stranden.

Av det anförda framgår att möjligheterna att konstatera förekomsten av sådana tätbebyggelsevärden på stränderna som uppkommit efter byggnadslagstiftningens tillkomst är så begränsade att de knappast framstår som realistiska. Även sådana värden som skulle ha uppkommit före denna tidpunkt men som ännu icke aktualiserats genom krav på markens ianspråktagande för bebyggelse måste framstå som ytterligt sällsynta eller helt orealistiska. I sammanhanget erinras om att detta spörsmål kan ha varit tämligen aktuellt vid tiden för 1952 års lagstiftning eller endast fyra år efter införandet av de nya värderingsnormerna i byggnadslagstiftningen. Nu — tio år senare — är frågan i ett annat läge som är betydligt ogynnsammare beträffande möjligheterna att påvisa outnyttjade tätbebyggelsevärden som skulle ha uppkommit före 1948. Ju längre tiden går utan att mark inom strandreservaten tas i anspråk för tätbebyggelse, ju mindre sannolika blir möjligheterna att påvisa sådana outnyttjade tätbebyggelsemöjligheter som skulle ha uppkommit före angivna tidpunkt. Vid en viss tidpunkt måste dessa möjligheter bli helt obefintliga. Denna tidpunkt torde som regel redan ha inträtt.

Vad ovan sagts om möjligheterna att tillgodoräkna markägaren tätbebyggelsevärden vid beräkning av intrångsersättning gäller uteslutande strandskyddsområdena. Samma synpunkter kommer emellertid i motsvarande mån att gälla landskapsskyddsområdena. De två områdestyperna har likartad beskaffenhet och den väsentliga skillnaden är att den ena är lokaliserad till stränderna medan den andra förekommer företrädesvis i andra delar av landskapet. Om det skulle vara någon skillnad i här avhandlat hänseende så skulle det närmast vara att tätbebyggelsevärden är ännu mindre sannolika inom landskapsskyddsområden än inom strandskyddsområden emedan åtminstone fritidsbebyggelsen — som är den mest aktuella bebyggelseformen inom naturområden i allmänhet — erfarenhetsmässigt utövar ett större tryck på stränderna än på andra delar av landskapet.

Naturvårdsutredningen finner det icke lämpligt eller möjligt att föreslå någon ändring i gällande rätt i vad avser möjligheterna att tillgodoräkna markägaren tätbebyggelsevärden i här avsedda fall. På grund av vad som anförts här ovan kan utredningen emellertid konstatera att det bebyggelsevärde som kan komma ifråga vid beräkning av intrångsersättning beträffande strandskyddsområden och landskapsskyddsområden praktiskt taget uteslutande är ett glesbebyggelsevärde. Därest fråga om tätbebyggelsevärde ändock skulle bli aktuell i något fall skall den lösas enligt allmänna värderingsprinciper i byggnadslagen. Det i förevarande sammanhang väsentliga värderingsproblemet utgör frågan om bestämmandet av ett glesbebyggelsevärde. Även i detta fall skall allmänna värderingsprinciper följas men metodiken föranleder några kommentarer.

[ 327 ]Det torde ofta bli nödvändigt att ersättningsfrågan prövas i ett sammanhang för hela den inom ett skyddsområde belägna delen av en fastighet. Om intrångsersättning begärs på grund av att byggnadsdispens vägrats i ett enstaka fall på en del av fastigheten kan prövningen ändock behöva utvidgas i angiven omfattning. På denna punkt hänvisas till vad strandutredningen anfört härom (SOU 1951:40, sid 112—113).

Även möjligheterna att konstatera förekomsten av glesbebyggelsevärden är starkt begränsade inom strand- och landskapsskyddsområdena främst av två skäl. Det ena sammanhänger med efterfrågan på mark av här ifrågavarande slag. Denna efterfrågan beror i sin tur bl a på markens ändamålsenlighet och belägenhet. Då en byggnadsdispens avslås är det i varje fall fullt klart att en bebyggelse är aktuell. Därutöver kan det icke vara motiverat att räkna med annan förväntad bebyggelse än sådan som är antingen omedelbart aktuell eller också att förvänta inom nära förestående tid. Några längre gående förväntningar för framtiden kan icke få läggas till grund för beräkning av glesbebyggelsevärden i dessa sammanhang.

Det andra skälet till att glesbebyggelsevärden måste förekomma sparsamt på skyddsområden av här ifrågavarande slag sammanhänger med den starka begränsning som ligger i glesbebyggelsebegreppet. I själva verket kan glesbebyggelse tillåtas i mycket liten utsträckning innan den tenderar att övergå till tätbebyggelse. Med anledning härav vill utredningen med några ord beröra gränsdragningen mellan glesbebyggelse och tätbebyggelse.

I den praktiska bebyggelseregleringen kan det förekomma fall där man medger bebyggelse utan fastställd detaljplan trots att bebyggelsen vid ett strikt betraktelsesätt är hänförlig till tätbebyggelse i lagens mening och följaktligen skall regleras i detaljplan. Detta gäller kanske inte minst fritidsbebyggelse där det för övrigt synes vara svårare än vid permanent bebyggelse att dra en klar gräns mellan de två begreppen. Angivna förfaringssätt måste självfallet tillämpas med stor urskillning men har för sådant fall lagligt stöd. Om man vill vägra tätbebyggelse så räcker det nämligen inte alltid med att konstatera att fastställd detaljplan saknas för sådan bebyggelse. Man måste också kunna konstatera att åtgärden föranleder tätbebyggelse som är olämplig ur någon synpunkt. Utredningen vill emellertid understryka att angivna bedömningssätt kan förekomma enbart i sådana fall där bebyggelse över huvud taget kan medges och där diskussionen alltså begränsar sig till frågan hur denna tillåtliga bebyggelse skall regleras förvaltningsmässigt. Däremot är samma förfaringssätt icke tillämpligt i sådana fall där bebyggelse över huvud taget icke kan tillåtas eller där viss glesbebyggelse men ingen tätbebyggelse kan tillåtas. Det är någon av de två sistnämnda situationerna som kan vara aktuell inom strand- och landskapsskyddsområdena. Här finns det som regel ingen möjlighet att ta hänsyn till tätbebyggelsesituationer. Man har endast att räkna med bebyggelse som vid ett strikt betraktelsesätt är hänförlig till glesbebyggelse.

[ 328 ]I den mån glesbebyggelse tillåtes inom strand- och landskapsskyddsområde minskas kvarstående glesbebyggelsevärde i motsvarande grad. Det är i så fall möjligt att hela den ursprungliga glesbebyggelserätten konsumeras på angivet sätt varigenom någon ersättningssituation icke vidare uppkommer. Även detta spörsmål sammanhänger intimt med frågan om en gränsdragning mellan glesbebyggelse och tätbebyggelse.

Metodiken för bestämmandet av förekommande glesbebyggelsevärden kan utformas på olika sätt, beroende på om markägaren uppträder som exploatör och säljer färdigställda tomter eller om han säljer råmark. I båda fallen krävs — åtminstone i något mera komplicerade fall — en enkel dispositionsplan som klarlägger hur mycket mark som rimligtvis skulle ha kunnat utnyttjas för glesbebyggelse därest byggnadsförbud icke förelegat. I exploateringsfallet får man fram bruttovärden med ledning av ortsprisnivån för färdigställd tomtmark av här ifrågavarande slag. Därifrån skall i förekommande fall dras kostnader för anläggningar och administration. I allmänhet lär inkomsterna av exploateringen beräknas komma att utfalla under en följd av år och då får man i erforderlig utsträckning diskontera framtida nettoinkomster till den för bebyggelsevärdets bestämmande aktuella tidpunkten. För det fall markägaren säljer råmark blir huvuduppgiften att fastställa ortsprisnivån för sådan mark. Även här kan det bli fråga om att diskontera framtida beräknade inkomster till samma tidpunkt. I svårbedömda fall kan det vara lämpligt att pröva båda beräkningsmetoderna samt där omständigheterna icke föranleder annat vid fastställandet av intrångsersättningen ge företräde åt den metod som berättigar markägaren till den högre ersättningen. Det förefaller för övrigt mest naturligt att använda exploateringskalkylmetoden vid större områden samt råmarksmetoden vid enstaka tomter.

Med influensvärde avses som förut nämnts den nytta som byggnadsförbudet inom ett strand- eller landskapsskyddsområde kan medföra genom värdestegring på mark utanför skyddsområdet. Förhållandet är kanske särskilt påtagligt vid stränderna. Uppenbart är nämligen att ett friläggande av vissa stränder och öar eller holmar — som är särskilt lämpade för bad och friluftsliv — kan medföra att flera byggnadstomter kan anordnas på mark innanför eller vid sidan av de frilagda områdena än om även dessa områden bebyggts. Försäljning vid kusten eller i närheten av insjöar och vattendrag av fritidstomter utan direkt kontakt med stranden förutsätter nämligen som regel tillgång på annat sätt till fria stränder. I trakter där det råder stor efterfrågan på tomter för fritidsbebyggelse är det sannolikt att detta influensvärde i många fall är så stort att det mer än väl uppväger värdet av den glesbebyggelsemöjlighet på själva stranden som kan ha gått förlorad genom strandregleringen. Friläggandet av vissa stränder och öar eller holmar kan i sådana fall öppna möjlighet till sådan tätbebyggelse för fritidsändamål som eljest icke kunnat tillåtas. På grund av allmänna bestämmelser för [ 329 ]planläggning är det nämligen som nämnts tidigare uteslutet att upprätta och fastställa detaljplan i sådana fall som avses här utan att tillgång till fria stränder står till buds. I de här åsyftade fallen innebär strandreglering på en fastighet närmast en ändamålsenlig planläggning av fastighetens möjligheter till exploatering för fritidsändamål. Med eller utan strandreglering bör stränderna friläggas. Därigenom kan åstadkommas en ej oväsentlig värdestegring beträffande mark utanför strandskyddsområdet. I tillämpliga delar gäller samma förhållande för landskapsskyddsområdena. Även här kan friläggandet av ett särskilt värdefullt område för kulturella eller sociala naturvårdsändamål få en värdestegrande effekt på intilliggande mark.

Det saknas sålunda anledning att bortse från en värdestegring av ifrågavarande slag utanför strand- och landskapsskyddsområdena vid beräkning av intrångsersättning på grund av byggnadsförbuden inom dessa områden. Tvärtom är det angeläget att detta förhållande beaktas. Det är viktigt att man i varje särskilt ersättningsfall undersöker huruvida ett positivt — eller i undantagsfall negativt — influensvärde kan påvisas. Om regleringsåtgärder på en del av en fastighet återverkar på värdet av andra delar av fastigheten är det också nödvändigt att detta förhållande tas i beräkning vid fastställandet av intrångsersättning på grund av regleringen. Denna fråga har stor betydelse för de ekonomiska konsekvenserna av naturvårdsverksamheten.

Där det förekommer ett influensvärde så är detta som nämnts i allmänhet positivt för markägaren men det kan också inträffa att influensvärdet är negativt. Sådana situationer torde dock höra till rena undantagsfall. Möjligen skulle det kunna uppkomma ett negativt influensvärde om skyddsområdet exempelvis omfattar huvuddelen av en fastighet och restområdet utanför är så litet och har sådan utformning att ett självständigt brukande är uteslutet. Om det sålunda förekommer ett negativt influensvärde skall detta tas i beräkning och öka markägarens intrångsersättning.

I detta sammanhang har utredningen övervägt frågan om icke principen att nytta för fastighet av åtgärd av här ifrågavarande slag skall avräknas mot skada vid bestämmande av intrångsersättning borde utvidgas att omfatta icke endast förhållandena inom en och samma fastighet utan också inom en grupp av fastigheter i en ägares hand. Det senare alternativet vore att föredra ur rättvisesynpunkt. Ett fastighetsinnehav bör icke få i vissa fall kanske väsentligt annorlunda behandling ur ersättningssynpunkt enbart därför att det är uppdelat på två eller flera registerfastigheter. Emellertid återkommer motsvarande spörsmål vid tillämpningen av flera andra lagar, icke minst expropriationslagen. Med hänsyn härtill och då frågan är av komplicerad natur saknar utredningen möjlighet att nu föreslå en reform på detta område enbart för naturvårdslagens del. Innebörden i utredningens förslag liksom i gällande rätt är alltså att den officiella fastighetsindelningen vid tiden för skyddsförordnandets meddelande skall ligga till grund vid beräkning av intrångsersättning. Detta torde dock icke hindra att flera [ 330 ]formellt för sig bestående fastigheter ändock behandlas som en enhet om särskilda skäl föreligger, t ex om det ekonomiska sambandet mellan dem är så markerat att det svårligen kan brytas vid en värdering.

Naturreservat och naturminnen

Frågan om ersättning för inskränkning i bebyggelserätt inom område för naturreservat eller naturminne skall i tillämpliga delar bedömas på samma sätt som motsvarande fråga inom strand- och landskapsskyddsområden. Därvid är samma metodik tillämplig på ett undantag när, nämligen att ersättningsfrågan skall aktualiseras omedelbart i samband med länsstyrelsens beslut om avsättande av reservatet. Detta medför vissa konsekvenser för värderingsförfarandet. Klart är att problemet med olika tidpunkter för beräkningen av olika delvärden i princip bortfaller. I praktiken kan det ändock bli nödvändigt att i tidpunktsfrågan tillämpa samma beräkningssätt som vid de tidigare behandlade områdesskydden. Detta blir exempelvis fallet i fråga om ersättning för inskränkning i bebyggelserätt om ett nyinrättat naturreservat ersätter ett äldre strandskyddsområde. Någon bebyggelse torde oftast icke vara aktuell vid den tidpunkt naturreservat eller naturminne avsättes för sitt ändamål. Ofta torde det vara mindre sannolikt att bebyggelse på platsen över huvud taget kan vara att förvänta. Tätbebyggelse torde i allmänhet vara utesluten. Även för glesbebyggelse är möjligheterna begränsade. Skärpta krav måste därför ställas på dispositionsplanering och annan bevisning om förväntad bebyggelse inom nära förestående tid.

I sammanhanget bör beaktas att intrångsersättning vid avsättande av naturreservat och naturminnen ofta kan komma att domineras av annan ersättningsgrund än den som avser inskränkning i bebyggelserätt. Detta förhållande kan påverka frågan om uppskattning av eventuellt förekommande bebyggelsevärden. Som exempel på sådana verkningar kan nämnas att annan användningsform än bebyggelse — exempelvis täktverksamhet av något slag — kan utesluta bebyggelse. För sådant fall kan man givetvis icke tillgodoräkna markägaren värden som grundas på båda användningsformerna. Däremot är det skäligt att tillgodoräkna honom det högre värdet av de två. I andra fall kan annan verksamhet förutsätta att eljest möjlig bebyggelse begränsas kvantitativt eller kvalitativt, något som i så fall måste få motsvarande återverkningar på värderingsförfarandet.

Utredningens förslag innebär alltså att beräkning av inträngsersättning i vad avser inskränkning i bebyggelserätt skall följa samma principer vid naturreservat och naturminnen som vid strandskyddsområden och landskapsskyddsområden med den avvikelse därifrån som betingas av att ersättningsfrågan alltid aktualiseras omedelbart vid reservatens tillkomst såvida icke särskilda ovan exemplifierade skäl föranleder annat. Detta innebär att man i förekommande fall beräknar bebyggelsevärde, jordbruks- och skogs[ 331 ]värde eller motsvarande värde samt influensvärde — varvid värdena i samtliga fall hänföres till tidpunkten för länsstyrelsens beslut om avsättandet — och bestämmer intrångsersättningen genom att från bebyggelsevärdet dra de övriga delvärdena.

