SOU 1951:40/kap7
| ← Riktlinjer för en lagstiftning om strandskydd |
|
Förslaget till tillämpningskungörelse → |
VII. FÖRSLAGET TILL LAG OM FÖRBUD MOT BEBYGGELSE M. M. INOM VISSA STRANDOMRÅDEN
Allmänt
Denna paragraf, som utgör huvudstadgandet i den föreslagna lagen,
öppnar möjlighet för det allmänna att inom strandområden förhindra att
byggnad uppföres samt att schaktning, fyllning, trädfällning och därmed
jämförliga åtgärder ske. Paragrafen är väsentligen utformad efter mönster av
1 § i den provisoriska strandlagen. Dock ha ett par tillägg gjorts.
Utredningen har bibehållit systemet i den provisoriska lagen att formellt genomföra den avsedda regleringen. Länsstyrelsen skall sålunda till en början meddela förordnande innefattande att inom ett angivet område viss eller vissa åtgärder icke få företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Härigenom vinnes möjlighet till kontroll över dessa åtgärder, så länge förordnandet består. Givetvis kan länsstyrelsen återkalla förordnandet. Den närmare prövningen, huruvida en av förordnandet omfattad åtgärd skall få företagas eller icke, sker sedan tillstånd till åtgärden begärts.
Syftet med regleringen har liksom i den provisoriska lagen angivits vara att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Det kan vara skäl att understryka att ett önskemål att av enbart estetiska eller eljest kulturella skäl reglera t. ex. bebyggelsen inom ett visst strandområde icke får föranleda ingrepp enligt strandlagen. I överensstämmelse härmed är det icke meningen att länsstyrelsen, då den prövar frågan huruvida bebyggelse skall få ske på en viss plats inom ett strandområde, jämväl ingår på en bedömning av husens utseende eller beskaffenhet i övrigt. Det är endast lokaliseringen av bebyggelsen som är föremål för reglering enligt strandlagen. Anses det erforderligt att även bebyggelsens beskaffenhet kontrolleras, kan detta enklast ske genom utomplansbestämmelser.
Beträffande det lokala tillämpningsområdet för stadgandet i l § har utredningen även följt den provisoriska lagen. Förordnande som här avses får meddelas för strandområde vid havet, insjö eller vattendrag. Det skall avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Beträffande djupet av området skall dock gälla en viss begränsning. Utredningen återkommer senare till denna fråga.
Enligt paragrafens lydelse kan förordnande omfatta även sådan mark inom ett strandområde, där enligt gällande regler allemansrätten icke får utövas. Förbudet kan sålunda t. ex. avse även uppförande av byggnad å en "tomt", som uppkommit kring en redan befintlig bostadsbyggnad. Om icke möjlighet funnes att hindra en sådan åtgärd, skulle den nuvarande tillgången till rekreationsplatser för allmänheten icke kunna effektivt skyddas. Genom uppförande av nya boningshus i utkanterna av en tomtplats skulle nämligen denna kunna utvidgas till områden, där allmänheten nu äger färdas och vistas. Om alltså ett förordnande principiellt kan gälla även sådan mark, som enligt 24 kap. 4 § strafflagen är undantagen från allemansrättens utövning, kan det likväl antagas att det beträffande sådan mark kommer att visa sig möjligt att i stor omfattning bevilja tillstånd till byggande och andra åtgärder.
Ordet "vattendrag" avser att utmärka att fråga är om rinnande vatten, som ej äro alltför obetydliga. Härom hänvisas till propositionen nr 223/1950 s. 82–83. Såsom framgår av tabellen bil. 1 har vid tillämpningen av den provisoriska strandlagen behov av att meddela förordnande beträffande stränder vid vattendrag ansetts föreligga i tämligen ringa utsträckning.
Anledningen till att även vattenområde skall kunna omfattas av regleringen är behovet av att kunna förhindra t. ex. uppförandet av båthus och badhus ute i vattnet i sådana fall då detta skulle kunna skada de allmänna intressena. I många fall kan naturligtvis dylikt byggande i vattnet utan vidare tillåtas. Flera länsstyrelser ha också vid tillämpningen av den provisoriska lagen begränsat sina förordnanden till att avse enbart markområden.
Reglering av bebyggelsen
Den viktigaste av de åtgärder, som länsstyrelsen enligt förevarande paragraf skall äga förbjuda, är uppförande av byggnad. Det slag av bebyggelse som här avses är glesbebyggelse. Tätbebyggelse regleras däremot genom byggnadslagen.
Under beteckningen byggnad falla en mångfald anordningar, som åstadkommits genom byggande. Någon definition av begreppet byggnad finnes icke i förslaget, lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den provisoriska strandlagen. Det har överlämnats åt rättspraxis att avgöra vad som skall inbegripas därunder. Vägledning bör härvid kunna hämtas från den praxis som utbildats vid tillämpningen av byggnadslagstiftningen.[1] Att boningshus, uthus, bodar, skjul, badhus, avklädningshytter, båthus, paviljonger och kiosker äro att anse såsom byggnader även om de äro av enkel konstruktion torde vara klart. Enligt strandutredningens åsikt bör däremot under begreppet byggnad i strandlagens mening icke inbegripas en vanlig brygga, på vilken icke finnes något genom väggar eller tak avskärmat utrymme. För ägare av villor och sportstugor i strändernas närhet är det behövligt att kunna anordna enkla bryggor. Att sådana uppföras bör icke hindras av strandlagen. – I sitt betänkande med förslag till byggnadslag m. m. (SOU 1945:15) uttalade stadsplaneutredningen rörande ett par gränsfall, att kioskbyggnader på hjul i praxis i allmänhet ansetts såsom byggnader samt att stadsplaneutredningen för sin del ansåge det möjligt att s. k. husbåtar och jämförliga farkoster under vissa omständigheter kunde komma in under begreppet byggnad. Så syntes t. ex. vara fallet, om båten vore stadigvarande förankrad vid stranden och uteslutande användes för bostadsändamål eller därmed likartade syften.
Länsstyrelsernas möjlighet att kontrollera bebyggelsen omfattar uppförandet av byggnader i allmänhet. Sålunda avses såväl byggnader på egen mark som på arrenderat område. Även uppförandet av nya byggnader på redan bebyggd fastighet är föremål för regleringen.
Det är att märka, att förslaget talar om uppförande av byggnad, icke om verkställande av nybyggnad. Beteckningen nybyggnad förekommer flerstädes i den allmänna byggnadslagstiftningen, och i 169 § byggnadsstadgan definieras begreppet. Till nybyggnad är enligt paragrafen att hänföra ej blott uppförande av helt ny byggnad utan även åtskilliga andra åtgärder. av vilka de viktigaste äro: väsentlig ändring av befintlig byggnad, såsom till-, på- eller ombyggnad, byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen nytt ändamål samt andra förändringar i avseende å byggnads yttre eller inre utförande av den genomgripande beskaffenhet att de kunna anses jämförliga med ombyggnad. – Ändringar av en redan uppförd byggnad. även om de bestå i tillbyggnad till densamma, skola enligt förslaget icke omfattas av regleringen. Behov av att kunna hindra sådana åtgärder synes icke föreligga med hänsyn till de intressen som strandlagen avser att tillgodose.
Brott mot meddelat byggnadsförbud skall enligt förslaget (9 §) vara belagt med straff. Bl. a. enär begreppet uppförande av byggnad icke är närmare definierat i lagen och viss tvekan om dess innebörd undantagsvis kan tänkas uppkomma. har det synts utredningen riktigt att straffpåföljd skall inträda endast då någon handlar i uppenbar strid mot förbudet. Straffbestämmelsen har utformats så att detta framgår.
Vid tillämpningen av 1 § har länsstyrelsen att verkställa en avvägning
mellan olika intressen. Ett av dessa är allmänhetens intresse av att vissa
strandområden bevaras såsom rekreationsplatser, d. v. s. att allemansrättens
utövning icke där inskränkes genom bebyggelse. I motsats härtill stå
markägarnas önskan att kunna draga nytta av sin mark genom att bebygga den
för egen räkning eller sälja den såsom byggnadsmark samt intresset hos
tomtköpare att förvärva och bebygga strandtomter för fritidsändamål
eller permanent bosättning. Ur samhällets, eller det allmännas, synpunkt
är det angeläget att hänsyn tages till alla de nu nämnda intressena.
Samhället står givetvis icke i principiell motsättning till något av dessa
särskilda intressen. En riktig tillämpning av strandlagen förutsätter att
behörig hänsyn tages till dem alla. En särställning bland de av
strandregleringen berörda särskilda intressena intar emellertid markägarintresset
såtillvida som, därest vid avvägningen detta måste vika, gottgörelse till
markägaren bör kunna utgå under vissa förutsättningar.
Det bör understrykas att strandlagsförslaget icke åsyftar att hindra all bebyggelse invid stränderna. Fråga är blott om att inom vissa strandområden reglera bebyggelsen på liknande sätt som då en bebyggelsereglering anordnas enligt byggnadslagen. Det gäller ytterst att leda och dirigera bebyggelsen genom att anvisa från allmän synpunkt lämpliga platser för densamma. Regleringen sker visserligen närmast genom att beträffande vissa platser förbud meddelas mot byggande. För att rätt kunna handha tillämpningen av förbudsmöjligheten måste emellertid det allmännas organ – i första hand länsstyrelserna – verkställa en allmän inventering av och uppgöra informella dispositionsplaner för strandområdena. Härigenom bli dessa organ i tillfälle att lämna råd och anvisningar beträffande anordnandet av bebyggelse i strandregionerna. För markägarna aktualiseras detta i synnerhet då tillstånd sökes att uppföra byggnad inom område, för vilket förordnande enligt 1 § meddelats, samt – om tillstånd vägras – då framställning göres om gottgörelse härför. I sådana ärenden kommer genom länsstyrelsens försorg i allmänhet att undersökas icke blott huruvida bebyggelsen kan få ske på just den plats sökanden önskar utan även om den icke med större fördel bör förläggas till någon annan plats i närheten, och dessa frågor komma att diskuteras mellan länsstyrelsens representant och sökanden.