Ersättning för annan inskränkning i rätten att förfoga över mark

Ersättning på annan grund än inskränkning i bebyggelserätten kan aktualiseras genom att mark avsättes till naturreservat enligt 6 § eller naturminne enligt 12 § eller genom att arbetsföretag eller täktverksamhet hindras eller regleras jämlikt 22 och 23 §§ i förslaget till naturvårdslag. Även preliminära regleringsåtgärder enligt 8 § lagförslaget kan medföra att liknande ersättningsfrågor blir aktuella. I samtliga dessa fall är det en generell förutsättning för att ersättning skall kunna utgå att regleringsåtgärden på en fastighet föranleder intrång som är av någon mera väsentlig betydelse. Intrånget måste ha en allvarlig karaktär för att kunna bedömas som ersättningsgillt.

Vid inskränkning i bebyggelserätt genom åtgärder enligt gällande naturskyddslag och strandlag innebär det generella villkoret för ersättning att det råder ett uppenbart missförhållande mellan markens värde före och efter byggnadsförbudet. Detta är samma princip som gäller i liknande fall enligt byggnadslagen varför det ansetts ligga närmast till hands att tillämpa densamma även eljest då begränsningar i rätten att bebygga mark föreskrives. Vid här behandlad annan inskränkning i rätten att förfoga över mark enligt naturskyddslagen innebär det generella villkoret för ersättning att åtgärden föranleder avsevärt men för markägaren eller annan rättsinnehavare. Därmed torde icke ha avsetts att göra någon principiell åtskillnad mellan de två intrångstyperna i vad avser metodiken för uppskattning av ersättningarna. Vad man velat vinna med kravet på avsevärt men — i jämförelse med uttrycket uppenbart missförhållande mellan angivna markvärden — synes närmast vara att undvika ersättningsplikt i fall där det visserligen föreligger ett uppenbart missförhållande mellan markvärdena före och efter en åtgärd enligt naturskyddslagen men där den av åtgärden förorsakade förlusten ändock är praktiskt taget betydelselös för markägaren (prop 188/1952, sid 44—45). Någon ändring häri föreslås icke av utredningen.

I utredningens lagförslag samlas ersättningsreglerna beträffande här avsedda ersättningsgrunder i tre särskilda lagrum. I 30 § regleras ersättning inom naturreservat och naturminne tillsammans med motsvarande ersättning för inskränkning i bebyggelserätt. I 38 § förekommer regler om ersättning vid arbetsföretag eller täktverksamhet som hindras eller regleras enligt ovan. I 31 § slutligen förekommer en ersättningsregel som uteslutande [ 332 ]behandlar skador som uppkommer genom preliminära åtgärder för avsättande av naturreservat eller naturminne.

För ersättningsförfarandet i samtliga här avsedda fall gäller att bedömningen skall ske enligt gängse värderingsprinciper. Därvid skall beaktas att det varken enligt gällande rätt eller enligt utredningens förslag existerar någon allmän frihet att företa åtgärder hur som helst i naturen. I den inledande paragrafen till naturvårdslagen har utredningen fastslagit att den som nyttjar naturen i samband med arbetsföretag, rekreation eller eljest skall visa varsamhet så att onödig skada ej uppkommer. Detta innebär utom annat att exploatering av naturtillgång eller annan verksamhet i naturen i princip icke får ske på sådant sätt att onödig skada tillfogas landskapsbilden eller andra allmänna intressen. Detta medför i sin tur att all verksamhet i naturen i förekommande fall har att bära kostnaderna för sådana återställningsåtgärder som skäligen kan krävas. På denna punkt hänvisas till vad utredningen anfört i motiven till 1 § och även utvecklat i allmänna motiv rörande arbetsföretag i allmänhet och täktverksamhet. Utredningen vill ånyo understryka att samma princip gäller generellt och alltså icke endast i naturvårdslagstiftningen utan också för speciallagstiftning som berör naturvårdsfrågor. Nämnda förhållande måste få konsekvenser vid beräkning av intrångsersättning på det sättet att från beräknat bruttoersättningsbelopp alltid skall dras utom annat kostnader för återställningsåtgärder i naturen.

I övrigt kommer beräkningen av intrångsersättning i här ifrågavarande del att ske på ett sätt som liknar det som tillämpas vid inskränkning i bebyggelserätt. Från det tidigare värdet dras det markvärde som återstår efter det inskränkning införts eller tillstånd vägrats till viss åtgärd. Avser ersättningen naturreservat eller naturminne skall därutöver i förekommande fall avdrag ske för s k influensvärde som uppkommit på mark utanför reservatet. Härutöver finns det anledning att var för sig något kommentera ersättningsberäkningen i vad avser täktverksamhet och arbetsföretag.

Täktverksamhet

En viktig ersättningsfråga är den som sammanhänger med täktverksamhet och alldeles särskilt grustäkt. Denna ersättningsfråga regleras som nämnts i 33 § lagförslaget som har en konstruktion som liknar 21 § tredje stycket gällande naturskyddslag. Detta innebär att avslag på ansökan om tillstånd till grustäkt kan föranleda ersättningsskyldighet för kronan om sakägare tillskyndas avsevärt men. Liknande ersättningsskyldighet kan inträda under enahanda förutsättning till följd av föreskrift som anknytes till lämnat tillstånd till täkt.

Någon rättspraxis beträffande tolkning och tillämpning av 21 § naturskyddslagen finns icke. Detta sammanhänger med att man i allmänhet [ 333 ]avstått från att vidta sådana ingripanden som kan föranleda en ersättningssituation, enligt uppgift främst av två skäl. Det ena skulle vara att man varit osäker om lagrummets rätta tolkning då det gäller att fastslå förhandenvaron och omfattningen av ersättningsgill skada. Det andra skulle vara att man ofta icke med visshet ansett sig kunna påräkna tillräckliga medel för gäldandet av ersättning som skulle komma att utgå. Enligt utredningens mening borde det dock ha varit möjligt att göra ingripanden i betydligt större utsträckning än vad som blivit fallet utan att ersättningsskyldighet för kronan behövt inträda. På denna punkt delar utredningen den mening som kommit till uttryck i Braunsteins utredning för vilken redogjorts ovan.

Enär utredningen föreslår att all täktverksamhet med undantag av sådan som avser att tillgodose fastighets husbehovsförbrukning skall vara underkastad generell tillståndsplikt kommer ersättningssituationer att kunna uppstå efter hand som länsstyrelsen vägrar tillstånd till täkt eller förenar sådant tillstånd med långtgående regleringsföreskrifter.

För att en ersättningssituation beträffande här åsyftad kommersiell täkt över huvud taget skall kunna uppstå krävs till en början att den aktuella fastigheten är lämpad för täktändamål. Faktorer som inverkar på denna bedömning är täktmaterialets kvalitet och kvantitet samt läge i förhållande till kommunikationsnätet ävensom efterfrågan på material av ifrågavarande beskaffenhet. Om tillräckliga förutsättningar icke föreligger i något av dessa hänseenden förfaller frågan om ersättning redan på grund härav. I de allmänna motiven för täktregleringen har utredningen särskilt behandlat det fallet att en fyndighet berör ett flertal enskilda fastigheter. Härvid har stor vikt lagts på att länsstyrelsen för att befrämja en lämplig exploatering skall kunna påfordra en plan av lämplig omfattning. Den fastighetsägare som icke lyckas åvägabringa en samverkan med övriga berörda fastigheter i enlighet med planen kommer uppenbarligen i ett ogynnsamt ekonomiskt läge som enskild exploatör. Härav följer att hans läge även blir ogynnsamt ur ersättningssynpunkt, därest länsstyrelsen finner att en separat exploatering av sökandens fastighet har så skadliga verkningar ur naturvårdssynpunkt att den icke kan tillåtas. Vid tillståndsfrågans prövning bör man eftersträva att undvika den situationen att ersättning måste ges för material, som kan antagas komma att exploateras inom en överskådlig framtid.

Som framgår av redogörelsen för täktverksamheten har flera länsstyrelser uttalat starka betänkligheter mot den utformning 21 § naturskyddslagen nu har. Kritiken går ut på att regeln medger alltför höga ersättningar varigenom den kan vara ett vapen i handen på skrupelfria exploatörer. På grund därav förordas en omprövning av de principer som ligger till grund för lagrummet. Liknande synpunkter har framförts även i andra sammanhang. Utredningen är också medveten om att just ersättningsfrågan hittills varit ett svårt hinder för en ur allmän synpunkt ändamålsenlig täkt[ 334 ]reglering varför starka skäl onekligen talar för en mera restriktiv utformning av denna regel. Å andra sidan är det enligt utredningens mening icke möjligt att utan kompensation frånkänna markägarna en rätt som de nu har. Däremot håller utredningen före att starka skäl talar för införandet i den nya naturvårdslagens ersättningsregel rörande täktverksamhet av den princip som redan gäller generellt i byggnadslagen och strandlagen och som innebär att mark som belägges med inskränkning i dispositionsrätten skall i ersättnings- eller inlösningsfall uppskattas efter realvärdet vid den tidpunkt då inskränkningen inträdde. I byggnadslagen gäller denna princip alla där förekommande former av inskränkning i dispositionsrätten och således även täktreglering genom s k schaktningsförbud. I strandlagen som endast avser bebyggelsereglering gäller den endast denna form av inskränkning i dispositionsrätten. Som framgår ovan (sid 323) föreslår utredningen att principen i denna omfattning skall införas i den nya naturvårdslagens strandskydds- och landskapsskyddsinstitut. I vad avser täktverksamheten innebär principen enligt utredningens mening en godtagbar kompromiss mellan motstående intressen i täktregleringens besvärliga ersättningsfråga. På längre sikt tillgodoser den naturvårdens intressen på ett tillfredsställande sätt utan att någon berövas en tillgång som han nu förfogar över.

I vad avser täktverksamhet föreslår utredningen därför att markens värde vid den nya lagens ikraftträdande skall tagas till utgångspunkt vid uppskattning av skada i ersättningsfall.

Som flera länsstyrelser framhållit kommer i många ersättningsfall den svårbedömda frågan om innebörden i uttrycket »avsevärt men» att få stor betydelse. Utredningen finner det icke möjligt att på denna punkt föreslå några enhetliga normer eftersom det är en fråga som med nödvändighet måste bedömas från fall till fall. Utredningen inskränker sig därför till att anlägga några allmänna synpunkter på frågan. Såväl i gällande rätt som i utredningens lagförslag är det fråga om avsevärt men med avseende å fastigheten. Som regel torde det vara en jordbruks- eller skogsfastighet som inrymmer täktfyndighet. Med anledning härav erinras att sådana fastigheter icke är underkastade tillståndsplikt beträffande täkt som sker för fastighetens husbehovsförbrukning. Häri ligger en begränsning i den skada som fastigheten kan tillfogas genom vägrad täkt. Den kan under alla förhållanden tillgodose det egna behovet av grus o dyl varför fastighetens normala drift icke förorsakas något som helst men. Snarare tillfogas den men i brukningshänseende om en del av fastighetens ägor avslås till grustäkt. Som nämnts ovan existerar det icke någon allmän frihet att företa åtgärder hur som helst i naturen. Utgångsläget är därför att ingen markägare har ovillkorlig rätt att exploatera täktfyndigheter på sin mark i den utsträckning som kan betingas av enbart tekniska och ekonomiska överväganden. Han är skyldig tåla inskränkningar däri till förmån för naturvårdsintresset intill gränsen för avsevärt men utan att någon ersättning kan utkrävas. Det skulle [ 335 ]givetvis förenkla befattningen med ersättningsfrågorna om avsevärt men kunde uttryckas generellt i exempelvis ett visst procenttal av den totala uttagbara täktvolymen. Som nämnts ovan är detta icke möjligt. Enligt utredningens mening kan inskränkningen dock gå långt utan att avsevärt men behöver föreligga. Inte ens om en stor del av en täktfyndighet måste lämnas orörd kan det hållas för visst att avsevärt men uppkommer med avseende å den berörda fastigheten.

Slutligen vill utredningen på nytt understryka angelägenheten av att täktregleringen betraktas och behandlas som en planeringsfråga av stor vikt. Den snabba samhällsutvecklingen kräver betydande årliga uttag av täktmaterial, främst grus av olika kvaliteter. Det kan icke komma i fråga att ur naturvårdssynpunkt hindra dessa uttag i sådan omfattning att viktiga behov icke kan tillgodoses. Detta är icke heller nödvändigt. Det är de planlösa ingreppen i naturen som måste hindras och enligt utredningens mening föreligger goda förutsättningar för att nå ett sådant resultat. De totala grustillgångarna är så omfattande att det i allmänhet måste vara möjligt att i rimlig omfattning tillgodose såväl naturvårds- som exploateringsintresset. Detta förutsätter emellertid snabba och effektiva inventerings- och planeringsåtgärder från länsstyrelsernas sida men också från grusnäringens egen sida. Därigenom bör det öppnas goda möjligheter att inrikta exploateringen på täktfyndigheter som kan friges helt och hållet ur naturvårdssynpunkt. Att sådana fyndigheter finns i stor mängd till och med i det känsliga uppländska landskapet framgår av ovan på sid 295 omnämnda utredning beträffande Uppsala län. Med en sådan inriktning av exploateringsverksamheten kommer kanske flertalet ersättningsfall att kunna undvikas. I de fall åter där partiella uttag kan medges ur naturvårdssynpunkt är det angeläget att täktregleringen betraktas icke som en ersättningsfråga utan som en förhandlingsfråga där man eftersträvar att nå fram till en täktplan som kan accepteras ur såväl naturvårds- som exploateringssynpunkt. Om detta är möjligt kommer även sådana ersättningsfall att bli sällsynta.

Arbetsföretag

Till skydd för landskapsbilden äger länsstyrelsen enligt 22 § lagförslaget förordna att viss typ av arbetsföretag icke må utföras inom visst område utan länsstyrelsens tillstånd. Där tillstånd meddelas kan det förenas med föreskrifter rörande företagets utförande som avser att minska dess skadliga inverkan på landskapsbilden. Som exempel på arbetsföretag av här ifrågavarande slag kan nämnas upplag, stängsel, luftledningar, murar, »drive-in»- biografer och golfbanor samt andra liknande anläggningar som icke är underkastade kontroll genom byggnadslagstiftningen eller annan särskild lagstiftning.

Förhindrandet eller ett långtgående reglerande av arbetsföretag inom om[ 336 ]råde för sådant förordnande kan föranleda skador som medför ersättningssituationer av skilda slag. Vid bedömning av intrångsersättningarnas storlek skall allmänna värderingsprinciper vara vägledande. Av liknande skäl som anförts ovan om grustäkt är det fullt klart att varje skada icke kan grunda ersättningsanspråk. Härtill krävs att skadan innebär avsevärt men vilket som nämnts icke kan anses föreligga såvida skadan icke, har en allvarlig karaktär. Även i övrigt skall de principer för ersättningsberäkningen som enligt ovan gäller beträffande täktverksamhet i tillämpliga delar komma till användning också för arbetsföretag.

Lösningsplikt och lösningsrätt

Såväl naturskyddslagen som strandlagen samt 86 och 122 §§ byggnadslagen utgår från att ersättning till markägare i förekommande fall skall ha formen av intrångsersättning varvid markägaren behåller marken med äganderätt och använder den på sätt som är möjligt med hänsyn till i sammanhanget utfärdade bestämmelser. I strandlagen och de nämnda lagrummen i byggnadslagen är denna regel utan undantag. I naturskyddslagen däremot finns en regel i 7 § andra stycket som innebär att markägare för visst fall äger fordra att hans fastighet löses av kronan. Förutsättningen är att ett beslut om fridlysning av naturminne på hans fastighet föranleder synnerligt men vid fastighetens brukande. Denna inlösningsregel har så vitt bekant icke kommit att tillämpas i något enda fall varför all erfarenhet om dess ändamålsenlighet saknas.

Vid den nu verkställda undersökningen har några myndigheter uttalat önskemål om att det allmänna tillförsäkras rätt att förvärva strandområden i vissa fall i samband med reglering av ersättningsfrågor enligt 3 § strandlagen. Utgångspunkten har därvid varit att intrångsersättning enligt sistnämnda lagrum i något fall kommit att uppgå till en mycket stor del — ända till 80—90 % — av markens totalvärde vid användning för bebyggelse. I sådana fall har man känt behov av en möjlighet för kronan att definitivt säkerställa marken för fritidsändamål genom äganderättsförvärv då man ändå betalar så mycket i intrångsersättning. I sammanhanget har också berörts möjligheten och önskvärdheten av att kommun eller ideell sammanslutning i en del fall tillskjuter mellanskillnaden mellan markens totalvärde och intrångsersättningen för att ekonomiskt underlätta ett äganderättsförvärv. Kommun eller sådan sammanslutning borde i dessa och även andra fall kunna svara för förvaltningen av området därest inlösning komme till stånd.

Enligt naturvårdsutredningens mening kan frågan om lösningsplikt och lösningsrätt knappast få någon större praktisk betydelse för genomförandet av ett aktivt naturvårdsprogram i framtiden. De av utredningen förordade riktlinjerna för verksamheten innebär att naturområden i allmänhet skall [ 337 ]säkerställas för avsett ändamål på annat sätt än genom markförvärv. Där sådana förvärv ändock anses vara att föredra skall de i första hand genomföras genom frivilliga avtal med vederbörande markägare. Utrymmet för tillämpningen av ett inlösningsinstitut som främst är avsett att tillgripas i kontroversiella lägen måste därför te sig begränsat. Icke desto mindre håller utredningen före att inlösningsinstitutet bör bevaras i naturvårdslagstiftningen såsom ett i undantagsfall användbart komplement till gällande regler om intrångsersättning. Ett sådant komplement kan vara önskvärt där ett särskilt svårt intrång enligt naturvårdslagstiftningen drabbar en fastighet men också där en beräknad intrångsersättning eljest motsvarar en större del av markvärdet samt särskilda skäl talar för inlösen. Härav följer att inlösningsinstitutets tillämpning icke bör som hittills formellt begränsas genom att dels knytas till en speciell åtgärd enligt naturvårdslagstiftningen och dels förbehållas ena parten att påkalla. Inlösningsinstitutet bör i fortsättningen kunna användas i undantagsfall vid alla viktigare typer av intrång enligt naturvårdslagstiftningen och i förekommande fall bör dess tillämpning kunna påfordras inte bara av markägaren utan också av kronan såsom företrädare för naturvårdsintresset.

Ett undantagsfall av här åsyftat slag är uppenbarligen för handen om en åtgärd enligt naturvårdslagstiftningen medför en så allvarlig skada på en fastighet eller fastighetsdel att skadan förtjänar betecknas som synnerligt men. I ett sådant fall är det rimligt att fastighetsägaren äger påfordra att kronan löser hela fastigheten eller fastighetsdelen. Utredningen föreslår därför att en regel med detta innehåll införes i 36 § första stycket lagförslaget. Med beaktande av framställda önskemål föreslås vidare i 36 § andra stycket en regel som öppnar möjlighet för kronan att i vissa fall lösa fastighet eller del därav som beröres av åtgärd enligt lagen. Ett första villkor för sådan lösningsrätt är att den intrångsersättning som eljest skolat utgå för fastigheten eller fastighetsdelen uppgår till en viss större del av fastighetens eller delens totala värde. Efter mönster av 12 § andra stycket expropriationslagen har denna del satts till två tredjedelar. Där detta villkor är uppfyllt ankommer det på kronan att i varje särskilt fall ta ställning till frågan huruvida lösningsrätt skall utövas eller icke. Enligt utredningens mening bör lösningsrätten icke utövas såvida icke särskilda skål talar för att området övergår i allmän ägo. Som sådana skäl kan godtas att marken har särskilt stor betydelse ur kulturell eller social naturvårdssynpunkt eller att området behöver utnyttjas mera intensivt för fritids- eller annat naturvårdsändamål än vad allemansrätten medger. Ett viktigt praktiskt villkor för att inlösning skall tillgripas är också att förvaltning av området kan ordnas tillfredsställande på längre sikt genom försorg av staten, kommun eller ideell sammanslutning.

Beräkning av ersättningar till markägare i fall av inlösen lär icke bereda några särskilda svårigheter utöver dem som möter vid beräkning av intrångs[ 338 ]ersättning. I sammanhanget vill utredningen särskilt understryka att lösenbeloppet i förekommande fall skall bestämmas med tillämpning av den genomgående princip i byggnadslagen och strandlagen för vilken redogjorts ovan och som innebär att mark som belägges med inskränkning i dispositionsrätten skall i inlösnings- eller ersättningsfall uppskattas efter realvärdet vid den tidpunkt då inskränkningen inträdde.

Behandlingen av ersättningsfrågor

Fråga om ersättning eller inlösen enligt naturvårdslagen lär oftast uppkomma på det sättet att den som vill ställa sådana anspråk gör framställning därom hos länsstyrelsen. För ärendets handläggning är det önskvärt att sökanden vid framställningen fogar den utredning i saken som han förfogar över och som han önskar åberopa till stöd för framställningen. Denna utredning bör i första hand ta sikte på att visa att en ersättnings- eller inlösningssituation över huvud taget föreligger eller med andra ord att i förekommande fall ett uppenbart missförhållande eller avsevärt men eller synnerligt men kan konstateras. I andra hand bör sökandens utredning därjämte styrka det belopp som yrkas såsom intrångsersättning eller lösensumma.

I förekommande fall äger länsstyrelsen enligt 38 § första stycket lagförslaget förelägga den som vill göra anspråk på ersättning eller fordra inlösen att inom viss tid, minst två månader, göra anmälan därom hos länsstyrelsen vid påföljd att han eljest skall ha förlorat sin talan. Denna regel har tillkommit genom direkt överflyttning av motsvarande bestämmelse i 28 § första stycket naturskyddslagen. Enligt utredningens mening kan regeln främst få betydelse i sådana fall där ersättningsfrågan har en avgörande betydelse för möjligheterna att vidta en önskvärd åtgärd enligt naturvårdslagen.

Länsstyrelsen har att i egenskap av regionalt naturvårdsorgan ta ställning till framställningar av här ifrågavarande slag med biträde av den expertis som är tillgänglig för länsstyrelsen på länsplanet. Därvid lär det ofta visa sig att den av sökanden förebragta utredningen i frågan behöver kompletteras i olika avseenden. Detta bör i första hand ske så att utredning verkställes i tjänsten genom överlantmätaren under erforderlig samverkan med annan länsmyndighet. Om viss utredning icke kan åstadkommas på detta sätt äger länsstyrelsen anlita annan sakkunnig person för ändamålet. Sedan saken blivit tillfredsställande utredd skall länsstyrelsen i första hand ta ställning till frågan om en ersättnings- eller inlösningssituation över huvud taget föreligger. Om länsstyrelsen finner att så icke är fallet skall framställningen avslås. Detta innebär att länsstyrelsen anser sig sakna möjlighet inleda förhandlingar med sökanden eftersom hans anspråk är ogrundat. Däremot kan avslaget icke påverka sökandens generella rätt enligt 39 § lagförslaget att bringa frågor om ersättning eller inlösen under expropriationsdomstolens prövning.

[ 339 ]Om länsstyrelsens eget ställningstagande innebär att en ersättnings- eller inlösningssituation är för handen skall länsstyrelsen förhandla med markägare och andra rättsinnehavare om storleken av intrångsersättning eller lösensumma samt därefter fatta beslut i ärendet.

Om överenskommelse ej kan träffas om ersättning enligt 30—33 §§ eller om inlösen enligt 36 § lagförslaget kan frågan hänskjutas till expropriationsdomstolens prövning i den ordning som stadgas i 39 § lagförslaget. Det är angeläget att faktiska ersättningsfall i största möjliga utsträckning regleras genom överenskommelse samt att frågan icke hänskjutes till domstol i andra fall än då detta är oundgängligen nödvändigt. Detta kan vara fallet exempelvis om frågan gäller mycket stora värden eller om den har prejudicerande betydelse för andra liknande ersättningsfall.

I mål rörande ersättnings- och lösenfrågor bör kronans talan enligt utredningens mening föras av kammarkollegiet. Detta innebär en ändring i förhållande till nuvarande ordning enligt vilken länsstyrelsen i förekommande fall anlitar särskilt juridiskt biträde. Enligt utredningens mening medför anlitandet av kammaradvokatfiskalsämbetet så stora fördelar att detta system nu bör införas generellt vid tillämpningen av naturvårdslagstiftningen. Därigenom kommer naturvårdsintresset att tillvaratas vid expropriationsdomstolarna över hela riket på ett mera enhetligt sätt än som eljest kan vara möjligt. Samtidigt kommer kostnaderna för denna del av verksamheten sannolikt att kunna nedbringas.

Fråga om registrering av avtal eller dom rörande ersättning eller inlösen

I skrivelse den 7 juli 1960 till statsrådet och chefen för justitiedepartementet anför länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län:

Jämlikt 3 § strandlagen den 30 maj 1952 är ägare till fastighet, som helt eller delvis omfattas av förordnande enligt 1 § samma lag, då ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastigheten icke bifallits under vissa förutsättningar berättigad till ersättning av kronan för den skada han därigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av viss nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I 4 § andra stycket samma lag stadgas, att vad i fråga om ersättning, varom sägs i 3 §, avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den, som efter det rätten till ersättning uppkom förvärvat sakägarens rätt i avseende å fastigheten. Någon bestämmelse om att — till upplysning för den som förvärvar sakägarens rätt — anmälan skall göras hos inskrivningsdomaren om ersättningsöverenskommelse mellan kronan och sakägaren eller, ifall expropriationsdomstol avgjort ersättningsfrågan, dess dom ifråga om ersättningen för anteckning därom i fastighets- eller inskrivningsboken finnes ej meddelad. Länsstyrelsen ifrågasätter om icke lämpligen sådan bestämmelse bör meddelas. Det synes även kunna ifrågasättas om icke bestämmelsen i 4 § andra stycket jämte nyssnämnd anmälnings- och anteckningsskyldighet lämpligen hör gälla även för det fall ersättning enligt 7 § på grund av föreläggande enligt 2 § ifrågavarande lag bestämts utgå för anordnande av genomgång i stängsel eller över dike.

[ 340 ]Vid naturvårdsutredningens undersökning av strandlagens tillämpning har frågan aktualiserats av överlantmätaren i Stockholms län som yttrar:

En fråga, som tidigare bl a motionsvägen varit uppe till behandling i riksdagen, är problemet med registreringen av de fall ersättning enligt strandlagen utbetalats. Enligt överlantmätarens mening bör denna fråga lösas. Huruvida erforderliga anteckningar bör ske i fastighetsbok eller i fastighetsregister torde böra närmare övervägas.

Enligt utredningens mening är det fullt klart att ett rättsgiltigt avgörande i en ersättnings- eller inlösningsfråga enligt naturvårdslagstiftningen mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som förvärvar sakägarens rätt efter det rätten till ersättning eller lösen uppkom. Såvitt angår avtal mellan kronan och sakägare har principen kommit till uttryck i gällande lag i fråga om ersättning enligt 3 § strandlagen samt all ersättning och lösen enligt naturskyddslagen. Som länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhållit bör samma sak gälla för det fall ersättning enligt 7 § strandlagen bestämts utgå för anordnande av genomgång i stängsel eller över dike. Utredningen vill också tillägga att detsamma bör gälla ersättning enligt 86 och 122 §§ byggnadslagen då dessa regler nu inarbetas i en ny naturvårdslag. Utredningens förslag innebär att dessa önskemål tillgodoses i en gemensam regel i 38 § andra stycket lagförslaget.

Frågan om avtal eller dom av här ifrågavarande slag skall anmälas hos inskrivningsdomaren för anteckning i fastighetsboken är mera tveksam. Enligt utredningens mening skulle en anteckning av detta slag lämpligast ske på fastighetsbokens inteckningsspalt. Emellertid talar starka skäl för att man iakttar en viss försiktighet med tillskapandet av nya anteckningar på denna spalt, särskilt om de såsom i förevarande fall är avsedda att stå kvar för all framtid. Med hänsyn till ersättningsreglernas utformning i utredningens förslag kommer ersättningsfrågan vid bebyggelse- och täktreglering att avta i betydelse på längre sikt. Detta förhållande kan sägas bidra till att minska olägenheterna av uteblivna anteckningar av här avsedd art eftersom hela frågan efter hand får mindre dimensioner. För övrigt uppvisar fastighetsrätten en mängd situationer där en fastighet kan vara underkastad avsevärt intrång av olika slag utan att detta förhållande kommer till synes på fastighetsbokens inteckningsspalt. Här kan särskilt nämnas vissa ej intecknade skogsfångsservitut, s k skiftesservitut samt flertalet inskränkningar i markanvändningen enligt byggnadslagstiftningen. Om man nu inför anteckningsplikt beträffande avtal eller dom i ersättningsfråga enligt naturvårdslagen kommer detta alltså icke att leda till att upplysningarna i fastighetsboken blir fullständiga i här ifrågavarande avseende. Tvärtom kommer det alltjämt att saknas upplysningar som med större skäl borde komma till synes där.

I sammanhanget erinras om att frågan om anteckning i fastighetsboken [ 341 ]var aktuell redan vid strandlagens tillkomst. Därvid anförde departementschefen i de speciella motiven till 4 § i lagen att tillräckliga skäl icke syntes föreligga att just i strandlagen uttryckligen behandla detta eljest oreglerade spörsmål. Samma förhållande kan nu sägas gälla den nya naturvårdslagen. Utredningen förutsätter för övrigt att det alltid skall vara möjligt att hos länsstyrelsen i vederbörande län inhämta erforderliga upplysningar i dessa frågor. På denna punkt hänvisas till vad som anföres nedan (sid 342) om registrering av naturvårdsåtgärder.

På grund av det anförda kan utredningen icke finna att tillräckliga skäl föreligger för att nu införa föreskrift om att avtal eller dom enligt naturvårdslagen skall anmälas hos inskrivningsdomaren för anteckning på fastighetsbokens inteckningsspalt.