Det torde framför allt vara fritidsbebyggelse genom sommarvillor och sportstugor, som kommer att bli föremål för regleringen. Denna bebyggelse är en företeelse av stor vikt för friluftslivet och givetvis värd all uppmuntran. För många människor, i synnerhet familjer med barn, är vistelsen i den egna stugan på landet den lämpligaste formen av sommarnöje. Den allmänna standardhöjningen under de senaste decennierna har även möjliggjort för en allt större del av befolkningen att ordna sitt sommarnöje på detta sätt. Såsom i remissyttranden över förslaget till provisorisk strandlag framhållits är intresset att skaffa sig sommarstugor särskilt stort bland industriarbetare och andra löntagare i jämförliga ekonomiska villkor. Det skydd för allemansrättens utövning som åsyftas med strandlagstiftningen bör icke och behöver ej heller göras så omfattande, att det som en helhet betraktat inkräktar på denna form av bebyggelse. Tvärtom kan genom en lämplig reglering av bebyggelsen plats beredas för flera stugor och villor i strändernas närhet än om bebyggelsen skulle få fortgå helt okontrollerad. I senare fallet kan det nämligen befaras, att själva stränderna snart skulle bli tagna i anspråk av ett relativt litet antal tomtägare, varefter marken på något längre avstånd från stranden skulle bli otjänlig för sommarbebyggelse. Sportstugetomterna äro även i allmänhet så små, att ägarna av dem för sitt friluftsliv äro beroende av att kunna utnyttja allemansrätten inom angränsande områden. Också för markägare och tomtspekulanter bör därför en reglering av bebyggelsen i stort sett medföra fördelar.
Vid regleringens genomförande gäller det först att utvälja de strandområden, som äro i behov av skydd. Härvid torde i synnerhet komma i fråga områden i sådan närhet av tätorterna att de lämpa sig för dagsutflykter för dessas befolkning. Andra områden av intresse i detta sammanhang äro sådana som äro belägna invid mera allmänt trafikerade kommunikationsleder och erbjuda lämpliga tillfällen till raster och uppehåll. Områden, där man kan vänta en livligare bebyggelse, böra naturligtvis särskilt beaktas. För sålunda utvalda områden har länsstyrelsen att meddela förordnande enligt förevarande paragraf. De hittills vunna erfarenheterna av den provisoriska lagens tillämpning visa att vidsträckta strandområden utefter landets kuster, insjöar och vattendrag ansetts åtminstone för närvarande icke vara i behov av skydd genom byggnadsförbud. Där kan alltså bebyggelsen tills vidare utveckla sig fritt utan påverkan av strandlagstiftningen. Emellertid kan det mycket väl tänkas att även inom områden, för vilka förordnande meddelats, viss bebyggelse kan tillåtas utan att detta medför men för de allmänna intressena. Huruvida så kan ske beror på omständigheterna i det särskilda fallet och avgöres vid den närmare prövning som sker då tillstånd begäres. Bland annat inverkar härvid områdets storlek. Innan en mera detaljerad inventering eller planering utförts kan länsstyrelsen ha haft anledning att meddela förordnande för tämligen stora områden inom vilka utrymme finnes för en reglerad bebyggelse. Beträffande djupet av områdena föreslås dock såsom redan antytts en viss spärr i lagen. Den bebyggelse som sålunda kan tillåtas efter ansökan torde i regel böra förläggas så att närmast stranden ett efter omständigheterna avpassat bälte hålles öppet för allmänhetens vistande eller åtminstone för passage. På åtskilliga platser torde dock fastighetsbildning och bebyggelse t. o. m. ända nere vid stranden kunna medgivas, om ur markägare- eller tomtköparesynpunkt starka skäl tala härför och de allmänna intressena icke otillbörligt eftersättas.
Den bebyggelse i närheten av stränderna som alltså kan uppkomma såväl inom som utom områdena för länsstyrelsernas förordnanden kan vara av såväl glesbebyggelses karaktär som mera koncentrerad. Ofta kan det vara förmånligt att inom ett strandområde samla bebyggelsen till någon eller några bestämda platser och låta återstoden förbli orörd. För en sådan anordning kunna tala – utom önskemålet att bevara ett mera vidsträckt sammanhängande område såsom rekreationsplats för allmänheten – även sanitära skäl. inom en samlad bebyggelse finnas möjligheter att vidtaga gemensamma åtgärder för Vattenförsörjning och vidare för bortledande och rening av avloppsvatten samt hämtning och kompostering av fast avfall.
Då det för länsstyrelserna gäller att avgöra vilka områden som böra hållas fria från bebyggelse och hur stora dessa böra vara är det givetvis nödvändigt att taga hänsyn icke blott till vad som omedelbart behövs utan även till det framtida behovet. Att beräkna detta senare kan stundom möta svårighet. För ändamålet kan det i vart fall inom de viktigaste områdena befinnas önskvärt att närmare undersöka en mångfald faktorer såsom tätorternas utvidgning och kommunikationernas utveckling. Enligt utredning- ens mening bör dock icke alltför mycket tid spillas på mera ingående prognoser av detta slag utan man bör söka göra bedömningen av den väntade utvecklingen på grundval av kända erfarenhetsrön och enkla schematiska uppskattningar.
Förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning och jämförliga åtgärder
Såsom tidigare nämnts har utredningen funnit skäl föreslå en utvidgning av den i den provisoriska lagen åt länsstyrelserna inrymda rätten att meddela förbud inom strandområden. Utom uppförande av byggnad skall även schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförlig åtgärd, som hindrar eller avsevärt försvårar att området av allmänheten användes för bad och friluftsliv, kunna förbjudas. Särskilt förbud mot åtgärden skall därvid meddelas av länsstyrelsen; ett byggnadsförbud medför sålunda aldrig automatiskt förbud även mot schaktning m. m. Förbud mot schaktning o. d. torde icke ha meddelats enligt byggnadslagen i något större antal fall. Strandutredningen väntar ej heller att förbud mot schaktning m. m. enligt strandlagen skall behöva tillgripas i större omfattning. På grund härav och då, såsom av det följande framgår, schaktning m. m. som erfordras för jordbruket, fisket eller skogsskötseln alltid är tillåten utan att ansökan därom behöver göras, kan möjligheten att meddela förbud av nu avsett slag icke anses medföra något nämnvärt intrång för jordägaren.
De åtgärder, som här avses, utgöra ofta förberedelser för byggnadsarbete. I den mån förbud enligt strandlagen meddelas mot att uppföra byggnad komma naturligtvis dylika förberedande arbeten i allmänhet icke att företagas. Något direkt, straffbelagt förbud mot att vidtaga dem innefattas emellertid icke i förbudet mot att uppföra byggnad. Om sålunda i strid mot meddelat förbud arbete påbörjats för att uppföra en byggnad men icke fortskridit längre än attt. ex. trädfällning och schaktning företagits, kan vederbörande – eftersom någon byggnad icke uppförts – ej anses ha brutit mot byggnadsförbudet. Schaktning, fyllning, trädfällning och liknande åtgärder företagas givetvis även utan samband med byggnadsarbete. Syftet kan sålunda vara att anlägga en trädgård eller en park. Om en sådan anläggning komme till utförande, skulle därigenom kunna uppkomma ett område, där allemansrätten icke finge utövas. Schaktning – varmed förstås grävningsarbete av större omfattning – kan vidare ske för jord-, ler- eller grustäkt. Uppenbarligen kan genom dylikt arbete ett strandparti förstöras såsom fritidsområde. Detsamma gäller trädfällning, om den göres. mera omfattande eller avser ett särskilt vackert mindre skogsparti. Gällande skogsvårdslag är icke ägnad att lägga hinder i vägen för en ur strandlagssynpunkt olämplig trädfällning. Den hindrar icke under alla förhållanden ens sådan avverkning, som medför varaktig skada för strandskyddsintresset. Även andra åtgärder, som äro jämförliga med de nu nämnda – exempelvis sprängning och muddring, som ju stå schaktningen nära, och tippning av avfall, som är ett slags fyllning – kunna ha samma ofördelaktiga inverkan.
Med hänsyn till vad nu sagts har det synts utredningen önskvärt att länsstyrelserna skola kunna meddela förbud mot att ifrågavarande åtgärder vidtagas inom sådana strandområden, som avses i förslaget. Liksom i fråga om uppförande av byggnad böra dock vissa i det följande närmare angivna begränsningar stadgas i länsstyrelsernas möjlighet att meddela förbud. Särskilt omfattande blir, såsom framgår av det följande, inskränkningen beträffande trädfällningsförbudet. Förbud kan avse en eller flera av de ifrågavarande åtgärderna, alltefter vad länsstyrelsen finner erforderligt. Om förbudet anses böra omfatta även någon med schaktning o. s. v. jämförlig åtgärd, bör denna närmare beskrivas i förordnandet, så att en jordägare icke lämnas i ovisshet om gränserna för sin rätt att nyttja fastigheten.
Begränsningar i, möjligheten att meddela förordnande enligt 1 §
I paragrafen har stadgats att länsstyrelsens förordnande får avse land- och vattenområde inom ett avstånd av högst 300 m. från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. En liknande begränsning gäller för förordnande om byggnadsförbud enligt den provisoriska strandlagen.