9. Övriga frågor

De två senare avsnitten av utredningens lagförslag behandlar ansvarsbestämmelser mm samt övergångsbestämmelser. Beträffande ansvarsbestämmelserna hänvisas till specialmotiven (sid 351). Övergångsbestämmelserna har redan tidigare berörts under de särskilda avdelningarna och kommenteras ytterligare i specialmotiven (sid 352).

Till den nya naturvårdslagen kommer även att behövas en särskild tillämpningskungörelse. Utredningen har icke ansett påkallat att i detta sammanhang framlägga ett i detalj utarbetat förslag till en sådan kungörelse utan inskränker sig till att allmänt skissera dess innehåll.

För närvarande finns en särskild tillämpningskungörelse till naturskyddslagen och en motsvarande kungörelse rörande strandlagen. Till avsevärd del företer de båda kungörelserna stora likheter och kan med fördel sammanarbetas. På vissa områden erfordras nya eller utvidgade bestämmelser. Ett fåtal nuvarande bestämmelser erfordras icke för framtiden.

Den nya tillämpningskungörelsen synes bl a böra innehålla allmänna riktlinjer rörande naturvårdens arbetsmetodik, detaljbestämmelser rörande förfarandet vid beslut enligt naturvårdslagen, förvaltningsbestämmelser rörande naturvårdsobjekt, bestämmelser rörande riksregister och annan form av översikt över beslut enligt naturvårdslagen samt vissa specialbestämmelser rörande fideikommiss, häradsallmänning, samfällighet m m.

Vad först beträffar naturvårdens arbetsmetodik i allmänhet synes de riktlinjer som f n gäller för den s k strandplaneringen (7 § tillämpningskungörelsen till strandlagen) kunna tjäna som mönster för naturvårdsarbetet i allmänhet. Hithörande spörsmål har närmare utvecklats i kap 8 (sid 165). De kan måhända med större fördel behandlas i en naturvårdsinstruktion, varom mer i det följande.

Olika slag av detaljbestämmelser rörande förfarandet vid beslut enligt [ 342 ]naturvårdslagen har sin naturliga plats i en tillämpningskungörelse. Hit hör bl a vilka myndigheter och rättsinnehavare, som skall höras, eventuella utställningsförfaranden före beslut, formerna för publicering av beslut respektive underrättelse till berörda myndigheter m m. I detta hänseende innehåller de gällande tillämpningsförfattningarna förfaranderegler, som i allt väsentligt torde böra tillämpas även i framtiden. Här bör dock uppmärksammas att kommunen alltid skall höras i flertalet ärenden. Vidare torde förfarandet i ersättningsärenden böra något utvecklas i syfte bl a att betona betydelsen av förhandlingar för att uppnå frivilliga överenskommelser.

Den gällande tillämpningskungörelsen till naturskyddslagen innehåller förvaltningsbestämmer, som i allt väsentligt bör gälla även för framtiden. Härvidlag bör emellertid uppmärksammas att kommunen i framtiden enligt utredningens förslag bör få en betydligt utvidgad förvaltningsuppgift i fråga om naturreservat med övervägande socialt syfte på enskild mark.

Det kommer i framtiden att bli av ökad betydelse för såväl myndigheter som enskilda att ha en fullständig och lättillgänglig överblick över alla gällande beslut enligt naturvårdslagen. De nuvarande bestämmelserna om riksregister hos domänstyrelsen och särskilda register hos länsstyrelserna torde därför behöva överarbetas. Riksregistret bör i framtiden skötas av statens naturvårdsnämnd, vilket givetvis icke hindrar att domänstyrelsen bör ha utdrag ur detta rörande alla objekt under dess förvaltning. Vidare måste varje kommun äga tillgång till alla beslut enligt naturvårdslagen inom kommunen. Ett framtida naturvårdsregister måste kunna ge en samlad överblick över samtliga gällande naturvårdsåtgärder, sålunda icke blott nationalparker, naturreservat och naturminnen utan även strandskyddsområden, landskapsskyddsområden, regionala förordnanden rörande arbetsföretag, tillstånd till täkt, skydd för växt- och djurlivet jämte alla i samband härmed meddelade bestämmelser, träffade avtal o s v. För att denna registrering skall komma till verklig nytta torde det bli nödvändigt att som bilaga till registret föra särskilda kartöversikter, exempelvis genom införande av besluten på ett exemplar av ekonomiska kartans svarttryck i likhet med vad som tillämpas beträffande den inom lantmäteriet förda bestämmelsekartan. Registret måste vidare på ett enkelt sätt hänvisa till förekommande akter till besluten. Vid registrets kontorstekniska utformning måste hänsyn tagas till att det skall vara lätt att delge myndigheter och allmänheten utdrag och sammanställningar av gällande bestämmelser. Utredningen har utgått från att förekommande registreringsåtgärder icke skall ha särskilda rättsverkningar.

Förutom den ovan skisserade tillämpningskungörelsen kommer vid bifall till utredningens förslag att behöva utfärdas en instruktion för naturvårdsmyndigheterna, naturvårdsinstruktionen. I denna bör regleras verksamheten i statens naturvårdsnämnd, lämpligen med utgångspunkt från all[ 343 ]männa verksstadgan, samt verksamheten i länsstyrelserna och kommunerna.

Utredningen har ansett att utarbetandet av naturvårdsinstruktionen bör ske sedan beslut fattats på grundval av utredningens betänkande och lämpligen genom försorg av statens naturvårdsnämnd i ett förberedande skede av organisationen (jämför sid 405). Samtidigt torde vara aktuellt att utarbeta råd och anvisningar till länsstyrelser och kommuner i en rad naturvårdsfrågor. Det kommer då att finnas förutsättningar för att i detalj kunna göra en lämplig fördelning av materialet mellan tillämpningskungörelsen till naturvårdslagen, naturvårdsinstruktionen och råd och anvisningar för verksamheten av mera temporär karaktär.

10. Specialmotiv

Motiven till utredningens utkast till naturvårdslag har utförligt redovisats tidigare i detta och i föregående kapitel. I allmänhet torde motiveringen till de förslag som innehålles i de olika paragraferna utan svårighet kunna återfinnas med hjälp av innehållsförteckningen. Det bör anmärkas att utredningen i den mån regler i strandlagen och naturskyddslagen oförändrade eller med endast redaktionella jämkningar överförts till den föreslagna naturvårdslagen ansluter sig till de motiv för reglerna som åberopades av lagstiftaren under förarbetena till de nämnda lagarna. Detta gäller icke minst i fråga om de principer som bör följas vid bedömningen av uppkommande ersättningsfrågor och proceduren vid behandlingen av dylika frågor. De följande kommentarerna inskränker sig till vissa anmärkningar.

1 §.

I den inledande §:en fastslås två grundläggande principer i naturvårdslagen ur vilka en stor del av de följande bestämmelserna kan härledas.

Till skillnad från motsvarande stadgande i 1 § naturskyddslagen avser andra stycket i förevarande § all verksamhet i naturen.

2 §.

I denna § fastlägges i huvuddrag den planerade organisationen för naturvården.

3 §.

Stadgandet om nationalparker i 2 § naturskyddslagen har omarbetats i syfte att de ändamål som nationalparkerna enligt utredningens mening bör tillgodose skall komma till uttryck i lagtexten.

[ 344 ]

4 och 5 §§.

Dessa §§ motsvarar 3 och 4 §§ naturskyddslagen.

6 §.

Område skall sålunda kunna avsättas till naturreservat av hänsyn till landskapsbilden, friluftslivet eller vetenskapens behov. Ej sällan torde inträffa att ett område uppfyller kvalifikationerna i mer än ett av dessa hänseenden. Den ordning i vilken de tre ändamålen uppräknas i §:en innebär ingen gradering.

Något principiellt hinder avses ej finnas mot avsättande av naturreservat eller naturminne inom detaljplanelagt område. I enstaka fall kan föreligga behov att förläna ett naturobjekt inom planområde ett mera vittgående skydd än vad som kan ske enligt byggnadslagen. Det måste emellertid förutsättas att dispositionsbestämmelserna enligt de båda lagarna i tillämpliga delar överensstämmer. Någon risk att så icke skulle bli fallet föreligger knappast med hänsyn till att kommun även skall vara naturvårdsmyndighet.

7 §.

Denna § har avfattats efter mönster från 6 § naturskyddslagen.

8 §.

Länsstyrelsen föreslås erhålla samma befogenhet att meddela temporära förbud då fråga väckts om avsättande av naturreservat som enligt 8 § första stycket naturskyddslagen tillkommer densamma vid planerad fridlysning. Behov härav kan föreligga när beslut i sådant ärende måste föregås av tidsödande utredning.

9—11 §§.

Stadgandena är avfattade efter mönster av 9—11 §§ naturskyddslagen.

Det bör observeras, att medan enligt den inledande bestämmelsen i 9 § naturskyddslagen undantag från fridlysning kan medgivas blott för vetenskaplig forskning eller därmed jämförligt ändamål. så skall enligt utredningens förslag undantag från bestämmelser meddelade i samband med inrättande av naturreservat kunna medgivas, då särskilda skäl därtill föranleder. Från bestämmelserna för ett naturreservat med väsentligen social funktion bör exempelvis undantag kunna göras till förmån för idrottstävlingar, scoutläger, folkfester el dyl.

12 och 13 §§.

Termen naturminne skall enligt utredningens förslag blott användas i fråga om naturföremål jämte erforderligt område på marken däromkring.

[ 345 ]

14—16 §§.

Dessa stadganden innehåller, bortsett från det tillagda andra stycket i 14 §, bestämmelser till skydd för växt- och djurarter motsvarande dem som nu finnes i 16—18 §§ naturskyddslagen.

Andra stycket innehåller bestämmelser angående förbud mot kommersiell blomplockning. Överträdelse av dylikt förbud medför ansvar enligt 42 §. Ansvar drabbar icke blott den som borttar med förbudet avsedda växter eller växtdelar i syfte att själv sälja dessa utan även den som plockar blommor för annans räkning med vetskap om att de är avsedda att säljas. Enligt utredningens mening behöver man åtminstone ej då det gäller sådana fall av blomplockning i stor skala mot vilka förbudet främst riktar sig räkna med särskilda svårigheter i bevishänseende. Ofta nog torde samband kunna påvisas med redan inledd försäljning.

17 och 18 §§.

De särskilda bestämmelser till skydd för friluftslivet som dessa §§ innehåller har överförts från 1 och 2 §§ strandlagen, varvid vissa ändringar skett beträffande innehållet i 1 § samt tillämpningsområdet för reglerna om stängselgenombrytning utvidgats.

19 §.

Denna § motsvarar med vissa ändringar, för vilka redogörelse lämnats i de allmänna motiven, 86 och 122 §§ byggnadslagen.

20—22 §§.

20 och 21 §§ har samma innehåll som 19 § och 20 § första stycket naturskyddslagen med den skillnaden, att de icke skall omfatta tillståndspliktig täkt samt att — med hänsyn till länsstyrelsens ställning i den föreslagna naturvårdsorganisationen — samråd bör ske med länsstyrelsen eller den länsstyrelsen anvisar i stället för med länsarkitekten eller den han anvisar. Länsstyrelsens uppgift i det senare hänseendet bör dock kunna delegeras till länsarkitekten eller annan lämplig tjänsteman.

22 § saknar helt motsvarighet i naturskyddslagen.

Att vissa företag av det slag som anges i 20 § föreslås undantagna från reglerna i 20—22 §§ framgår av 24 §.

23 §.

I denna § stadgas allmänt tillståndstvång för i huvudsak samma slags fyndigheter som de beträffande vilka för närvarande kan meddelas förordnande om täktförbud jämlikt 21 § naturskyddslagen.

Enligt 24 § skall inom detaljplanelagt område belägna täkter av det [ 346 ]slag som åsyftas i 23 § icke vara underkastade tillståndsplikt enligt naturvårdslagen.

Beviljat täkttillstånd och i anslutning därtill meddelade föreskrifter bör även gälla i förhållande till ny innehavare av täkten.

Som villkor för tillstånd kan bl a föreskrivas att täkt jämte återställningsarbeten skall vara avslutad före viss tidpunkt. Om tillstånd icke utnyttjats till fullo vid denna tidpunkt, förfaller det såvitt avser då outtagna massor, såvida ej länsstyrelsen efter ansökan beviljat anstånd. Har tillståndet förfallit bör exploatören anmanas att utföra återställningsåtgärder beträffande redan gjorda ingrepp vid äventyr att sådana eljest med anlitande av ställd säkerhet verkställes genom länsstyrelsens försorg. Brott mot föreskrifter givna som villkor för tillstånd är straffbelagt enligt 42 §. — Om utredningens förslag om täktavgift genomföres, bör i tillståndsbeslutet intagas en erinran om skyldigheten att erlägga sådan avgift.

24 §.

För skälen till den av utredningen föreslagna gränsdragningen mellan naturvårdslagens och byggnadslagstiftningens tillämplighetsområden i vad gäller företag som avses i 20—23 §§ har tidigare redogjorts (se beträffande arbetsföretag i allmänhet sid 259 samt täktverksamhet sid 299). Med arbetsföretag vars tillåtlighet med hänsyn till deras inverkan på naturen skall prövas i särskild ordning åsyftas främst företag enligt vattenlagen. Bestämmelserna i ifrågavarande §§ torde vidare icke böra äga tillämpning å arbete, som bedrives enligt gruvlagen eller lagen den 28 maj 1886 angående stenkolsfyndigheter m m eller i övrigt i enlighet med koncession eller annat beslut av Kungl Maj:t. Utredningen utgår från att Kungl. Maj:t i här avsedda ärenden, som ankommer på dess avgörande, så långt möjligt beaktar naturvårdssynpunkter. I vissa ärenden torde det vara naturligt att Kungl Maj:t innan beslut fattas inhämtar naturvårdsnämndens mening.

25 §.

I första stycket åsyftas samma slag av anordningar som i 22 § naturskyddslagen. Beskrivningen i tredje stycket av de anordningar som föreslås undantagna från tillståndsplikt har förebild i 39 § första stycket väglagen.

26 §.

Denna § är bortsett från hänvisningen till föregående § likalydande med 23 § första stycket naturskyddslagen. Den får med hänsyn till den föreslagna tillståndsplikten ett reducerat användningsområde i jämförelse med stadgandet i nämnda lag.

Angående ersättning i fall som här avses stadgas i 35 §.

[ 347 ]

27 §.

Med anordning vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning åsyftas främst anordning som uppsatts med stöd av byggnadslov enligt byggnadslagstiftningen. Om det av utredningen föreslagna tillägget till 54 § byggnadsstadgan antages, kommer byggnadslov att krävas för skylt eller ljusanordning ej blott inom stadsplan utan även, i den mån länsstyrelsen förordnar härom, inom område med byggnadsplan. — Där tillämplighetsområdet för 52 § byggnadsstadgan och 25 § naturvårdslagen sammanfaller kommer förstnämnda stadgande i vad det avser skylt och ljusanordning i fortsättningen främst att ha betydelse i fråga om anordningar som avses i sistnämnda §:s tredje stycke; det bör däremot icke kunna åberopas beträffande anordning som är anbringad helt i överensstämmelse med tillstånd som meddelats jämlikt 25 § första stycket.

28 §.

Stadgandet i 26 § naturskyddslagen angående nedskräpning har kompletterats med en allmän förhållningsregel rörande uppträdandet i naturen i vissa andra avseenden. Överträdelse har dock inte förenats med straffansvar.

29 §.

I jämförelse med 27 § naturskyddslagen föreslås länsstyrelsens befogenhet att ingripa vid nedskräpning utökad i två hänseenden. Dels synes det icke påkallat att bibehålla nuvarande villkor att uppkommen fara för skada till person eller egendom skall vara uppenbar och dels bör inskränkningen att vitesåläggande får meddelas blott i den mån det kan ske utan att oskäligt betunga den försumlige utgå.

30—32 §§.

Enligt strandlagens ersättningsregler skall vid prövning av fråga om eller i vad mån gottgörelse skall utgå i anledning av vägrat tillstånd till bebyggelse inom förbudsområde även beaktas den nytta som genom influensverkan kan uppkomma för den berörda fastigheten tillhörande mark utanför förbudsområdet. Denna kvittningsregel uttryckes i 3 § strandlagen genom stadgandet att den där åsyftade jämförelsen skall avse den ifrågavarande fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för förordnandet påverkas av att bebyggelserätten inskränkts. Genom kravet på att jämförelsen skall avse den del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet, förebygges även ett obilligt resultat för markägaren i det fall, att värdet av den opåverkade delen av fastigheten är mycket högt. Regeln har med i sak oförändrat innehåll intagits i 32 §.

Som framgår av de allmänna motiven bör enligt utredningens mening [ 348 ]hänsyn till uppkommande influensvärde tagas även då det gäller ersättning i anledning av avsättande av naturreservat eller naturminne. En regel med motsvarande innehåll har intagits i 30 §, varest frågan om ersättning vid avsättande av mark för nämnda ändamål regleras. Även då fråga är om gottgörelse för annat intrång än inskränkning i bebyggelserätt bör ersättningen, om avsättandet jämväl medför nytta för fastigheten eller för särskild rätt till denna, jämkas med hänsyn därtill.

31 § motsvarar 8 § andra och tredje styckena i naturskyddslagen. Det är att märka att ersättning i ifrågavarande fall utgår endast då dispensvägran medfört att marken icke vidare kan nyttjas så som den nyttjats innan förbudet meddelades. Även här bör i princip eventuell nytta av åtgärden avräknas mot skadan.

33 §.

Såvitt avser ersättning i anledning av beslut rörande täktverksamhet motsvarar första stycket i denna §, bortsett från ett mindre tillägg, 21 § tredje stycket första punkten naturskyddslagen. Stadgandet i fråga föreslås bli tillämpligt även då tillstånd vägras till annat arbetsföretag än täkt. Den i andra stycket intagna regeln avses däremot icke skola gälla dylikt arbetsföretag; något praktiskt behov härav torde knappast finnas.

34 §.

Denna § motsvarar 7 § strandlagen.

35 §.

Beträffande de skyltar som avses i denna § föreslås varken tillståndstvång eller föreskrift om sådant förhandssamråd med länsarkitekten som sägs i 22 § naturskyddslagen. Avgörandet om en tilltänkt anordning är vanprydande eller icke är överlämnat åt den enskilde själv. Med hänsyn härtill synes i de sannolikt relativt sällsynta fall då ifrågavarande ersättningsregel blir aktuell denna böra tillämpas något mindre restriktivt än som i motiven till 23 § naturskyddslagen förutsättes i fråga om ersättningsregeln i nämnda lagrums andra stycke. Dock torde ersättning i allmänhet ej böra ifrågakomma om länsstyrelsens åläggande blott avser ändringsarbeten eller om anordning som skall avlägsnas är ytterligt vanprydande, så att vederbörande måste ha insett dess olämplighet.

Ersättningens belopp får bestämmas med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter såsom anordningens ålder, dess värde i nedmonterat skick osv. Det bör dock ej kunna sättas högre än till vad som motsvarar kostnaderna för anordningens anskaffande, anbringande och borttagande. Någon gottgörelse för förlust i form av minskad försäljning eller motsvarande bör ej komma ifråga.

[ 349 ]

36 §.

Föranleder fridlysning enligt naturskyddslagen synnerligt men vid fastighets nyttjande, må enligt 7 § samma lag ägaren fordra att fastigheten löses. Utredningen föreslår att motsvarande möjlighet att påfordra inlösen införes vid samtliga i förevarande § angivna åtgärder. Inlösen bör till exempel kunna ifrågakomma om en för bostads- eller grustäktsändamål bildad fastighet på grund av tillståndsvägran enligt naturvårdslagen ej får nyttjas för ändamålet. Inlösen föreslås kunna ske jämväl av del av fastighet. Om exempelvis avsättande av naturreservat föranleder synnerligt men vid nyttjandet av ett friliggande skifte till en fastighet, bör inlösen kunna påfordras av skiftet i fråga. Vid prövningen av inlösenyrkande bör hänsyn tagas till eventuell influensverkan å område som icke omfattas av det beslut som ligger till grund för yrkandet.

Rätt till inlösen föreslås jämväl tillkomma kronan beträffande fastighet eller del därav, för vilken i förhållande till värdet mycket höga ersättningar ifrågakommer. Som framhållits i de allmänna motiven bör denna utväg blott tillgripas undantagsvis. I dylika fall bör kronan vid expropriationsdomstolen framställa alternativt yrkande om inlösen för den händelse domstolen skulle finna ersättningen komma att uppgå till två tredjedelar av det ifrågavarande värdet.

37 §.

Stadgandet har utformats efter mönster från 7 § naturskyddslagen och 4 § strandlagen. Ersättning med årligt belopp bör komma i fråga blott i undantagsfall, t ex om intrånget förutsättes vara av övergående karaktär och ersättningsbeloppet är av mera betydande storlek.

38 §.

Denna § överensstämmer i huvudsak med 28 § naturskyddslagen. Andra stycket har dessutom motsvarighet i 4 § andra stycket strandlagen. Bestämmelsen i första stycket avser att ge länsstyrelsen möjlighet att innan beslut fattas om åtgärd enligt naturvårdslagen få kännedom om huruvida sakägare gör anspråk på gottgörelse och, där så är fallet, omfattningen av hans anspråk. Ehuru länsstyrelsen enligt utredningens förslag antages komma att förfoga över medel för naturvårdsändamål i helt annan omfattning än för närvarande, torde ett visst behov att kunna tillgripa ett dylikt förfarande kvarstå i fall där mycket höga ersättningar aktualiseras. Förfarandet bör kunna begagnas vid åtgärder av skilda slag enligt naturvårdslagen. I samband med föreläggande skall sakägaren erhålla en fullständig redogörelse för den åtgärd och de därmed sammanhängande föreskrifter som överväges.

[ 350 ]

39 §.

Denna § har avfattats efter mönster av 29 § naturskyddslagen. I strandlagen behandlas den fråga som beröres i första stycket i 6 §.

Beträffande första stycket i förevarande § anmärkes att överenskommelse om inlösen av fastighet eller del därav bör ske i form av köpeavtal. Gäller detta del av fastighet bör därefter avstyckning begäras. Enbart ett beslut av länsstyrelsen om inlösen av fastighetsdel medför icke — även om sakägaren åtnöjes med beslutet — fastighetsbildande verkan. — För samtliga här avsedda fall föreslås en tidsfrist av ett år, räknat från angiven tidpunkt för framställande av ersättningsanspråk vid expropriationsdomstolen. Med hänsyn till denna preklusionsfrist synes det icke finnas något behov att bibehålla den i 6 § strandlagen stadgade rätten för kronan att påkalla prövning av ersättningsfråga.

I 29 § andra stycket naturskyddslagen stadgas möjlighet för kronan att vid expropriationsdomstolen erhålla förhandsprövning av de villkor som vid ifrågasatt fridlysning skall gälla beträffande ersättning eller inlösen. Bestämmelsen får ses i samband med den i 8 § samma lag stadgade befogenheten för länsstyrelsen att då fråga om fridlysning väckts meddela interimistiskt beslut i avvaktan på ärendets slutliga avgörande. Ehuru möjligheten att erhålla förhandsprövning får antagas minska i betydelse, om utredningens förslag till upprustning av naturvårdens resurser genomföres, anser utredningen densamma dock böra bibehållas i fråga om tilltänkta naturreservat. I fall där ett dylikt planeras omfatta ett mycket stort antal fastigheter, kan erfordras tidskrävande utredning, varunder temporärt förbud jämlikt 8 § naturvårdslagen lämpligen bör gälla, samt krav på sammanlagt mycket höga ersättningsbelopp framkomma. I ett sådant läge torde exempelvis möjligheten att genom förhandsprövning av vissa typfall erhålla prejudicerande besked från expropriationsdomstolen vara av värde.

40 §.

Bestämmelser i motsvarande ämne finnes i 30 § naturskyddslagen och 5 § strandlagen.

41 §.

Stadgandet överensstämmer i huvudsak med 31 § naturskyddslagen. Hithörande frågor behandlas i strandlagen — utom såvitt avser inlösen — i 6 §. Utredningens förslag att inlösen skall kunna ske även av del av fastighet har föranlett en hänvisning jämväl till 9 § expropriationslagen. Beträffande hänvisningarna till bestämmelserna om expropriationsersättning anmärkes att om lösen sker på grund av tillståndsvägran enligt 17, 19 eller 23 § eller föreskrifter jämlikt sistnämnda stadgande skall markens värde vid den tidpunkt då förordnande jämlikt 17 eller 19 § meddelades [ 351 ]respektive då naturvårdslagen trädde i kraft tagas till utgångspunkt vid löseskillingens bestämmande.

42 §.

Denna § innehåller enhetliga ansvarsbestämmelser som utformats efter mönster från 8 § strandlagen, 32 § naturskyddslagen och 147 § byggnadslagen. Sammanförandet av straffbestämmelserna i de nämnda lagarna har lett till vissa jämkningar i sakligt hänseende. Sålunda har i vad avser strandlagens ansvarsbestämmelse den där stadgade begränsningen i straffbarheten att gärningsmannen insett eller bort inse att förbudet enligt 1 § strandlagen ägt tillämpning på gärningen borttagits. Utredningen har ansett att de skäl som vid strandlagens tillkomst föranledde uppställandet av nämnda krav för straffbarhet numera, då strandlagens huvudsakliga innebörd i fråga om rätten till bebyggelse på stränderna hunnit växa in i allmänhetens medvetande, avsevärt förlorat i styrka och att anledning därför icke längre finnes att upprätthålla kravet i fråga. Om brott mot förbud som har motsvarighet i naturskyddslagen förövats under synnerligen försvårande omständigheter bör enligt utredningens mening fängelsestraff kunna utmätas, liksom fallet är beträffande gärningar av här ifrågavarande slag som är straffbelagda enligt strandlagen och byggnadslagen.

I andra stycket har, liksom i 29 §, det i 32 § naturskyddslagen stadgade kravet att faran för skada av nedskräpning skall vara uppenbar borttagits. Med hänsyn till penningvärdets förändring har böternas maximibelopp höjts till 500 kr.

43 §.

Denna § motsvarar 33 § naturskyddslagen.

44 §.

Bestämmelser i motsvarande ämne finnes i 9 § strandlagen, 34 § naturskyddslagen och 148 § byggnadslagen. Länsstyrelsen, som enligt utredningens förslag tilldelas väsentliga befogenheter på naturvårdens område, har alltid möjlighet att begära handräckning genom att för ändamålet anlita allmän åklagare. Enligt utredningens mening finnes ej skäl att bibehålla den självständiga rätt att begära handräckning som enligt nuvarande lagstiftning tillkommer länsarkitekt, byggnadsnämnd och byggnadsinspektör. Om myndighet eller tjänsteman som har att bevaka naturvårdsintressen finner anledning till sådan åtgärd synes med den nu föreslagna organisationen den naturliga gången vara att vederbörande gör hänvändelse i ärendet till länsstyrelsen.

45 §.

Bestämmelser angående de frågor som avhandlas i §:en återfinnes i 10 § strandlagen samt 35 och 86 §§ naturskyddslagen.

[ 352 ]Besvär över länsstyrelsens beslut i mål enligt naturvårdslagen förutsättes skola upptagas av Kungl Maj:t i statsrådet, utom såvitt angår mål om föreläggande av vite samt om föreläggande att anordna genomgång genom stängsel m m. Dylika mål bör analogt med vad som nu gäller för motsvarande fall prövas av regeringsrätten. Med hänsyn till den utvidgning av möjligheten att anordna genomgång i stängsel m m som föreslagits av utredningen synes stadgandet i 2 § 1610) andra punkten regeringsrättslagen böra ändras till att gälla 18 § naturvårdslagen.

I anseende till det ansvar för naturvården som enligt utredningens förslag skall åvila länsstyrelsen finnes enligt utredningens mening ej anledning att i nya lagen bibehålla den i 35 § naturskyddslagen stadgade möjligheten för Kungl Maj:t att bemyndiga lämplig myndighet eller organisation att föra talan å naturskyddsintressets vägnar.

46 §.

Sedan numera nära tio år förflutit från strandlagens ikraftträdande finnes enligt utredningens mening ej längre skäl att bevara den särskilda övergångsbestämmelse till sagda lag som avser att vid anordnande av passage genom stängsel m m trygga ägarens rätt till ersättning i det fall att stängslet före lagens ikraftträdande uppsatts uteslutande i syfte att utestänga allmänheten. Ej heller i övrigt finnes, med de undantag som följer av 47 §, anledning att bibehålla Övergångsbestämmelser till de lagar som avses skola ersättas genom naturvårdslagen.

47 §.

År 1960 utfärdades med stöd av 3 § naturskyddslagen reglementen för samtliga nationalparker som tillkommit före nämnda lags ikraftträdande. Dessa reglementen bör gälla till dess annorlunda förordnas. Vid tillämpningen av reglementena bör så anses som om de utfärdats med stöd av nya lagen, och förekommande hänvisningar till naturskyddslagen bör anses gälla motsvarande bestämmelser i nya lagen.

De i §:ens andra stycke angivna lagrummen motsvaras i tillämpliga delar av 7—9, 13—15, 17—19 och 21 §§ naturvårdslagen. Med hänsyn till den sakliga överensstämmelse som i stort sett föreligger mellan de institut m m som åsyftas i de ifrågavarande äldre lagrummen och deras motsvarigheter i nya lagen anser utredningen det praktiskt lämpligt att naturvårdslagens bestämmelser blir tillämpliga även å ärenden som rör sådana äldre institut.

Har föreläggande enligt 20 § naturskyddslagen avsett enligt nya lagen tillståndspliktig täktverksamhet, kommer det på grund av stadgandet i 48 § andra stycket i lagförslaget att upphöra att gälla senast vid 1964 års utgång.

[ 353 ]Vid tillämpning av ersättningsregeln i 32 § naturskyddslagen då tillstånd vägras till bebyggelse å område som omfattas av förordnande enligt 1 § strandlagen eller 86 eller 122 § byggnadslagen skall ersättning för mistad bebyggelserätt bestämmas med utgångspunkt från värdet vid tidpunkten för förordnandet.

Ett förbud jämlikt 1 § strandlagen kommer uppenbarligen icke utan särskilt förordnande enligt nya lagen att omfatta bostadsbyggnad för försvaret etc. Däremot synes det undantag som stadgas i 19 § andra stycket andra punkten nya lagen i fortsättningen även böra tillämpas beträffande område som omfattas av förordnande enligt 86 eller 122 § byggnadslagen. Sådant förordnande bör vidare framdeles blott äga tillämpning å nybyggnad som faller under definitionen helt ny byggnad i 19 § första stycket.