Beträffande denna s. k. 300-metersregel förelåg vid tillkomsten av den provisoriska lagen ganska stor meningsskiljaktighet. Sålunda hävdades, såväl att maximiavståndet borde vara ett annat – längre eller kortare – än 300 m. som att alls inget största avstånd borde fastslås i lagen. I denna fråga har utredningen ansett erfarenheterna från den provisoriska lagens tillämpning giva värdefull ledning.
Av de uppgifter om meddelade förbud, som utredningen erhållit, framgår enligt utredningens mening, att länsstyrelserna tillämpat lagen med varsamhet. I regel har en individuell prövning av det föreliggande behovet av strandförbud företagits, vilket bl. a. visar sig därigenom att förbudsområdenas bredd starkt differentierats. I vissa fall där sådan mera individuell behovsprövning ej medhunnits har det ställts i utsikt att prövningen senare skall ske. De i förhuden tillämpade medelbredderna hålla sig i regel långt under tillåtna maximum. Inom flera län ligger förbudsområdenas medelbredd under 100 m. Mångenstädes har dock behov ansetts föreligga att beträffande något eller några strandområden bestämma bredden till 300 m. eller i närheten av detta avstånd.
Att det understundom, för att ett effektivt strandskydd skall kunna anordnas, kan vara erforderligt att ett förbudsområde har en bredd av minst 300 m. anser utredningen tydligt. I synnerhet torde detta vara fallet vid flacka kuster utan vegetation. I regel böra dock strandförbuden kunna omfatta avsevärt mindre bredd. Bredden bör emellertid liksom under den provisoriska lagens giltighetstid bestämmas av länsstyrelsen under beaktande av alla på frågan inverkande omständigheter.
Med hänsyn till vad nu anförts har utredningen funnit sig icke höra föreslå någon minskning av den i den provisoriska lagen stadgade maximigränsen. Å andra sidan synas emellertid ej heller skäl föreligga att höja gränsen eller att helt borttaga densamma. För markägarna innebär det en viss trygghet att en dylik övre gräns finnes, bortom vilken de icke behöva räkna med möjligheten av strandlagsförbud. Utredningen har alltså kommit till den uppfattningen att den nuvarande gränsen bör bibehållas oförändrad. Härvid utgår utredningen ifrån att tillvaron av en regel om största bredd icke heller i fortsättningen skall medföra att hela denna bredd tages till utan närmare undersökning. Förbudsområdena böra över huvud icke göras onödigt breda.
Ytterligare ett par begränsningar i fråga om tillämpningsområdet för förevarande paragraf ha föreslagits. Förordnande skall icke avse område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området. Förordnande skall ej heller utgöra hinder för uppförande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, därest byggnaden eller åtgärden erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.
De nu nämnda undantagen överensstämma i huvudsak med vad som gäller enligt den provisoriska lagen, dock med den skillnaden att i sistnämnda lag område som ingår i fastställd generalplan icke undantagits. Anledningen till avvikelsen är att det för utredningen framstått såsom angeläget att förhindra att beträffande ett och samma område både förbud enligt strandlagen och något av byggnadslagens bebyggelsereglerande planinstitut – däribland även generalplanen – komma att tillämpas. Utredningen har även för avsikt att föreslå en ersättningsregel som något avviker från byggnadslagens motsvarande för planfallen gällande regel. Särskilt med hänsyn härtill bör naturligtvis bebyggelsereglering samtidigt enligt båda lagarna icke äga rum. Att område ingående i fastställd generalplan icke uttryckligen upptagits bland undantagen från den provisoriska lagens tillämpning berodde på att detta ansågs onödigt. I propositionen 223/1950 anförde departementschefen härom (s. 76) att det måste anses ligga i sakens natur att länsstyrelserna icke komme att meddela byggnadsförbud med stöd av denna lag, om de intressen vilka lagen avsåge att skydda redan vore beaktade på annat sätt. Någon egentlig motsättning på denna punkt mellan den provisoriska lagen och utredningens förslag föreligger alltså icke.
Vad särskilt angår avstyckningsplan kan anmärkas att ny sådan plan efter de ändringar i jorddelningslagstiftningen, som vidtogos i samband med tillkomsten av byggnadslagen, icke vidare kan godkännas. De avstyckningsplaner. som godkänts redan innan lagändringarna trädde i kraft, ha emellertid icke förlorat sin betydelse. Jämlikt 168 § byggnadslagen må – utan hinder av vad denna lag eljest föreskriver – där ej Kungl. Maj :t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer annorlunda förordnar, tätbebyggelse äga rum inom område för sådan äldre avstyckningsplan. Nybyggnad må ej ske i strid mot planen. Om förbud mot tätbebyggelse meddelas för ett i avstyckningsplan ingående område, innebär detta att planen där i stort sett sättes ur kraft utan att den dock formellt upphäves. Har tätbebyggelseförbud meddelats kan naturligtvis samma behov föreligga att kunna genom strandlagen hindra även glesbebyggelse som beträffande icke planlagda områden. Om en avstyckningsplan omfattar ett ännu obebyggt strandområde, som enligt planen är avsett för bebyggelse, och det finns skäl att med frångående av planen undantaga området från framtida bebyggelse, kan alltså detta ske genom att där utfärda tätbebyggelseförbud samt meddela förbud enligt strandlagen. För sådana avstyckningsplaneområden, där tätbebyggelse är och bör vara medgiven, föreligger däremot icke något behov av att kunna tillämpa strandlagen.
Med uttrycket att förordnande icke skall "avse" de uppräknade planlagda områdena åsyftas att angiva dels att länsstyrelserna icke skola meddela förordnande för sådana områden och att förordnande där – om det likväl meddelats – är verkningslöst, dels ock att ett strandlagsförordnande förlorar sin verkan i den mån efter förordnandets meddelande området för detsamma undergår planläggning av angivet slag.
Undantaget beträffande åtgärd som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln finnes likaledes i den provisoriska lagen. Utredningen har icke funnit anledning att föreslå någon ändring i detta avseende. Liknande undantag för de angivna näringarna äro även nämnda i byggnadslagen (9 och 22 §§). Inskränkningen i möjligheten att förbjuda uppförande av byggnader avser såväl bostads- som ekonomibyggnader. Att en byggnad erfordras för jordbruket, fisket eller skogsskötseln innebär att den skall vara omedelbart avsedd och behövlig för någon av dessa näringar. Stadgandet avser däremot icke sådana anläggningar som mejerier, slakterier, konservfabriker och sågverk, vilka ej direkt erfordras för jordbruket, fisket eller skogsskötseln utan med hänsyn till sin storlek och övriga omständigheter mera äro att anse såsom självständiga företag. Till stöd för nu angivna bestämningar kunna åberopas uttalanden i motiven till byggnadslagen (prop. 131/1947 s. 166). Det torde vara tydligt att en fiskebod, uppförd å tomtplats för fritidsbebyggelse eller eljest avsedd för nöjesfiske, icke är att anse som byggnad för fisket i den mening, varom här är fråga. För att uppföra en sådan byggnad fordras alltså tillstånd.
Med jordbruk förstår utredningen även trädgårdsskötsel, bedriven såsom näring. Hinder skall sålunda icke föreligga mot att uppföra byggnader samt företaga schaktning, fyllning och dylika åtgärder för att anlägga eller utvidga en handelsträdgård.
Undantaget beträffande skogsskötseln får givetvis sin särskilda betydelse i vad avser möjligheten att hindra trädfällning. Gallring och avverkning som verkligen erfordras för en rationell skogsskötsel skola vara tillåtna. ehuru förbud mot trädfällning meddelats enligt strandlagen. Har enligt skogsvårdslagstiftningen tillstånd lämnats till sådan åtgärd, kan naturligtvis ej ifrågasättas annat än att den är förenlig med skogsskötselns behov. Ett enligt strandlagen meddelat förbud mot trädfällning synes huvudsakligen få betydelse såsom ett medel att hindra ren vandalisering utan skogligt-ekonomiskt syfte.
Huruvida en byggnad eller av länsstyrelsens förordnande omfattad åtgärd erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln, har den, som vill uppföra byggnaden eller vidtaga åtgärden att själv bedöma på eget ansvar. Straff skall emellertid, såsom tidigare nämnts, ådömas endast om åtgärden sker i uppenbar strid mot förbudet. Är vederbörande tveksam huruvida han äger bygga, företaga schaktning etc. enligt ifrågavarande undantagsbestämmelse, kan han givetvis genom att ansöka om tillstånd låta länsstyrelsen avgöra saken.
Ändring av fastighetsindelningen inom förbudsområde
Såsom framgår av det föregående (s. 59) syfta nuvarande regler om avstyckning bl. a. till att säkerställa, att vid fastighetsbildningen erforderlig hänsyn tages till syftemålet med gällande reglering av bebyggelsen. Avstyckningsreglerna innehålla i detta hänseende följande.
Inom område, för vilket enligt fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan eller på annan grund särskilda bestämmelser gälla i fråga om markens bebyggande, må avstyckning ej verkställas så, att områdets ändamålsenliga bebyggande försvåras eller syftet med bestämmelserna eljest motverkas. När särskilda skäl äro därtill, må dock länsstyrelsen medgiva undantag härifrån (19 kap. 13 § 2 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 § 1 mom. fastighetsbildningslagen). Om tätbebyggelse uppkommit inom visst område eller sådan bebyggelse är att vänta inom nära förestående tid eller eljest avstyckning av flera lägenheter framdeles kan förväntas men stadsplan eller byggnadsplan ännu icke blivit fastställd för området, får avstyckning icke verkställas så att områdets ändamålsenliga bebyggande försvåras eller olämplig tätbebyggelse eljest kan föranledas eller lämplig planläggning av området motverkas. I anslutning till sistnämnda föreskrifter äger länsstyrelsen meddela de anvisningar, som prövas erforderliga (19 kap. 13 § 3 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 § 2 mom. fastighetsbildningslagen).