I tredje stycket förutsättes att beslutet om tillståndsvägran vunnit laga kraft före nya lagens ikraftträdande. Strandlagen och byggnadslagen upptager i motsats till naturskyddslagen och nya lagen ingen tidsfrist inom vilken anspråk på ersättning senast skall framställas i anledning av vägrat tillstånd att uppföra byggnad inom förbudsområde. För att icke frågor om ersättning på grund av tillståndsvägran enligt strandlagen skall hållas svävande under obestämd tid torde böra stadgas att ersättningstalan skall väckas mot kronan vid expropriationsdomstolen inom viss tid, förslagsvis ett år efter nya lagens ikraftträdande. Härvid föreslås nya lagens ersättningsregler bli tillämpliga. Något avslag å ansökan om dispens från förbud enligt 86 eller 122 § byggnadslagen, som föranlett ersättning, lär aldrig ha meddelats, vilket sammanhänger med att frågan om vem som skall svara för gottgörelsen till markägaren icke lösts i lagen. Att stadga en tidsfrist för detta fall torde ej vara behövligt.

48 §.

Det synes rimligt att tillstånd till täkt som meddelats med stöd av 21 § naturskyddslagen jämställes med tillstånd enligt nya lagen. Det övervägande flertalet av nu befintliga grustag och andra täkter beröres inte av förordnande enligt nämnda lagrum. Beträffande sådana påbörjade täkter som inte är i drift vid tiden för nya lagens ikraftträdande bör denna lag omedelbart bli tillämplig. Dylik täkt bör sålunda inte få återupptagas utan tillstånd jämlikt 23 §. Övriga här åsyftade täkter, som påbörjats tidigare och pågår vid lagens ikraftträdande utan att hinder däremot föreligger på grund av förbud enligt 21 § naturskyddslagen eller eljest, bör få fortsätta under en övergångstid, till dess frågan huruvida tillstånd till täkterna kan lämnas enligt 23 § nya lagen hunnit prövas av länsstyrelsen. Sådan prövning bör enligt utredningens mening i allmänhet medhinnas under det första året. Därefter bör ingen täkt få fortgå utan att tillstånd lämnats enligt naturvårdslagen. Med hänsyn härtill är det [ 354 ]angeläget att innehavare av pågående täkter som önskar fortsätta täktverksamheten så snart som möjligt inger ansökan härom. Att så sker ligger uppenbarligen i företagarnas eget intresse. Finnes fortsättande av pågående täkt under hela övergångsåret medföra vådor ur naturvårdssynpunkt, bör länsstyrelsen kunna förordna att täkten efter av länsstyrelsen utsatt tidpunkt ej får fortsätta med mindre tillstånd därtill gives jämlikt nya lagen. Härvid bör vederbörande lämnas skäligt rådrum för ingivande av ansökan och fristen utmätas så, att ansökningen, om sådan inkommer, hinner prövas före fristens utgång. Om fristen på grund av att ett snabbt ingripande befinnes nödvändigt måste bestämmas så kort att en definitiv prövning av tillståndsfrågan ej medhinnes före den utsatta tiden, synes provisoriskt tillstånd böra meddelas att gälla till dess en allsidig prövning hunnit ske. Sådant tillstånd bör exempelvis kunna utformas så, att uttag tills vidare blott får ske på områden som är mindre ömtåliga ur naturvårdssynpunkt. Prövningen av eventuella ersättningsanspråk synes i regel kunna uppskjutas till den slutliga prövningen av tillståndsfrågan, som förutsättes äga rum inom tämligen kort tid efter meddelandet av det provisoriska tillståndet. I detta sammanhang bör erinras om att länsstyrelsen för närvarande synes ha möjlighet att meddela förordnande enligt 21 § naturskyddslagen jämväl med avseende å påbörjade täkter. Befogenheten att under övergångsåret ingripa mot pågående täkter bör utövas med varsamhet, så att störningar i näringslivet och obilliga konsekvenser för grusexploatörer undvikes. Utvägen med provisoriska tillstånd bör kunna anlitas jämväl därest länsstyrelsen i något fall ej skulle hinna taga slutlig ställning i tillståndsfrågan före övergångsårets slut. Särskilda föreskrifter synes böra meddelas med anvisningar angående förfarandet under övergångstiden.

49 §.

Såsom anföres i de allmänna motiven (sid 315) bör skyltar som tillåtits jämlikt 39 § lagen om allmänna vägar behandlas som om tillståndet meddelats enligt nya lagen för en tid av fem år. Tillståndet bör dock uppenbarligen ej gälla för längre tid än beslutet därom avsett.

I §:ens andra stycke behandlas sådana vid nya lagens ikraftträdande befintliga, i 25 § första stycket avsedda anordningar, mot vilkas uppsättande och bibehållande hinder ej mött enligt hittills gällande bestämmelser. Övergångsstadgandet i fråga avser sålunda icke exempelvis anordningar som är anbringade i strid mot förbud enligt 25 § naturskyddslagen eller mot reglerna i 39 § väglagen. De reklamskyltar m m som avses i förevarande stycke bör skäligen få bibehållas under en övergångstid, som utredningen föreslagit till tre år. Om särskilda skäl föranleder därtill bör dock ingripande mot sådan skylt kunna ske under denna tid. [ 355 ]I fråga om anordning, som finnes vara uppenbart vanprydande i landskapsbilden, bör länsstyrelsen sålunda under övergångstiden äga samma befogenhet att föranstalta om dess avlägsnande som nu finnes enligt 23 § naturskyddslagen. Motsvarande befogenhet synes böra tillkomma länsstyrelsen där sådan i 39 § första stycket väglagen avsedd anordning, som före nya lagens ikraftträdande på grund av belägenhet mer än 50 meter från vägbanans mitt ej varit underkastad tillståndsplikt, till följd av vägomläggning eller annan därmed jämförlig omständighet kommit att ligga för nära väg. Länsstyrelsen skulle sålunda i detta fall under övergångstiden få övertaga den befogenhet som enligt 39 § tredje stycket väglagen tillkommer vägsynenämnden. Anordning, beträffande vilken tillstånd enligt nya lagen icke meddelats vid övergångstidens slut, blir att betrakta som olagligen anbringad.

Ålägges någon under övergångstiden att avlägsna anordning som avses i 49 § andra stycket nya lagen bör om särskilda skäl föranleder därtill ersättning för förlust lämnas honom av allmänna medel med belopp högst motsvarande kostnaderna för anordningens anskaffande, anbringande och borttagande. Vid prövningen av ersättningsanspråk beträffande anordning, som finnes uppenbart vanprydande i landskapsbilden, bör givetvis beaktas, huruvida densamma uppförts efter samråd med länsarkitekten enligt 22 § naturskyddslagen. Om anledningen till föreläggande om anordnings avlägsnande uteslutande är att densamma på grund av vägs omläggning eller dylikt kommit att verka störande ur trafiksäkerhetssynpunkt synes, i analogi med nuvarande regel i 39 § tredje stycket väglagen, ersättning som regel böra utgå.

Om utredningens förslag genomföres, kommer det att ligga i ägarnas eget intresse att så snart som möjligt ansöka om tillstånd att bibehålla befintliga anordningar.

50 §.

Enligt övergångsbestämmelse till strandlagen skall den, som på grund av föreläggande enligt 2 § borttagit stängsel eller dike som uppförts eller anordnats innan lagen trädde i kraft, med avvikelse från huvudregeln vara berättigad till ersättning även om det är uppenbart att anordningen vidtagits uteslutande i syfte att utestänga allmänheten från område där den eljest skulle ägt att fritt färdas. Motsvarande undantagsregel synes böra införas i fråga om stängsel eller dike som före nya lagens ikraftträdande i nämnda syfte anordnats annorstädes än inom område, beträffande vilket förordnande enligt l § strandlagen kunnat meddelas, Tillräckliga skäl synes ej finnas att låta undantagsregeln gälla område inom sistnämnda zon, för vilket dylikt förordnande icke meddelats. Av praktiska skäl har förslaget fått den innebörden att undantagsregeln även gäller område som ligger närmast utanför sagda zon.

[ 356 ]

C. Naturvårdsfrågor i speciallagstiftningen

Såsom tidigare framhållits har utredningen begränsat översynen av naturvårdslagstiftningen till naturskyddslagen, strandlagen och 86 och 122 §§ byggnadslagen, vilka inarbetats i förslaget till ny naturvårdslag. Därvid har dock även vissa frågor som regleras i annan lagstiftning kommit att behandlas i olika sammanhang. I samordningssyfte har utredningen sålunda funnit anledning föreslå vissa mindre ändringar i expropriationslagen, lagen om allmänna vägar och byggnadsstadgan. Därutöver har utredningen icke ansett det förenligt med utredningsuppdraget att verkställa någon mera fullständig översyn av speciallagstiftningen. I det följande behandlas därför endast vissa särskilda frågor som aktualiserats under utredningsarbetet och som huvudsakligen berör byggnadslagstiftningen, väglagstiftningen och skogsvårdslagen. I kap 11 behandlas vissa organisatoriska frågor i vattenlagen berörande vattendomstolarnas behov av speciell sakkunskap på naturvårdsområdet.

1. Byggnadslagstiftningen

Vid behandling av frågor rörande skyddet av landskapsbilden har utredningen på flera punkter föreslagit ett klarläggande av gränsen mellan naturvårdslagens och byggnadslagstiftningens tillämpningsområden. Detta har främst resulterat i att områden med fastställd detaljplan och i vissa fall generalplan undantagits från speciell reglering enligt naturvårdslagen. Enligt utredningens uppfattning är nämligen naturvårdsfrågorna inom tätorterna huvudsakligen att betrakta såsom plan- och byggnadsfrågor vilka bör behandlas på byggmyndigheternas huvudansvar. Någon helt skarp gränsdragning mellan de båda lagarna har dock icke åstadkommits, och detta synes ej heller önskvärt. De båda lagarna kompletterar nämligen varandra på flera områden utan att därför några tillämpningssvårigheter torde vara att förvänta. I det följande behandlar utredningen två viktiga avsnitt av byggnadslagstiftningen av speciell betydelse för naturvården.

Byggnadslagens grundläggande definition av tätbebyggelsebegreppet har — såsom framgår av ovanstående avsnitt om ersättningsfrågor — mycket stor betydelse för de ekonomiska konsekvenserna av markpolitiska åtgärder enligt naturvårdslagen. Den faktiska innebörden av glesbebyggelserätten, vilken i förekommande fall skall ersättas, är dock icke klarlagd i och med nämnda definition i byggnadslagen. Domstolsavgöranden i frågan lämnar icke heller någon större klarhet. Utredningen önskar därför framhålla att det för det framtida naturvårdsarbetet är angeläget att förenämnda oklarhet skingras genom normerande bestämmelser i ämnet. Vid sin diskussion av byggnadslagens planinstitut — framför allt [ 357 ]regionplan och generalplan — har utredningen bl a framhållit att hittills utarbetade planer sällan fastställts och att de i de flesta fall ensidigt inriktats på tätbebyggelsefrågor och mera sällan ger användbara riktlinjer för en ur samhällets synpunkt lämplig markdisposition i vidare bemärkelse.

I detta sammanhang är av speciellt intresse att utredningen med utgångspunkt från naturvårdssynpunkter funnit sig böra rekommendera en planering i tre steg, nämligen genom såväl centrala som regionala och lokala planeringsinsatser. Anledningen härtill är främst den att naturvårdsfrågorna icke lämpligen kan lösas separat inom den enskilda kommunen, ibland icke ens inom det enskilda länet. Dessa administrativa gränser har för länge sedan sprängts av den rörlighet som kännetecknar friluftslivet. Det synes därför fullt klart att man på naturvårdens område icke kan avvara en bedömning ur rikssynpunkt eller anknuten till större regioner.

Utredningen har emellertid kommit till den slutsatsen att ett liknande betraktelsesätt blir mer och mer aktuellt även på samhällsplaneringsområdet över huvud och även på byggnadslagstiftningens område. Det synes ligga särskilt nära till hands att anlägga denna synpunkt på den fortsatta utvecklingen av fritidsbebyggelsen. Denna verksamhet är socialt betydelsefull och i allra högsta grad förtjänt av samhällets positiva stöd. Får den fortsätta som hittills föreligger emellertid en överhängande risk för att den i vissa delar av landet helt konsumerar de markreserver som ännu finns kvar för den mera rörliga befolkningens behov. Ur naturvårdssynpunkt finns därför all anledning att hävda, att det är ofrånkomligen nödvändigt att samhället får ett fastare grepp om fritidsbebyggelsens lokalisering och närmare utformning. En hårdare kontroll måste emellertid förenas med rent positiva ansträngningar från samhällets sida att ställa mark till förfogande för ändamålet. Fritidsbebyggelsen går snabbt över till att gälla en fråga om den dubbla bosättningen och förtjänar då samma omsorg från samhällets sida som permanentbebyggelsen. Utredningen har kommit till den uppfattningen att byggnadslagstiftningen icke helt fyllt förhoppningarna på detta område eller i vart fall icke tillämpats av myndigheterna med denna målsättning i sikte. Fritidsbebyggelsen kan i stället med rätta betecknas som ett område, där en systematisk lokaliseringspolitik i stort sett saknas och där enskilda spekulationsintressen driver markpriserna i höjden. Detaljplaneringen på området går för långsamt med den följden att alltför många fall med otillfredsställande resultat behandlas dispensvägen. Framför allt vill utredningen hävda att fritidsbebyggelsen i södra och mellersta Sverige fortfarande i alltför stor utsträckning sker i form av glesbebyggelse i stället för att koncentreras till väl planlagda gruppbebyggelser. Konsekvenserna av en spridd bebyggelse i landskapet bör även ses mot bakgrunden av utredningens analys av allemansrätten och de hemfridszoner som automatiskt omsluter bebyggelsen och utsläcker allemansrätten. Utredningen anser att här aktualiserade [ 358 ]spörsmål skyndsamt bör utredas i lämpligt sammanhang. I avvaktan på resultatet av denna bör byggnadsmyndigheterna inom ramen för gällande lagstiftning på allt sätt verka för en utveckling i antydd riktning.

Sambandet mellan fritidsbebyggelsens utveckling och tillskapandet av naturreservat behandlas ytterligare i kap 12 i samband med diskussionen av en exploateringsavgift å fritidsbebyggelsen (sid 432).

2. Vägfrågor

På grund av friluftslivets utbredning i takt med den ökade motoriseringen blir belastningen av vägnätet och efterfrågan på lämpliga parkerings- och rastplatser utmed vägarna allt större. I detta sammanhang anmäler sig även frågan om rätten till bilkörning på enskild väg samt rätten till parkering på enskild mark, vilka frågor tidigare berörts i samband med behandlingen av allemansrätten i kap 9. Utredningen anser emellertid vägfrågorna vara av sådan vikt att de sammanfattningsvis bör belysas ytterligare i detta avsnitt.

Beträffande det allmänna vägnätet har utredningen i kap 4 (sid 78) redogjort för vissa uttalanden från länsstyrelserna angående erfarenheterna av vägstadgans naturvårdande anvisningar. Vidare har utredningen från länsstyrelserna inhämtat uppgifter i vilken utsträckning de för friluftsliv lämpliga områdena är utrustade med vägar och parkeringsplatser.