Av förarbetena till den provisoriska strandlagen framgår, att dessa bestämmelser ansetts komma att möjliggöra erforderlig samordning mellan fastighetsbildning och bebyggelsereglering inom förbudsområdena. Departementschefen har sålunda (prop. 223/1950 s. 80) bland annat understrukit att det vore uppenbart att under de först nämnda stadgandena i jorddelningslagen och fastighetsbildningslagen även fölle sådant byggnadsförbud, som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. Det måste enligt hans mening anses tydligt att syftet med den provisoriska lagen skulle motverkas och att det följaktligen skulle stå i strid mot nyssnämnda stadganden, därest vid avstyckning inom dylika områden icke iakttoges att ett efter landskapets beskaffenhet och andra föreliggande förhållanden anpassat bälte av lämplig bredd intill strandlinjen lämnades fritt. Departementschefen ansåg vidare lämpligt att länsstyrelsen – samtidigt med att den utfärdade byggnadsförbud med stöd av den provisoriska lagstiftningen – för att trygga en riktig tillämpning av berörda stadgande tillika utfärdade erforderliga anvisningar för avstyckningsverksamheten inom förbudsområdet. Väl vore det sant, att sådana anvisningar icke kunde meddelas i alla de fall som avhandlades i 2 mom. av nämnda paragraf i jorddelningslagen, enär 3 mom. .i paragrafen förutsatte att åtminstone avstyckning av flera lägenheter framdeles kunde förväntas. I regel kunde emellertid enligt departementschefens mening denna förutsättning anses vara för handen och laglig möjlighet att meddela anvisningar följaktligen föreligga.
Av det föregående framgår att den provisoriska strandlagen icke innehåller någon direkt regel om behandlingen av avstyckningar inom strandområdena. Erforderligt skydd mot olämplig avstyckning erhålles på indirekt väg genom tillämpning av de i annat sammanhang tillkomna allmänna bestämmelserna i 19 kap. 13 § jorddelningslagen och fi kap. 8 § fastighetsbildningslagen. Under förarbetena till den provisoriska strandlagen diskuterades frågan, huruvida den sålunda angivna anordningen vore lämplig. Vissa remissmyndigheter föreslogo att i strandlagen skulle införas en föreskrift, som direkt toge sikte på avstyckningsverksamhetens ordnande inom strandområdena, men detta förslag avvisades av departementschefen (se prop. 233/1950, s. 68–70 och 80). Strandutredningen anser för sin del att vissa fördelar av principiell och praktisk natur skulle kunna vinnas, om man införde regler om avstycknings behandling inom strandområde direkt i strandlagen. Mot en sådan anordning talar emellertid bl. a. att den skiljer sig från vad som för närvarande är brukligt i liknande fall. Som ett exempel kan nämnas att i lagen om allmänna vägar finnas bestämmelser för att förhindra bebyggelse i närheten av allmän väg. Skydd mot olämplig avstyckning i närheten av allmän väg avses därvid skola vinnas genom de berörda, allmänna bestämmelserna i 19 kap. jorddelningslagen och 5 kap. fastighetsbildningslagen. Då härtill kommer att hela den viktiga frågan om sambandet mellan byggnadsreglerande föreskrifter och fastighetsbildningslagstiftningen torde komma att upptagas till behandling av fastighetsbildningssakkunniga, anser sig strandutredningen böra för den nya strandlagstiftningens vidkommande förorda samma anordning i fråga om reglering av avstyckningsverksamheten som gällt och gäller under den provisoriska lagens giltighetstid. Utredningen föreslår alltså att i strandlagen icke skola införas direkta föreskrifter om hur avstyckning skall behandlas för att strandintressena skola tillgodoses utan att vid avstyckning inom strandområden i stället skola tillämpas de flera gånger förut nämnda allmänna bestämmelserna i 19 kap. jorddelningslagen och 5 kap. fastighetsbildningslagen. Dessa bestämmelser torde, såsom departementschefen framhållit vid tillkomsten av den provisoriska lagen och på sätt som i-övrigt närmare framgår av det följande, medföra tillräckliga garantier för att syftet med strandlagstiftningen icke kommer att motverkas genom avstyckning.
Strandlagstiftningen avser att trygga allmänhetens möjligheter att inom
särskilt betydelsefulla rekreationsområden utöva allemansrätten. Om en
bostadsbyggnad uppföres medför detta att allemansrätten får vika inom ett
större eller mindre område kring byggnaden. Den närmast omgivande
marken blir nämligen då att anse såsom tomt och kan med hänsyn härtill
icke längre tjäna det allmänna friluftslivets intressen. Byggnadsförbudet
åsyftar i första hand att hindra att mark, som har särskilt värde för
befolkningens kontakt med naturen, omvandlas till tomt. Även uppförande
av andra byggnader än boningshus kan skada de ifrågavarande allmänna
intressena genom att byggnaderna inkräkta på det område, där allmänheten
eljest ägt rätt att röra sig. Byggnader av alla slag kunna vidare förläggas så att de avstänga för friluftslivet lämpliga och betydelsefulla färdleder
inom ett strandområde. Byggnadsförbudet åsyftar att skydda
allemansrättens utövning även mot hinder i nu nämnda hänseenden.
Begäres avstyckning för bostadsändamål av obebyggd mark inom ett förbudsområde och företes vid förrättningen länsstyrelsens tillstånd att på viss plats inom styckningsfastigheten uppföra byggnad eller begäres avstyckning av ett område kring en redan befintlig bostadsbyggnad, har förrättningsmannen att tillse, att styckningslotten avgränsas på ett sätt som är förenligt med de syften det meddelade byggnadsförbudet avser att tillgodose. Skulle sökanden framställa och vidhålla en begäran om en avgränsning, som förrättningsmannen prövar vara oförenlig med dessa syften, åligger det förrättningsmannen att vägra avstyckningen. Det kan förutsättas att i tveksamma eller ömtåliga fall förrättningsmannen kommer att upptaga kontakt i ärendet med länsstyrelsen eller länsarkitekten.
Det torde emellertid icke bli ovanligt att avstyckning begäres av mark inom förbudsområde utan att sakägaren dessförinnan utverkat länsstyrelsens tillstånd att där uppföra byggnad. Härvid komma vissa bestämmelser om avstyckning i 19 kap. 13 § 4 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 § 3 mom. fastighetsbildningslagen att bli tillämpliga. De åsyftade bestämmelserna innebära följande.
Erfordras enligt de tidigare (s. 83) anförda avstyckningsreglerna länsstyrelsens medgivande till avstyckning, kan förrättningsmannen utan hinder av att sådant medgivande ej erhållits meddela tillstånd till avstyckning under villkor att medgivande lämnas samt slutföra förrättningen. Om sakägare yrkar det eller förrättningsmannen finner olämpligt att fortsätta förrättningen, skall han förklara denna vilande och insända handlingarna i ärendet till överlantmätaren (vid avstyckning enligt jorddelningslagen) eller magistraten (vid avstyckning enligt fastighetsbildningslagen), som har att med eget yttrande anmäla det hos länsstyrelsen.
Begäres i fall som nyss berörts avstyckning för bostadsändamål av obebyggd mark inom ett förbudsområde och finner förrättningsmannen omständigheterna vara sådana, att länsstyrelsens tillstånd att uppföra bostadsbyggnad på viss plats synes vara att påräkna, bör han – om sakägaren icke yrkar att förrättningen skall förklaras vilande – slutföra den begärda avstyckningen. Därvid skall angivas, att avstyckningen skett under villkor att länsstyrelsen lämnar tillstånd till densamma. Förrättningsmannen bör tillse, att avstyckningsakten kommer att innehålla de upplysningar och den utredning, som erfordras för att länsstyrelsen skall kunna pröva ärendet, och därjämte ombesörja, att ansökan att få uppföra byggnaden kommer att medfölja förrättningsakten till länsstyrelsen. Finner förrättningsmannen däremot det vara tveksamt huru byggnaden bör placeras eller ovisst huruvida överhuvud taget tillstånd till byggandet kommer att meddelas. eller begär sakägaren att länsstyrelsens tillstånd först skall inhämtas, bör förrättningen förklaras vilande. Innan förrättningen avbrytes bör förrättningsmannen ombesörja att ansökan om tillstånd att uppföra den ifrågasatta byggnaden upprättas och om sakägaren så önskar, bör förrättningsmannen också verkställa den utredning, som sökanden har att svara för i byggnadsärendet. Bestämmelser om vad som härutinnan erfordras meddelas i tillämpningsföreskrifterna till strandlagen. Såväl ansökningen som utredningen böra därpå åtfölja förrättningsakten till länsstyrelsen.
Hittills har behandlats enbart avstyckning för bostadsändamål. Avstyckning kan emellertid ske även i annat syfte. Enligt utredningens förslag skall ett utfärdat byggnadsförbud enligt strandlagen icke utgöra hinder mot uppförande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, därest byggnaden eller åtgärden erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Härav följer att även avstyckning för sådant ändamål kan verkställas inom strandområde utan hinder av rådande strandlagsförbud.