Av förenämnda material framgår att erfarenheterna av tillämpningen av vägstadgans bestämmelser är genomgående goda. Däremot framhålles från många håll att bristen på parkeringsplatser är kännbar.

De viktigaste av de synpunkter och önskemål beträffande de allmänna vägarna, som sålunda framställts är följande.

Parkerings- och uppställningsplatser bör anordnas i större antal vid de allmänna vägarna.
Ansvaret för renhållning vid vägar och rastplatser bör fastställas.
Vägrättsbegreppet bör ges en vidare innebörd (jfr uttalande av länsstyrelsen i Kalmar län, sid 79).

Utredningen anser samtliga dessa frågeställningar vara av stor betydelse för naturvården och en snar lösning av problemen synes påkallad. Då emellertid en allmän översyn av väglagstiftningen redan pågår inom 1960 års vägsakkunniga har naturvårdsutredningen, efter samråd med vägsakkunniga, ansett lämpligast överlämna materialet i fråga till de sakkunniga.

Det enskilda vägnätets betydelse för i första hand den sociala naturvården är allmänt omvittnad och kan förväntas snabbt öka. Under sådana förhållanden är det nödvändigt att den judiciella och administrativa regleringen av de enskilda vägarna snarast anpassas till den utveckling som [ 359 ]sker. I detta sammanhang anmäler sig främst frågor sammanhängande med gällande lag om enskilda vägar av den 3 september 1939 samt vissa statsbidragsförfattningar rörande enskild väghållning.

Av 1 § enskilda väglagen framgår, att behörig vägintressent i första hand är registerfastighet samt i andra hand gruva och i vissa fall byggnad eller industriell anläggning på ofri grund.

Enligt utredningens förslag kommer i framtiden åtskilliga nya nationalparker, naturreservat och naturminnen att bildas och det befintliga beståndet av motsvarande objekt att överses. Man torde allmänt kunna utgå från att flertalet av dessa objekt, om de skall fylla sitt syfte, måste vara tillgängliga med bilväg. För att uppnå detta torde objekten i fråga, om de icke är särskilda fastigheter, böra ges ställning som vägintressent, d v s likställas med fastighet. Vidare torde det med hänsyn till övriga intressenter vid vägen ifråga vara av värde att naturvårdsobjekt formellt kan åläggas en mot dess utnyttjande svarande andel av väghållningskostnaderna. Utredningen förordar därför nu angiven komplettering av 1 § enskilda väglagen.

Rätt att påkalla förrättning och att vid förrättning föra talan regleras i 16 § enskilda väglagen. Här krävs en sådan utvidgning som svarar mot en samtidig utvidgning av vägintressentbegreppet. I sammanhanget erinras att länsstyrelsen, som kommer att vara det regionala naturvårdsorganet, har andra viktiga uppgifter i enskilda väglagen. Rätten att vid förrättning föra talan och svara för naturvårdsobjekten bör därför genom förordnande av länsstyrelsen anförtros den förvaltande myndigheten.

Begreppet väg regleras närmare i 2 § enskilda väglagen. Denna paragraf överenstämmer med motsvarande lagrum i allmänna väglagen. I praktiken har det visat sig tveksamt, huruvida parkerings- och rastplatser inryms i vägbegreppet. Till nöds har man löst problemet så att man ansett att vägbegreppet innefattar sådana begränsade platser som erfordras för den flytande trafiken längs vägen. Däremot har man icke ansett att större parkerings- och rastplatser av typen ändpunktsanordningar kunnat inräknas. Enligt utredningens uppfattning är det dock för naturvårdens del önskvärt att även sådana större platser kan anordnas med stöd av enskilda väglagen.

Vad ovan anförts beträffande en ur naturvårdssynpunkt angelägen komplettering av enskilda väglagen synes enligt utredningens mening böra behandlas vid en mera fullständig översyn av nämnda lag. Då 1960 års vägsakkunniga kan förväntas behandla även denna lagstiftning har utredningen i förevarande hänseende ansett sig böra inskränka sig till att fästa uppmärksamheten på de berörda problemen.

Bestämmelserna om statsbidrag till enskild väghållning är i detta sammanhang av betydelse varför nedan lämnas en översikt av gällande författningar.

[ 360 ]Statsbidrag till enskild väghållning utgår i förekommande fall beträffande tre olika typer av vägar, nämligen byvägar, skogsvägar och jordbruksvägar.

Byvägar

Enligt statsbidragskungörelsen (SFS 793/52, ändrad 205/56) är länsstyrelsen beslutande myndighet. Byggnadsbidrag och underhållsbidrag beviljas på skilda grunder.

Enligt 3 § må byggnadsbidrag utgå för sådan väg som är av väsentlig betydelse såsom samfärdsled för en bygds befolkning. Enligt 3 § kan byggnadsbidrag utgå med 75 % av kostnaden för utarbetande av arbetsplan samt med högst 60 % eller i vissa fall högst 75 % av beräknad övrig kostnad för företaget.

Enligt 15 § må underhållsbidrag utgå

där vägen är av väsentlig betydelse för en stor allmänhet eller för trafik av andra än väghållare, eller
där vägen är av väsentlig betydelse såsom samfärdsled eller utfart för en bebyggelse och vägen är av betydande längd eller vägens nödiga underhåll eller vinterväghållning måste anses vara för väghållarna synnerligen betungande.

Enligt 16 § kan underhållsbidrag utgå årligen med 65 % eller i vissa fall 80 % av underhàllskostnaden. Enligt 17 § kan visst iståndsättningsbidrag — högst 60 % av den beräknade kostnaden — utgå till »underhållsvägarna», nämligen om iståndsättningen prövas erforderlig ur traifiksynpunkt.

Enligt 20 § statsbidragskungörelsen skall såsom villkor för årligt underhållsbidrag gälla utom annat skyldighet för väghållarna att icke utan länsstyrelsens medgivande avstänga vägen för trafik.

1960 års vägsakkunniga har i ett nyligen avgivet betänkande, »Statsbidrag till enskild väghållning, m » (SOU 1962:6), föreslagit ändringar i statsbidragskungörelsen (793/1952) bl a innebärande viss höjning av ovan angivna bidragsprocent.

Skogsvägar

Enligt statsbidragskungörelsen (SFS 142/57, ändrad 324/59, 325/60) är skogsvårdsstyrelsen beslutande myndighet.

Enligt kungörelsen i fråga kan byggnadsbidrag med högst 50 eller högst 40 % utgå till sådan skogsväg som är farbar med motorfordon och som har till huvudsakligt ändamål att främja utforsling av skogsprodukter. Då synnerliga skäl föreligger kan byggnadsbidrag utgå med högst 75 %.

Jordbruksvägar

Enligt rationaliseringskungörelsen (SFS 246/59, ändrad 176/61, 648/61 och 97/62) är lantbruksnämnden beslutande myndighet.

Enligt 4 § avses med jordbruksväg sådan väg som prövas vara av väsentlig betydelse såsom inre förbindelse å en eller flera brukningsenheter eller såsom förbindelseled till odlingsområde eller såsom utfart för enstaka eller ett fåtal fastigheter. Enligt 10 § fjärde stycket skall vad enligt kungörelsen gäller om bidrag till anläggande av jordbruksväg äga motsvarande tillämpning beträffande annan väg såvida anläggandet prövas erforderligt som led i fastighetsreglering.

Bidragsgivningen avser byggnadsbidrag och kan enligt 14 § för olika fall utgå med 50, 40 eller 25 % av totala byggnadskostnaden.

[ 361 ]I skrivelse till skogsstyrelsen har utredningen hemställt om att skogsstyrelsen ville belysa vissa frågeställningar rörande skogsbilvägarnas roll för friluftslivets utbredning över större områden. De i sammanhanget viktigaste frågorna gällde dels vilka rättsliga utgångspunkter som för närvarande gäller rörande allmänhetens möjligheter att begagna skogsbilväg för färd med bil och dels om ett gemensamt utnyttjande av skogsbilvägar i vissa fall för skogsbrukets och friluftslivets intressen skulle underlättas genom ändrad utformning av statens stöd för byggande och underhåll.

Beträffande de rättsliga utgångspunkterna framhåller skogsstyrelsen att praktiskt taget alla skogsvårdsstyrelser, som avgivit yttrande i ärendet, besvarat frågan så, att väghållarna har rättighet att avstänga en skogsbilväg för allmän trafik, såvida ej underhållsbidrag beviljats av länsstyrelsen.

I sitt svar på den andra delfrågan framhåller skogsstyrelsen:

En vidgad förståelse från väghållarnas sida för allmänhetens behov av rekreation i skog och mark ligger i tiden liksom ett ökande socialt ansvar från alla samhällsmedlemmars sida. Ytterligare framsteg i dessa avseenden kan förvisso vinnas genom intensifierad upplysningsverksamhet. Likaså torde, nämtast genom insatser av skogsvårdsstyrelserna, de estetiska synpunkterna på skogsvägarnas inpassning i terrängen och vissa detaljarbetens utförande alltmer vinna beaktande. Frågorna ägnas uppmärksamhet bl a vid skogsstyrelsens kurser för skogsvårdsstyrelsernas vägpersonal. I nämnda avseenden torde allmänhetens och väghållarnas intressen alltmer komma att sammanfalla. Det bör emellertid ej förtigas, att i vissa andra avseenden de olika parternas intressen ofta är kontroversiella. Det kan gälla vägsträckning eller anordnandet av parkeringsplatser som är ur skoglig synpunkt onödiga och produktionsinskränkande. Framför allt gäller det emellertid den principiella frågan om, eller i vilken utsträckning, skogsvägarna och därmed skogsmarkerna bör hållas öppna för allmänheten.

Skogsvägsanslaget får ses som ett statligt stöd till skogsnäringen, och de skogligt-ekonomiska transportsynpunkterna bör vara avgörande för vägarnas förläggning och utförande m m. I detta sammanhang må även framhållas det lönsamhetskrav som bidragsförfattningen uppställer — byggnadsbidrag må utgå endast under förutsättning att nyttan av företaget beräknas minst motsvara kostnaderna därför, kung nr 142/1957 2 § 3 mom. Det förefaller skogsstyrelsen som det skulle möta vissa svårigheter att i samma bidragsförfattning tillgodose de ekonomiska transportkraven och samtidigt friluftslivets önskemål. Framför allt torde det i praktiken bli ytterligt svårt att med anlitande av samma anslag skäligt tillgodose önskemål, som kan vara direkt motstridiga.

Enligt skogsstyrelsens mening skulle det ligga närmare till hands att särskilda medel ställdes till naturvårdens förfogande. Med stöd av dessa skulle, efter överenskommelse med markägarna, önskvärda anstalter såsom parkeringsplatser, stickvägar till utsiktspunkter m m kunna utföras. Ersättning till markägarna för direkta merkostnader och indirekta olägenheter m m kunde avgöras från fall till fall med hänsyn till beräknad turistfrekvens, och kraven om vägens öppethållande under olika årstider kunde likaså varieras med hänsyn till föreliggande förhållanden.

Ett separat statligt anslag för sådant ändamål, lämpligen förstärkt genom kommunala bidrag med hänsyn till att frågan i hög grad är ett kommunalt intresse [ 362 ]borde, synes det skogsstyrelsen, kunna förenas med tämligen fria föreskrifter rörande medelsanvändningen, vilket synes vara till stor fördel med hänsyn till de skiftande lokala förhållandena.

Vidare ställde utredningen till skogsstyrelsen frågan, huruvida det är möjligt att i framtiden i ökad utsträckning beakta friluftslivets och landskapsvårdens intressen vid planläggning av skogsbilvägar, i fråga om deras inpassning i terrängen och byggande samt i fråga om anordnande av parkeringsplatser.

Skogsstyrelsen anför att enighet råder om att man försöker tillgodose friluftsintressena i den mån så är möjligt, utan att vägbyggnadskostnaderna avsevärt ökas. Ofta sammanfaller för övrigt de tekniska och de estetiska synpunkterna. Om emellertid tillgodoseendet av friluftslivets intressen skulle kräva en annan vägsträckning eller överhuvud en väsentligt högre anläggningskostnad än som är betingad av skogsbrukets transportbehov och frågan drivs till sin spets, måste friluftslivets intressen eftersättas. Gällande bidragsförfattningar ger nämligen ej skogsvårdsstyrelserna något stöd för att uppställa särskilda villkor i detta avseende. Vad beträffar frågan om anordnandet av parkeringsplatser för friluftslivets och naturvårdens intressen framhåller skogsstyrelsen att sådana åtgärder måste förutsätta att markägarna helt kompenseras för merkostnader och intrång. Detta betyder bl a att ersättning även för upplåtande av mark kan behöva utgå till markägaren.

Av ovanstående redogörelse för gällande statsbidragsbestämmelser framgår att byggnadsbidrag till enskild väg (byväg) utgår för sådan väg, som är av väsentlig betydelse som samfärdsled för en bygds befolkning. Detta torde bl a utesluta statsbidrag till byggande av enskild väg som nyttjas för naturreservat. Skälet till angivna begränsning torde vara att behovet av farbara vägar till gagn för friluftslivet icke var lika uttalat på 1930-talet, då de väsentliga dragen i statsbidragsförfattningarna tillskapades, som det är i dagens läge. Utredningen ifrågasätter om icke angivna brist borde, i samband med en allmän översyn av berörda statsbidragsförfattningar, hävas genom att man i den av länsstyrelsen tillämpade statsbidragskungörelsen inför den ändringen att inte bara underhållsbidrag utan även byggnadsbidrag må utgå där vägen är av väsentlig betydelse för en stor allmänhet eller för trafik av andra än väghållare.

En annan och i sammanhanget mera ingripande brist i berörda författningar är att skogsbilvägarna och vissa andra enskilda vägar uppenbarligen kan avstängas för allmän trafik även om bidrag utgått till vägens byggande. Det är i hög grad önskvärt att friluftslivets intressen tillgodoses i ökad utsträckning i vart fall beträffande ett urval av skogsbilvägar som kommer att få betydelse för allmänhetens möjligheter att komma ut i skog och mark. Utredningen anser för sin del att en lösning av detta [ 363 ]problem skulle uppnås genom att det villkor som nu förekommer enligt 20 § statsbidragskungörelsen (SFS 793/52) — »skyldighet för väghållarna att icke utan länsstyrelsens medgivande avstänga vägen för trafik» — utsträckes att omfatta all bidragsgivning till enskild väghållning i samtliga statsbidragsförfattningar. Ändringen skulle innebära den nyheten att även enbart statligt byggnadsbidrag skulle medföra hinder mot att avstänga vägen för trafik utan länsstyrelsens tillstånd. Om detta i sin tur medför ökad trafik i sådan utsträckning att underhållet fördyras får detta föranleda att väghållaren söker statligt bidrag även till det årliga underhållet.

Detta problem synes — i varje fall beträffande skogsbilvägarna — komma att upptas till behandling av den nyligen tillkallade utredningen rörande den statliga bidrags-, låne- och kreditgarantigivningen till produktionsfrämjande åtgärder till förmån för det enskilda skogsbruket. I direktiven till nämnda utredning framhåller nämligen departementschefen att utredningen bör till prövning upptaga den av 1962 års riksdag i skrivelse den 23 februari 1962 (nr 73) berörda frågan, huruvida stöd till skogsvägbyggnad bör förbindas med villkor att allmänheten äger trafikera vägen.