Begäres åter inom förbudsområde avstyckning av mark, som varken avses för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln och den allmänna samfärdseln eller för bostadsändamål, bör vad som förut anförts om avstyckning för bostadsändamål vara tillämpligt så snart styckningslotten måste bebyggas eller annan åtgärd, till vilken kräves länsstyrelsens tillstånd, måste vidtagas för att styckningslotten skall kunna tjäna det med avstyckningen avsedda ändamålet.
Såsom departementschefen framhållit (se ovan s. 83) torde i många fall länsstyrelsen äga möjlighet att med stöd av bestämmelserna i 19 kap. 13 § 3 mom. jorddelningslagen eller 5 kap. 8 § 2 mom. fastighetsbildningslagen utfärda särskilda anvisningar för avstyckningsverksamheten inom förbudsområde. Anvisningar av denna art torde dock i regel endast kunna innehålla sådana allmänna riktlinjer, som enligt vad strandutredningen nyss anfört (s. 84-85) böra vara vägledande för fastighetsbildningen inom varje område, för vilket ett byggnadsförbud av förevarande slag meddelats. Länsstyrelsen synes därför enligt utredningens mening endast undantagsvis, när särskilda förhållanden föreligga, ha anledning att överväga huruvida ett närmare angivande av byggnadsförbudets syfte kan anses möjligt och nödigt.
Fastighetsindelningen inom ett förbudsområde kan komma att ändras
även genom annan förrättning än avstyckning, i första hand genom laga
skifte eller ägoutbyte. Med visst undantag, varom här icke är fråga,
saknar jorddelningslagen beträffande sådana förrättningar
uttryckligt stadgande att hänsyn skall tagas till de särskilda föreskrifter, som på
grund av fastställda planer eller särskilda bestämmelser må gälla
beträffande markens bebyggande. Vad angår mark som kan få betydelse i detta
sammanhang, upptager fastighetsbildningslagen endast i fråga om laga skifte stadgande i sådant hänseende. 6 kap. 9 § sistnämnda lag
innehåller sålunda föreskrift av innebörd att vid laga skifte inom område,
för vilket finnes fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan eller
för vilket på annan grund gälla särskilda bestämmelser i fråga om
markens bebyggande, ägolott icke må utläggas så att områdets
ändamålsenliga bebyggande försvåras eller syftet med bestämmelserna eljest
motverkas. Utom i fråga om tomtindelad mark, som ju icke kan bli aktuell i
detta sammanhang, må emellertid enligt 6 kap. 11 §
fastighetsbildningslagen laga skifte icke äga rum å fastighet eller område, som på grund av
läge eller beskaffenhet företrädesvis ägnar sig till byggnadsplats. Av den
officiella statistiken framgår, att laga skifte enligt nämnda lag företages
i ytterligt ringa utsträckning. Därtill kommer, att de få skiften som äga
rum i regel avse enbart att utbryta andelar i områden, som äro samfällda
för flera fastigheter. Med hänsyn till vad nu anförts torde det icke vara
erforderligt att gå in på frågan i vad mån byggnadsförbud avseende visst
strandområde på grund av den anförda regeln i 6 kap. 9 §
fastighetsbildningslagen bör påverka handläggningen av laga skifte enligt denna lag.
Vad angår laga skifte och ägoutbyte enligt jorddelningslagen samt ägoutbyte enligt fastighetsbildningslagen saknas alltså direkta stadganden därom, att vid skifte eller ägoutbyte hänsyn skall tagas till gällande föreskrifter av byggnadsreglerande art. Det vore ur principiell synpunkt önskvärt att denna brist avhjälptes och att därvid tillsåges att i förevarande sammanhang byggnadsförbud enligt strandlagen komme att jämställas med övriga byggnadsreglerande bestämmelser. Emellertid synas i praxis icke ha uppkommit några kännbara olägenheter på grund av ifrågavarande brist. Skulle direkta försök göras att utnyttja nämnda ofullkomlighet för att kringgå strandlagstiftningen torde vissa möjligheter finnas att på olika sätt motverka sådana försök i rättstillämpningen. Vidare må erinras att fastighetsbildningssakkunniga äro sysselsatta med att utarbeta förslag till nya regler om fastighetsbildningen. Vid detta arbete kommer även sambandet med strandlagstiftningen att bli fullt beaktat. Med hänsyn till dessa förhållanden anser sig utredningen böra avstå från att i anslutning till de föreslagna lagbestämmelserna om byggnadsförbud föreslå särskilda regler för att säkerställa att strandlagstiftningens syften beaktas vid ägoutbyte eller laga skifte inom förbudsområde.
Även genom andra än de i 1 § nämnda åtgärderna kan en markägare göra allemansrätten verkningslös inom ett visst område. Av stor praktisk betydelse är härvid att han genom uppsättande av stängsel faktiskt kan hindra tillträde för allmänheten till mark, där den eljest ägt utöva rätten. En sådan åtgärd innebär ej att allemansrätten upphör inom det inhägnade området; om någon kan taga sig över stängslet eller på annat sätt bereda sig tillträde till området, har han rätt att vistas där.
Det kan väl icke förväntas att inom sådana strandområden av i stort sett orörd natur, som företrädesvis komma att bli föremål för förordnande enligt 1 § av den föreslagna lagen, verkligt hindrande stängsel finnas eller komma att uppsättas i större omfattning. Kostnaderna härför torde i allmänhet vida överstiga den eventuella nyttan av att kunna på sådant sätt hägna obebyggd mark. Givetvis kunna dock fall finnas, då – därest icke förebyggande åtgärder vidtagas – hindrande stängsel komma att uppsättas kring sådana områden vid stränderna, där allemansrätten gäller. Regleringen av strandbebyggelsen kommer att medföra att vid stränder, som det ansetts angeläget att skydda, bebyggelsen på de flesta ställen förlägges på något avstånd från själva strandlinjen. Mellan denna linje och tomterna kan komma att ligga ett bälte av mark, som varken får bebyggas eller avstyckas för bostadsändamål och där allmänheten har rätt att vistas. Det kan då tänkas att en tomtägare skulle önska förvärva äganderätt eller nyttjanderätt till en intill hans tomt belägen del av det skyddade bältet för att därefter inhägna denna. Han kunde på detta sätt till sin tomt lägga en markremsa som sträckte sig ända ned till stranden. Genom inhägnaden skulle allmänheten hindras att beträda denna mark och passagen mellan olika delar av det fria området hindras. Även utan samband med bebyggelse kunde dylika inhägnade områden tänkas uppstå. Sålunda skulle ett badställe kunna avstängas för att användas uteslutande av någon närboende fastighetsägare, som köpt eller arrenderat platsen i fråga. I undantagsfall har också förekommit att kapitalstarka jordägare inhägnat även mycket stora arealer av ren utmarkskaraktär med höga nätstängsel, som effektivt hindra tillträdet.
I den mån allmänheten genom stängsel hindrades att utnyttja
strandområdena skulle syftet med ett meddelat förbud mot bebyggelse eller
annan åtgärd förfelas. Utredningen har därför ansett det nödvändigt att hindra
att allmänheten på angivet sätt utestänges. Härför krävas bestämmelser
i strandlagen. .
I avdelning V av betänkandet har nämnts att fritidsutredningen i sitt
förslag till strandlag intagit en regel, som föreskrev dels att – med vissa
undantag – nya hägnader icke skulle få uppsättas inom strandområdena,
dels ock att länsstyrelsen skulle äga förelägga ägaren av ett redan
befintligt stängsel att anordna led, grind eller stätta, därest stängslet
omöjliggjorde eller avsevärt försvårade tillträdet till mark, där allmänheten ägde
rätt att färdas till fots.
Strandutredningen anser att förbud mot uppsättande inom strandområdena av stängsel, som ej tillåta passage, icke bör stadgas. Med hänsyn till att behov av stängsel föreligger i en mängd fall – en del av dem har angivits å s. 69 här ovan – måste ett sådant förbud förbindas med många undantag och dessutom dispensmöjlighet inrättas, och de fall då dispens måste beviljas komme att bli talrika. En smidigare och samtidigt mindre ingripande men dock ur allmän synpunkt tillräcklig anordning har utredningen ansett vara att giva länsstyrelserna möjlighet att i vissa fall förelägga den som håller stängslet att förse detsamma med grind eller annan framkomlig genomgång. Förevarande paragraf innehåller bestämmelse härom. Med genomgång bör jämställas anordning för att möjliggöra passage över stängsel.
Föreläggande skall enligt paragrafen kunna givas endast i fråga Om stängsel inom sådant område, för vilket förbudsförordnande meddelats enligt 1 §. En förutsättning för att föreläggande skall få meddelas är vidare att stängslet skall vara av beskaffenhet att omöjliggöra eller avsevärt försvåra tillträdet till mark, där hinder eljest icke förelegat för allmänheten att färdas till fots. Genom att på detta sätt länsstyrelsens ifrågavarande befogenhet begränsats, ha flera praktiskt viktiga fall undantagits från paragrafens tillämpning. Stängsel kring tomtplatser, trädgårdar och annan mark, där allemansrätten icke får utövas, beröras sålunda icke av stadgandet. Gärdesgårdar och andra stängsel för jordbrukets behov äro oftast av den beskaffenhet att de icke omöjliggöra eller avsevärt hindra gåendes framkomst. Ej sällan äro de även försedda med led och grindar. Beträffande sådana stängsel torde det därför endast mera undantagsvis bli fråga om att meddela föreläggande.
Att passage sålunda anordnas genom stängsel medför givetvis icke att inom det inhägnade området allemansrätten får utövas mera intensivt eller på annan mark än som följer av vanliga regler. En sådan förändring av allemansrättens karaktär åsyftas lika litet med denna bestämmelse som med stadgandet i 1 §.