Slutligen bör i samband med de enskilda vägarna även något beröras lokaliseringssynpunkter. Enskilda väglagen innehåller ingen motsvarande bestämmelse till vägstadgans 15 § om vad som skall iakttagas vid vägs inpassning i landskapet. Detta har i vissa påtalade fall föranlett en ur naturvårdssynpunkt mindre lämplig vägsträckning. Enligt utredningens mening är dock icke problemet av den storleksordningen att några speciella åtgärder behöver vidtagas för närvarande utöver vad som är möjligt enligt de tidigare behandlade reglerna om arbetsföretag i allmänhet (sid 256). Därest mer avgörande missförhållanden skulle uppstå i framtiden bör dock lämpligen naturvårdsmyndigheten i samråd med de myndigheter som handhar bidragsgivningen till de enskilda vägarna, framlägga förslag om erforderliga åtgärder, eventuellt såsom villkor för erhållande av bidrag till vägbyggnad.

3. Skogsvårdslagen m m

På senare tid har det i flera sammanhang gjorts gällande att skogsvårdslagen skulle vara naturvårdsfientlig bl a därigenom att den skulle utgöra hinder mot bibehållande av exempelvis ängs- och hagmarker, där detta skulle vara önskvärt ur landskapsvårds- eller miljösynpunkt. Kritiken har ibland gått ännu längre och hävdat att skogsvårdslagen vilar på felaktiga naturvetenskapliga förutsättningar. De bestämmelser i skogsvårdslagen, [ 364 ]som är aktuella i detta sammanhang, är främst 2 §, som har följande innehåll:

Med skogsmark förstås för skogsproduktion lämplig mark, som ej i väsentlig utsträckning nyttjas för annat ändamål. Mark, som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad, skall dock ej anses såsom skogsmark, om marken är mera ägnad att användas annorledes till skogsbörd eller på grund av särskilda förhållanden ej bör tagas i anspråk för skogsproduktion (första stycket). Ändå att det ej följer av bestämmelserna i första stycket, skall mark anses såsom skogsmark, såframt skog därå bör finnas till skydd mot sand- eller jordflykt eller fjällgränsens nedgående eller med hänsyn till annan därmed jämförlig omständighet.

I 16 § stadgas vidare att om skogstillståndet är uppenbart otillfredsställande å skogsmark skall, även om skyldighet att sörja för återväxt icke föreligger, sådana åtgärder vidtagas, som erfordras för att inom skälig tid nöjaktig skog skall finnas å marken. Åtgärder fordras dock icke till större kostnad än som motsvarar värdet av de träd, vilka bör fällas i samband med åtgärdernas vidtagande.

Utredningen har i dessa frågor samrått med skogsstyrelsen, som förklarat sig stå i begrepp att utfärda nya anvisningar till skogsvårdslagen. I fråga om den närmast aktuella paragrafen, nämligen 2 §, torde anvisningarna få följande huvudsakliga innehåll.

I paragrafens första stycke ges en definition av begreppet skogsmark innefattande bl a en avgränsning gentemot andra intressen beträffande markens nyttjande. I fråga om mark som helt eller i väsentlig utsträckning nyttjas för annat ändamål än skogsbörd gäller som regel att det faktiska användningssättet skall godtas om det ter sig rimligt från samhällets synpunkt. Att detta rimlighetskrav upprätthålles är viktigt inte minst då fråga är om användningssätt med sociala och ideella motiv, exempelvis marks utnyttjande på visst sätt för tillgodoseende av fritidsintressen.

Vad som i det enskilda fallet skall vara att anse som »i väsentlig utsträckning» är en fråga som bör anknytas till en bedömning av intensiteten i utnyttjandet. Är intensiteten låg och markens användning påtagligt illa svarar mot normala krav på rationellt nyttjande bör området hänföras till skogsmark. Dåligt utnyttjade eller underhållna betesmarker med obetydlig gräsproduktion erbjuder exempel på fall där en bedömning enligt nämnda princip ofta torde resultera i att marken skall hänföras till skogsmark. Ibland användes oproportionerligt stora arealer för såväl nyss angivna som vissa andra ändamål vilka vid rationellare drift skulle kunna tillgodoses med anlitande av mindre områden.

I samband med förändringar av jordbruksdriften på en fastighet kan det ibland uppstå svårigheter att bedöma markens egentliga karaktär (åker-, betes- eller skogsmark). Vid avgörandet av frågor av sådan art eller mera tveksamma spörsmål i övrigt rörande marks utnyttjande för visst ändamål torde samarbete mellan skogsvårdsstyrelse, lantbruksnämnd, hushållningssällskap och/eller annat organ ofta vara påkallat.

Förekommer inom ett område markinslag som avviker från områdets karaktär i övrigt skall beskaffenheten i stort av området vara avgörande för hur området som helhet skall karaktäriseras. Sålunda bör exempelvis smärre skogsdungar som förekommer isolerade inom ett såsom åker eller betesmark nyttjat område inte [ 365 ]anses som skogsmark. På motsvarande sätt torde utmark som — sedd i stort — är lämplig för skogsproduktion i sin helhet böra räknas som skogsmark oavsett om inom densamma förekommer smärre områden som i och för sig är mindre lämpade för skogsbörd.

Beträffande helt eller i huvudsak outnyttjad mark som lämpar sig för skogsproduktion gäller som huvudregel att den skall anses såsom skogsmark. Undantag utgör fall då det finns grundad anledning anta att markägaren kommer att utnyttja marken för ett från ekonomisk synpunkt mera värdefullt ändamål än skogsproduktion eller då marken med hänsyn till visst socialt eller ideellt intresse av inte alltför ringa storleksordning finnes böra vara undantagen från sådan produktion. Vid prövningen om outnyttjad maik skall anses som skogsmark skall avseende fästas inte blott vid markens nuvarande beskaffenhet utan också vid den höjning av dess virkesproducerande förmåga som kan ernås genom ekonomiskt försvarbara förbättringsåtgärder.

Som redan antytts avser skogsvårdslagen inte att lägga hinder i vägen för ett rimligt tillgodoseende av ideella och sociala synpunkter på naturens nyttjande. För skogsvårdsstyrelserna bör det tvärtom vara en uppgift att i samråd med markägarna samt de natur-, landskaps- och kulturminnesvårdande organen medverka till att i skälig omfattning kommer att under lämplig vård bevaras sådana träd, trädgrupper, skogsbestånd och landskapstyper — exempelvis hagmarker, lövängar, ljunghedar, strandängar och myrar — som är värdefulla från naturskydds- och landskapsvårdssynpunkter.

Enligt tillämpningskungörelsen till naturskyddslagen (se Svensk författningssamling 1952 nr 821 med ändring 1959:37) skall naturminne på enskild mark vårdas och förvaltas av skogsvårdsstyrelsen om länsstyrelsen inte förordnar annorlunda. Skogsvårdsstyrelserna bör emellertid inte begränsa sin uppgift på ifrågavarande område till att vårda och förvalta nuvarande naturminnen. Om ett bevarande för framtiden av ett område eller naturföremål som naturminne synes kräva lagenlig fridlysning bör skogsvårdsstyrelsen efter samråd med markägaren begära sådan fridlysning hos länsstyrelsen. Även i tillskapandet och vården av naturparker kan skogsvårdsstyrelserna ta aktiv del. Ibland kan det vara tillräckligt med ett mera begränsat ingripande än fridlysning, t ex frivillig överenskommelse med markägaren om skyddsåtgärder eller särskilda skötselmetoder. Härvidlag kan skogsvårdsstyrelserna också medverka.

Genom lämpliga huggnings- och återväxtåtgärder bör eftersträvas att vidmakthålla och utöka lövträdsvegetationen, öppna utsikter m m på platser som är av särskild betydelse för landskapsbilden såsom i skogsbryn, längs vägar och stränder, intill bebyggelse m m.

Anvisningarna till 16 § torde bl a komma att innehålla följande.

De uppenbart illa utnyttjade marker förevarande paragraf tar sikte på omfattar såväl skogbevuxna områden som marker utan skog. Exempel är: förvildade hagmarker, för skogsproduktion lämpliga kalmarker (såsom vissa ljunghedar, fäladsmarker, andra av ålder kala marker, nedlagda åker- och betesmarker), områden med höggradigt glesa äldre och yngre skogar eller med tätväxande ungskogar, karaktäriserade av så nedsatt skiktningsförmåga och värdeproduktion att en utglesning (eller slutavverkning) krävs för att skogen skall kunna utvecklas (resp marken utnyttjas) på ett nöjaktigt sätt, dikningsbara sumpmarker — vilka inte i väsentlig utsträckning nyttjas eller avses för annat ändamål.

Såsom under 2 § anmärkts bör vid tillämpningen av nu ifrågavarande paragraf skälig hänsyn tagas till naturskyddets och landskapsvårdens berättigade krav.

[ 366 ]Skogsvårdslagen måste enligt utredningens uppfattning främst ses som ett utryck för samhällets intresse av en rationell skogsproduktion. Skogen är ju basen för en av våra främsta exportindustrier. Om skogsvårdslagen med hänsyn till sitt huvudsyfte vilar på riktiga principer eller icke faller helt utanför utredningens kompetens att bedöma. Utredningen förlitar sig på att vederbörande fackmyndigheter har sin uppmärksamhet riktad på dessa frågor. Däremot har utredningen sökt bilda sig en uppfattning om frågan, huruvida skogsvårdslagen tillåter en rimlig hänsyn till sociala och kulturella naturvårdsintressen. Det refererade innehållet i de kommande anvisningarna till lagen visar klart att så är fallet. Enligt utredningens mening går anvisningarna än längre och påbjuder en aktiv naturvårdsinsats från skogsvårdsstyrelsernas sida vid lagens tillämpning. Utredningen kan under sådana förhållanden icke finna den inledningsvis refererade kritiken befogad.

I samband med den djupgående strukturomvandling som i våra dagar sker inom landsbygdsnäringarna inträffar, såsom anmärkts i åtskilliga yttranden, en radikal förändring av landskapets utseende. I samband med nedläggandet av de mindre jordbruken, åkerns omföring till skogsmark o s v försvinner det klassiska ljusa och leende landskapet och ersätts av ett mörkare, mera stereotypt. Samtidigt försvinner åtskillig värdefull gammal bebyggelse. Ur många synpunkter kan denna utveckling beklagas. Det är emellertid enligt utredningens mening helt orealistiskt att ur naturvårdssynpunkt söka hejda eller vända på denna utveckling i stort. Vad som är möjligt ur ekonomisk synpunkt är att målmedvetet söka bevara ett tillräckligt stort antal exempel på det äldre odlingslandskapet i särskilt betydelsefulla miljösammanhang. Redan en sådan begränsad målsättning medför avsevärda kostnader. I enlighet härmed har utredningen förutsatt att myndigheterna vid avsättandet av nationalparker, naturreservat och naturminnen i samverkan med företrädare för kulturminnesvården särskilt skall ge akt på möjligheterna att rädda försvinnande element i det gamla kulturlandskapet till eftervärlden.

Även mot bakgrund av denna begränsade målsättning kan åtskilligt göras i syfte att slå vakt om viktiga miljöinslag i landskapsbilden. I detta hänseende vill utredningen fästa uppmärksamheten på den pågående omföringen av åker till skogsmark genom skogsplantering eller sådd. Det nu gällande programmet tar sikte på omföring av över 500 000 ha sådan mark, motsvarande cirka 12 % av all åker och betesmark som fanns i riket 1958. Dessa ärenden föranleder prövning av lantbruksnämnd enligt 2 § tredje stycket lagen den 30 juni 1947 om uppsikt å jordbruk. Denna lag tar enbart sikte på en ekonomisk bedömning av omföringen och medger icke formellt något utrymme för hänsyn till naturvårdsintressen. Enligt vad utredningen erfarit föreligger därför hos ansvariga myndigheter viss tveksamhet om i sammanhanget över huvud finns något utrym[ 367 ]me för tillgodoseende av landskapsvårdsintressen. Enligt utredningens uppfattning framgår ej heller klart av den proposition i ämnet, nr 148/1959, i vilken riktlinjerna för verksamheten i fråga uppdragits, hur det förhåller sig med den aktuella frågan.

På grund av det anförda föreslår utredningen att ett kompletterande uttalande göres av statsmakterna att gällande riktlinjer för omföring av åker m m till skogsmark, häri inbegripet den prövning som i sammanhanget skall företagas enligt uppsiktslagen, icke skall utgöra hinder för markägaren att i skälig omfattning tillgodose landskapsvårdsintressen av betydelse.

↑ K G Eriksson och T Ingmar: Inventering av Uppsala läns åsar; 1958, stenc.

[1] K G Eriksson och T Ingmar: Inventering av Uppsala läns åsar; 1958, stenc.

[1]

SOU 1962:36/Kapitel 10

TIONDE KAPITLETFörslag till reformer rörande lagstiftningen om naturvård

A. Vissa samordningsfrågor

B. Förslag till naturvårdslag

1. Allmänna riktlinjer

2. Inledande bestämmelser

3. Naturområden av olika slag

Gällande rätt

Utredningens förslag

Allmänna synpunkter

Nationalparker

Naturreservat

Naturminnen

Övergångsåtgärder

4. Skyddet för växt- och djurarter

Gällande rätt m m

Förbud mot kommersiell blomplockning

Utredningens förslag

5. Skyddet för friluftslivet

Inledning

Det särskilda strandskyddet

Strandskyddet och allemansrätten

Strandskyddets innebörd

300-metersregeln

Strandskyddet och byggnadslagstiftningen

Strandskyddet och fastighetsbildningslagstiftningen

Strandplaneringen

Säkerställandet av fri passage

6. Skyddet av landskapsbilden

Inledning

Bebyggelsereglering i vissa fall

Gällande rätt m m

Erfarenheter från lagens tillämpning

Utredningens förslag

Arbetsföretag i allmänhet

Gällande rätt m m

Framställningar rörande bilskrotupplagen m m

Utredningens förslag

Täktverksamheten

Gällande rätt

Tidigare verkställd utredning

Remissyttranden

Av naturvårdsutredningen inhämtade synpunkter och önskemål

Utredningens förslag

Utomhusreklamen

Gällande rätt

Framställningar och förslag

Utredningens förslag

7. Uppträdandet i naturen

Gällande rätt m m

Utredningens förslag

8. Ersättningsfrågor

Allmänna synpunkter

Ersättning för inskränkning i bebyggelserätt

Strand- och landskapsskyddsområden

Naturreservat och naturminnen

Ersättning för annan inskränkning i rätten att förfoga över mark

Täktverksamhet

Arbetsföretag

Lösningsplikt och lösningsrätt

Behandlingen av ersättningsfrågor

Fråga om registrering av avtal eller dom rörande ersättning eller inlösen

9. Övriga frågor

10. Specialmotiv

C. Naturvårdsfrågor i speciallagstiftningen

1. Byggnadslagstiftningen

2. Vägfrågor

Byvägar

Skogsvägar

Jordbruksvägar

3. Skogsvårdslagen m m

TIONDE KAPITLET
Förslag till reformer rörande lagstiftningen om naturvård