Den som efter föreläggande anordnat grind eller annan genomgång bör få ersättning av kronan för arbetets utförande. Bestämmelse härom har intagits i 8 § av förslaget. Efterkommes ej föreläggande, skall enligt 10 § utmätningsmannen på begäran av länsstyrelsen äga föranstalta om att den ifrågavarande åtgärden vidtages.
Någon bestämmelse om straff för den som ej efterkommer ett honom meddelat föreläggande har ansetts ej vara erforderlig.
De nu nämnda bestämmelserna om anordnande av ny genomgång böra enligt utredningens mening kunna analogivis tillämpas även i fråga om åtgärd för nödigt underhåll av sådan anordning. Länsstyrelsen bör alltså. om underhållet försummas och passagen därigenom omöjliggöres eller avsevärt försvåras. kunna vid vite förelägga den som håller stängslet att iståndsätta passagen, och om ej detta föreläggande efterkommes bör utmätningsmannen kunna föranstalta om åtgärdens företagande.
Under diskussionen kring den provisoriska strandlagen har framhållits att den omständigheten att vissa strandområden för att främja allmänhetens friluftsliv belades med byggnadsförhud möjligen kunde medföra att dessa områden i högre grad än andra komme att besökas av allmänheten och att detta måhända i vissa fall kunde få till följd ökad nedskräpning där. Åtgärder för att förhindra att markägarna blevo lidande härav ha därför påyrkats.
Något allmänt förbud mot nedskräpning utomhus finnes icke i svensk rätt. För städer och vissa andra tätorter kunna dock bestämmelser härom meddelas i lokala ordningsstadgor, som utfärdats med stöd av ordningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868.
Frågan om åtgärder för att motverka nedskräpning i naturen har behandlats av tidigare utredningar. Fritidsutredningen gjorde på sin tid en undersökning angående arten och omfattningen av den skadegörelse i skog och mark och de andra olägenheter som orsakas av friluftsfolket. En länsvis gjord sammanställning av uppgifter härom finnes intagen i fritidsutredningens betänkande (SOU 1940: 12 s. 55 ff) med förslag angående inrättande av fritidsreservat. Tidigare (s. 62 och 64) har omnämnts att fritidsutredningens förslag till strandlag (SOU 1938:45) och naturskyddsutredningens förslag till naturskyddslag (SOU 1951:5) innehålla bestämmelser om förbud mot nedskräpning samt om möjlighet för länsstyrelse att förelägga den, som vållat nedskräpning, att iordningställa området. I ett år 1944 av ordningsstadgeutredningen avgivet betänkande (SOU 1944:48) med förslag till allmän ordningsstadga m. m. föreslås vidare bestämmelser om förbud mot nedskräpning såväl inom tättbebyggda samhällen som å den egentliga landsbygden. För landsbygden skulle gälla förbud mot att utomhus bortkasta eller kvarlämna papper, fruktskal, glas eller dylikt under sådana förhållanden att vantrevnad eller risk för skada å person eller egendom därigenom uppkomme för allmänheten. Detta förslag har icke lett till lagstiftning. – För närvarande pågår översyn av 1868 års ordningsstadga för rikets städer genom särskilt tillkallade sakkunniga. I direktiven för dessa har uttalats, att det synts lämpligt att utbygga en ny ordningsstadga med en särskild avdelning föreskrifter för den egentliga landsbygden.
Strandutredningen anser det önskvärt att frågan om förhindrande och avhjälpande av nedskräpning i naturen löses i ett större sammanhang än i en lagstiftning, som blott syftar till att införa en viss reglering inom strandområden. Bestämmelser, gällande för hela landet, kunna lämpligen ingå i en allmän ordningsstadga eller i naturskyddslagstiftningen, Även i hälsovårdslagstiftningen kunna möjligen vissa sådana föreskrifter ha sin plats.
Enligt utredningens mening är risken för ökad nedskräpning inom strandlagsområdena icke så stor som på en del håll befarats. Strandlagen innebär icke någon utvidgning av allemansrätten utan avser blott att för framtiden bevara allmänhetens tillgång till de strandområden, som den nu äger begagna för friluftsändamål. Emellertid har utredningen icke velat underlåta att föreslå att i avbidan på en allmän lagstiftning om förbud mot nedskräpning strandlagen skall innehålla en bestämmelse som uttryckligen förbjuder att allmänheten skräpar ned inom sådana områden, som beröras av lagens reglering i övrigt. En sådan bestämmelse kommer framför allt att giva ett ökat skydd åt markägaren men den avser även att bereda ökad trevnad för allmänheten.
Brott mot bestämmelsen bör vara straffbelagt. Utredningen underskattar icke svårigheterna att övervaka bestämmelsens efterlevnad men anser att tillkomsten av en dylik föreskrift likväl skulle ha god verkan. I allmänhet sker nedskräpning och osnyggande av ren tanklöshet eller okunnighet. Vetskapen om att sådant är i lag förbjudet skulle otvivelaktigt få en förebyggande verkan i dessa fall. På särskilt utsatta platser kan genom anslag erinras om förbudet.
För utredningens syfte synes det icke erforderligt att den här förordade provisoriska bestämmelsen riktar sig mot markägaren. Frågan om vilka skyldigheter i detta hänseende, som kunna åläggas en person med avseende på hans egen mark, är av sådan art att den icke lämpligen bör regleras blott för ett specialfall som det nu förevarande.
3 § har i enlighet med vad nu sagts och i viss anslutning till här nämnda tidigare förslag utformats så, att den som färdas över eller eljest uppehåller sig å annans mark inom område, som omfattas av förordnande enligt 1 §, skall tillse att han ej kvarlämnar glas, avfall, papper eller andra föremål under förhållanden som äro ägnade att medföra vantrevnad eller risk för skada till person eller egendom. Brott mot denna föreskrift skall enligt 9 § bestraffas med penningböter, högst 300 kronor.
Inledning
Genom att länsstyrelsen i enlighet med 1 § av den föreslagna lagen
förbjuder uppförande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd inom ett
.strandområde kan under vissa förhållanden skada uppkomma för markens
ägare eller annan rättsinnehavare med avseende å denna. Skadan består
i ekonomisk förlust till följd av att marken icke kan användas på ett så
inkomstbringande sätt som eljest varit möjligt. Förevarande två paragrafer
reglera rätten för markägare och andra sakägare till gottgörelse för sådan
skada. Någon ersättning för att allmänheten får vistas inom de
strandområden, som lagen avser, kan helt naturligt icke ifrågakomma. Allmänheten
har redan denna befogenhet, som utgör en bland de många inskränkningarna i markäganderätten. Härutinnan innebär alltså strandlagen ingen
förändring.
Frågan om gottgörelse i anledning av föreläggande enligt 2 § att anordna genomgång i stängsel behandlas under 8 § här nedan.
Direktiven för utredningen
I utredningsdirektiven framhåller departementschefen, att ett spörsmål
av särskilt stor betydelse vid utredningen bleve frågan om
förutsättningarna för att ägare av mark, som berördes av den ifrågasatta lagstiftningen,
skulle få ersättning härför.
Beträffande ersättningsfrågan anförde departementschefen vidare i direktiven:
Enbart den omständigheten, att marken faller under ett byggnadsförbud, kan tydligen icke bilda tillräcklig grund för ett ersättningsanspråk, eftersom det bör finnas möjlighet att erhålla dispens från förbudet. Om sådan dispens vägras, kan det emellertid uppstå ett men för markägaren. Frågan blir då, om och i vad mån det bör tillerkännas honom ersättning härför. Under förarbetena på den provisoriska lagen ha framkommit vissa synpunkter på denna fråga, vilka lämpligen kunna tjäna som utgångspunkt för utredningen. Det har sålunda framhållits såsom naturligt och överensstämmande med likartade fall i gällande rätt, att markägaren ej skall kunna göra gällande anspråk på ersättning för annat men än sådant som varit av viss större betydelse. Därjämte har jag understrukit angelägenheten av att den blivande utredningen skulle kartlägga och undersöka olika fall samt
om så befunnes möjligt och befogat, söka differentiera dessa i ersättningshänseende. Det kan sålunda visa sig motiverat att skilja mellan å ena sidan den situation som föreligger, då någon förvärvat en större fastighet för att framdeles stycka den i strandtomter, samt å andra sidan det fall, att någon köpt en tomt inom ett strandområde i avsikt att för egen räkning bebygga den, men av någon anledning, t. ex. på grund av gällande byggnadsrestriktioner, icke fullföljt denna avsikt. Mellan dessa fall och vid sidan av dem kunna givetvis många olika lägen tänkas föreligga. Även andra slags principer för att åstadkomma en differentiering mellan olikartade fall kunna självfallet tänkas. En metod, som också diskuterats under den provisoriska lagens förarbeten, består i att i ersättningshänseende skilja mellan utebliven spekulationsvinst och verkligen liden förlust.
En annan omständighet, vilken i detta sammanhang synes vara av stor betydelse, är tidpunkten för förvärvet. Det bör övervägas, om sådana förvärv som skett efter den provisoriska strandlagens ikraftträdande eller eventuellt någon ännu tidigare tidpunkt (t. ex. då departementspromemorian remitterades eller propositionen framlades) och som icke äro av familjerättslig natur skola kunna berättiga till ersättning. Det bör också undersökas, om man bör genomföra en sådan ordning att endast ersättningskrav, som framställts inom viss tid efter det att byggnadsförbud för området utfärdats, skola beaktas. Utredningen bör vidare upptaga frågan, vem som skall gälda ersättning – stat eller kommun eller båda i förening – samt, därest ersättningen helt eller delvis finnes böra utgå av statsmedel, framlägga förslag till medelsanvisning för ändamålet. Slutligen måste det också utredas, i vilken ordning ersättningskraven skola prövas. Skäl synas tala för att lägga denna uppgift på de nyinrättade expropriationsdomstolarna.
På sätt jag i nyssnämnda proposition framhållit, får utredningen närmare Pröva i vad mån ersättning skall utgå för det men, markägaren kan ha lidit genom ett byggnadsförbud som meddelats med stöd av en provisorisk lagstiftning.
Inlösnings- och ersättningsbestämmelser i byggnadslagen och lagen om
allmänna vägar
Såsom tidigare framhållits är det i och för sig möjligt att genom
planläggning enligt byggnadslagen anordna en reglering av strandbebyggelsen i
syfte att tillgodose allmänhetens behov av fritidsområden. Det planinstitut,
som kan användas för en sådan reglering, såvitt avser glesbebyggelse, är
fastställd generalplan. Genom generalplan lokaliseras vidare
tätbebyggelsen till bestämda områden. Den närmare planregleringen av tätbebyggelse
sker genom stadsplan och byggnadsplan.
Tidigare har anförts, att planläggning är ett omständligt, tidskrävande och kostsamt medel att vinna en bebyggelsereglering, vilket därför av praktiska skäl icke lämpar sig enbart för en reglering med så begränsat syfte som att skydda stränderna mot olämpligt byggande. Där emellertid av andra skäl en planläggning är påkallad, kan vid denna erforderligt strandskydd ordnas.
Byggnadslagens planbestämmelser och det av utredningen föreslagna regleringsförfarandet med särskilda strandförbud äro alltså i viss mån alternativa. Upprättandet av t. ex. en generalplan, i vilken strandområden undantagas från bebyggelse, kan i vissa fall vara lämpligare än att utfärda förbud enligt strandlagen. Det kan också förhålla sig så, att efter det förbud meddelats med stöd av strandlagen, det befinnes lämpligt att ett visst förbudsområde intages i detaljplan; i sådant fall blir för detta område strandlagsförbudet onödigt.[2] Med hänsyn till det samband byggnadslagens planbestämmelser alltså äga med förbudsbestämmelserna i den föreslagna strandlagen, bör det vid försök att utforma en ersättningsregel i strandlagen vara av intresse att undersöka vilka bestämmelser om gottgörelse till markägaren, som äro knutna till de olika planinstituten i byggnadslagen. Beträffande generalplan finnas bestämmelserna i 21 och 22 §§ byggnadslagen, av vilka den förra paragrafen behandlar inlösen och den senare ersättning för intrång. Lagrummen avse generalplan i stad men äga. jämlikt 88, 90 och 104 §§, motsvarande tillämpning beträffande generalplan i stadsliknande samhällen och å landet i övrigt. 21 och 22 §§ lyda:
21 §. Skall mark enligt fastställd generalplan användas för annat ändamål än enskilt bebyggande och kan markens ägare till följd härav nyttja marken allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, vare staden skyldig att lösa marken. Frågan huruvida lösningsplikt föreligger skall bedömas efter den fastighetsindelning som gällde vid tiden för generalplanens fastställande, med de ändringar av indelningen som skett för planens genomförande.
22 §. Får mark enligt fastställd generalplan icke användas för annan glesbebyggelse än för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns och därmed jämförligt behov, och kan markens ägare till följd härav nyttja marken allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, vare markens ägare berättigad till ersättning av staden för den skada som han härigenom lider. Samma lag vare om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken som upplåtits innan planen fastställdes.
Ersättningen skall, om förbudet är tidsbegränsat, bestämmas att utgå med visst årligt belopp, med rätt för såväl staden som markens ägare eller annan sakägare att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden eller vid förlängning av giltighetstiden för bestämmelsen. Vad i fråga om ersättningen avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan staden och sakägare gälle jämväl mot den som efter planens fastställande förvärvat sakägarens rätt till marken.
Vid bedömandet av frågan huruvida ersättningsplikt föreligger skall vad i 21 § andra stycket stadgas äga motsvarande tillämpning.
Beträffande stadsplan finnas i byggnadslagen regler om lösningsrätt och lösningsskyldighet för staden eller kommunen men däremot icke någon bestämmelse om intrångsersättning. Stads lösningsskyldighet regleras av 48 §, vilken jämlikt 88, 90 och 106 §§ har motsvarande tillämpning i fråga om stadsplan i stadsliknande samhällen och å den rena landsbygden. Regeln är att därest mark enligt stadsplanen skall användas för annat ändamål än enskilt bebyggande och markens ägare till följd härav kan nyttja marken allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, är staden skyldig att lösa marken. När ett år förflutit från tomtindelnings fastställande, åligger lösningsplikt staden även beträffande tomtdel som ägaren kan nyttja allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens värde. Frågan huruvida lösningsplikt föreligger skall bedömas efter den fastighetsindelning som gällde vid tiden för stadsplanens antagande, med de ändringar av indelningen som skett för planens eller för tomtindelnings genomförande.
I byggnadsplan kan bestämmas att mark skall användas till väg eller annan allmän plats. I vissa fall (112 och 113 §§ byggnadslagen) är ägaren skyldig att utan ersättning upplåta sådan mark. I andra fall är han berättigad till ersättning. I 116 § byggnadslagen, vilket lagrum avser byggnadsplan å landsbygden men jämlikt 76, 88 och 90 §§ äger motsvarande tillämpning beträffande byggnadsplan i stad och stadsliknande samhälle, regleras ersättningsrätten. Principen är densamma som i 22 §. Kan ägaren till följd av att marken enligt planen skall användas till väg eller allmän plats nyttja marken allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, är han berättigad till ersättning för den skada han härigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken som upplåtits innan byggnadsplanen fastställdes. Ersättning skall bestämmas att utgå med visst årligt belopp. Omprövning av beloppet kan ske i likhet med vad fallet är enligt 22 §. Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan den ersättningsskyldige och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter byggnadsplanens fastställande förvärvat sakägarens rätt till marken. Frågan huruvida ersättningsplikt föreligger skall bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för byggnadsplanens fastställande, med de ändringar av indelningen som skett för planens genomförande.
Frågan huruvida inlösnings- eller ersättningsskyldighet föreligger i
anledning av planläggning enligt byggnadslagen beror alltså av en jämförelse
mellan å ena sidan den möjlighet till utnyttjande av den ifrågavarande
marken, som finnes trots inskränkningarna genom planläggningen, och
å andra sidan markens värde vid tiden för planläggningen. Står
utnyttjandemöjligheten i uppenbart missförhållande till värdet, skall marken lösas
eller ersättning för intrånget utgå.
Samma regel om inlösnings- eller ersättningsskyldighet gäller även vid ett speciellt förbud enligt byggnadslagen utan samband med planläggning. Enligt 81 och 82 §§ må ej nybyggnad företagas eller varuupplag, materialgård eller ljusanordning inrättas om därigenom hinder för försvaret eller luftfarten skulle uppstå. I 83 § stadgas, att därest markens ägare till följd av förbudet kan nyttja marken allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, är han berättigad till ersättning för den skada han härigenom lider. Kan marken av nämnda orsak överhuvud ej användas för enskilt bebyggande och kan ägaren till följd härav nyttja marken allenast på sätt nyss sagts, är han berättigad påfordra att marken löses. Även enligt 83 § jämställes innehavare av begränsad sakrätt med ägaren och stadgas att överenskommelse om ersättning är bindande mot senare förvärvare av fastigheten eller av sakrätt i avseende å denna.
Den nu nämnda regeln om avvägning mellan värde och möjlig användning är hämtad från 1931 års stadsplanelag, där den förekommer i 28 §. Vid överföring till byggnadslagen har den dock, såsom nedan skall angivas, undergått saklig ändring på en punkt. 28 § stadsplanelagen behandlade stadens lösningsplikt beträffande mark ingående i stadsplan eller stomplan. Någon skyldighet för staden att – utan att inlösning skedde – utgiva ersättning för intrång i anledning av planläggning fanns icke enligt stadsplanelagen. I 28 § stadgades, att därest i stadsplan eller stomplan bestämts att mark skulle användas för annat ändamål än enskilt bebyggande och markens ägare till följd härav kunde nyttja marken allenast på sätt som stode i uppenbart missförhållande till markens värde, skulle staden vara skyldig att lösa marken. Då ett år förflutit från tomtindelnings fastställande, ålåge staden lösningsplikt jämväl beträffande tomtdel, som ägaren ej kunde nyttja på annat sätt än nyss nämnts. Vid bedömandet av frågan huruvida lösningsplikt förelåge skulle hänsyn tagas till den fastighetsindelning. som gällde vid tiden för stadsplanens eller stomplanens antagande med de ändringar däri som skett för planens genomförande. .
Rörande innebörden av 28 § lämnas vissa upplysningar i förarbetena till stadsplanelagen. Sålunda yttrade den kommitté, som upprättat förslag till lagen, hl. a. följande angående inlösningsskyldigheten:
Frågan, huru stads inlösningsplikt rätteligen bör bestämmas, är en av de svåraste inom stadsplanelagstiftningen. Väsentligen beror detta därav, att svaret ej står att härleda ur enbart rättsliga grunder utan måste bestämmas av vad som kan i detta hänseende finnas skäligt och billigt. Då stadsplan och tomtindelning läggas över en fastighet, medför detta för jordägaren såväl olägenheter som fördelar, de förra beroende därav, att marken ej får bebyggas med samma frihet som förut, fördelarna härflytande ur det högre värde, byggnadsmarken får såsom tomtmark inom stadsplanelagt område. Det gäller då att finna en anordning, som rimligt och skäligt avväger olägenheter och fördelar, så att jordägaren visserligen icke får dragas med olägenheter utan motsvarande fördelar men ej heller tillskyndas oförtjänt vinst på samhällets bekostnad. – – –
Även om stadsplan och tomtindelning läggas över en fastighet, kan ägaren i regel under längre eller kortare tid utan hinder av byggnadsförbuden tillgodogöra sig fastigheten på samma sätt som förut eller på annat sätt, som i skälig grad tillgodoser hans ekonomiska intresse. Så länge så kan ske, finnes ingen anledning att ålägga staden plikt att lösa. Stadens lösningsplikt skall skydda jordägaren mot direkt förlust till följd av byggnadsförbuden, icke bilda underlag för spekulation i stadsjord.
I den mån stadens utveckling fortskrider genom byggnadsverksamhetens utsträckning till nya områden, utläggning av nya gator, inlösen och bebyggande av tomtdelar o. s. v. inträda emellertid nya förhållanden, som kunna inverka på möjligheten att utnyttja en fastighet. Om en del av fastigheten tages i anspråk för stadsplans eller tomtindelnings genomförande, kan detta utgöra hinder för återstående delens användning såsom förut och nödvändiggöra en omläggning av sättet för dess utnyttjande. Därvid kan det befinnas, att del av fastigheten, som ej får bebyggas, till följd härav varder för ägaren relativt onyttig, och staden bör då vara pliktig inlösa sådan mark. – – –
I allmänhet torde det vara antagligt, att stadens inlösningsplikt ej skall behöva inträda, förrän del av en fastighet faktiskt tages i anspråk för stadsplans eller tomtindelnings genomförande, d. v. s. då del av fastigheten såsom gatumark övergår i stadens ägo eller såsom tomtmark inlöses av granne och förenas med hans tomt eller utnyttjas till självständigt bebyggande enligt stadsplanen. Detta kan emellertid icke uppställas såsom allmängiltig regel. Otvivelaktigt förekomma fall, då redan stadsplanens eller tomtindelningens befintlighet jämte därmed sammanhängande byggnadsförbud kunna hindra en fastighets behöriga utnyttjande. Om en för jordbruksändamål använd fastighet, som helt eller delvis inlagts i gatumark, för sitt fortsatta utnyttjande behöver nya ekonomibyggnader, eller om trång tomt, som är belägen mellan två andra trånga tomter, blivit genom ändring i tomtindelningen uppdelad på dessa senare eller om husen å en genom ändring i stadsplan styckad tomt kräva reparation eller ändring, som är att hänföra till nybyggnad, samt i ena eller andra fallet gällande byggnadsförbud lägger hinder i vägen för en åtgärd, som är nödig för fastighetens fortsatta utnyttjande på ekonomiskt rimligt sätt, kan det otvivelaktigt med fog ifrågasättas, att staden skall lösa.
Kommittén häller alltså före, att stadens plikt att lösa mark bör göras beroende av en för varje särskilt fall verkställd prövning, huruvida den mark, om. vars inlösen påstående framställes, tillsvidare kan av ägaren på skäligt sätt utnyttjas annorlunda än till bebyggande. Besvaras denna fråga nekande, bör staden vara pliktig lösa, utfaller svaret jakande, får ägaren tillsvidare åtnöjas med att utnyttja sin mark utan att bygga därå. I sistnämnda fall får avvisandet av lösningsanspråket givetvis icke betraktas som definitivt. När förhållandena ändrats, äger han åter upptaga detsamma, och intet hinder möter för bifall därtill, om nya förhållanden därtill föranleda.
Vid en sådan prövning bör uppenbarligen utgångspunkten vara en fastighets ägoområde, sådant det var, då stadsplanen antogs av stadsfullmäktige. Den, som sedermera köper exempelvis ett i gatumark ingående stycke av fastigheten. bör icke rimligtvis kunna göra anspråk på, att staden skall lösa denna mark, därest säljaren, om han .haft marken kvar, kunnat utnyttja den i sammanhang med övriga delar av fastigheten och sålunda icke ägt påfordra dess inlösen. En annan utgångspunkt för prövningen skulle lämna fältet öppet för allehanda illojala spekulationer i stadens lösningsskyldighet. Men däremot bör hänsyn tagas till sådana förändringar i ägoområdet, som faktiskt innebära ett genomförande, helt eller delvis, av stadsplanen, resp. tomtindelningen. – – –
Med bestämningen att fastighet eller del av fastighet skall kunna trots byggnadsförbuden av ägaren "på skäligt sätt utnyttjas" avser kommittén att uttala, att marken i fråga skall kunna, utan att nybyggnad därå sker, användas på ett sådant sätt, som ur ekonomisk synpunkt icke står i uppenbart missförhållande till markens värde. – – – Möjligheten av markens utnyttjande på ett ekonomiskt rimligt sätt bör bedömas efter förhållandena i varje särskilt fall med hänsyn tagen till markens läge och beskaffenhet, om den ligger isolerad, omgiven av andras tomter eller tomtdelar, eller sammanhänger med annan ägaren tillhörig mark och kan utnyttjas i sammanhang med denna, om den lämpar sig till upplagsplats, trädgårdsskötsel, jordbruk eller annat dylikt. Allenast den omständighet, att ägaren tilläventyrs skulle kunna göra vinst genom markens bebyggande, hör i ifrågavarande hänseende ej tilläggas avgörande betydelse. Visar undersökningen, att marken kan få annan användning, som ej står i uppenbart missförhållande till dess värde, finnes icke tillräcklig anledning ålägga staden lösningsplikt.
I samband med riksdagsbehandlingen år 1931 av propositionen (nr 79) med förslag till stadsplanelag väcktes en motion (nr 395), vari yrkades att 28 § måtte erhålla sådan lydelse, att staden vid stomplans uppgörande i större utsträckning säkerställdes mot inlösningsplikt. I motionen anfördes bl. a., att det vid stomplans upprättande gällde att tillgodose, även för långt framtida behov, erforderliga områden till parker, planteringar, allmänna byggnader och dylikt. Genom planens upprättande och anläggande av vägar m. m. ökade värdet å marken. Det bleve en relativt lätt sak för den enskilde ägaren att bevisa, att avkastningen av marken vid t. ex. jordbruksdrift stode i uppenbart missförhållande till markens värde om den finge användas för bebyggande. Orsaken till detta mervärde vore dock att stomplanen upprättats. Härigenom tvingades staden att till högt pris inlösa mark, som den icke förrän i en mer eller mindre avlägsen framtid hade något behov av, men som genom de av staden vidtagna åtgärderna erhållit det mervärde som ålade staden lösningsplikt.
Första lagutskottet avstyrkte bifall till motionen. Utskottet åberopade vissa av kommitténs här förut intagna uttalanden samt anförde att av dessa tydligt framginge, att de i motionen yppade farhågorna icke vore grundade. För ägare av större fastigheter, som inginge i stomplan, torde enligt utskottets mening förhållandena endast sällan kunna gestalta sig så. att lösningsplikt inträdde för staden. I regel torde tiden då vara inne för områdets intagande i stadsplan. Skulle däremot en mindre tomtplats, som av ägaren var ämnad att bebyggas, enligt stomplanen användas till gata. syntes det utskottet rimligt att staden förklarades pliktig lösa denna tomtplats.
Vid sin tillkomst ansågs alltså regeln i 28 § stadsplanelagen icke komma att medföra inlösningsskyldighet i större utsträckning. I tillämpningen synes regeln ej heller ha haft sådan verkan. Den har allmänt uppfattats såsom varande tämligen sträng gentemot markägarna. De fall, då inlösningsskyldighet ålagts, torde så gott som alltid ha varit sådana, då jordbruksjord till följd av att bebyggelse i trakten blivit aktuell tagit åt sig ett relativt högt tomtvärde och därför på grund av byggnadsförbudet kunnat användas endast på ett sätt som stått i uppenbart missförhållande till värdet. Särskilt synas stränga krav ha uppställts på bevisning om efterfrågan på byggnadsmark i grannskapet och om bebyggelsens utveckling där. Några fall ur högsta domstolens praxis äro i detta hänseende belysande. Fallen avse dock tillämpning av 1931 års stadsplanelag, icke den nu gällande byggnadslagen. I rättsfallet NJA 1937:637 ålades lösningsplikt beträffande ett visst område, enär detta med hänsyn till dess från fastigheten i övrigt avskilda läge och omständigheterna i övrigt, särskilt den omfattning vari kringliggande mark blivit bebyggd, kunde av ägaren begagnas allenast på sätt som stode i uppenbart missförhållande till dess värde. Ifallet NJA 1943:725 avslogs ett yrkande att staden skulle förklaras skyldig lösa vissa områden ingående i stadsplan. Motiveringen härför var att det av utredningen framginge att endast ringa bebyggelse funnes å de ifrågavarande fastigheterna och därintill gränsande mark och att efterfrågan på byggnadstomter där, såvitt visats, icke haft sådan omfattning och ej heller eljest sådana omständigheter förebragts att det måste antagas, att en väsentlig del av fastigheterna skulle varit tagna i anspråk för byggnadsändamål, därest byggnadsförbudet icke funnits. I rättsfallet NJA 1949:780 voro parterna desamma som i 1943 års fall. Fastighetsägaren yrkade att staden skulle förpliktas lösa ett större område, vilket enligt stadsplanen skulle ingå i park. Viss bevisning om efterfrågan på tomtmark i trakten förebragtes. Staden förklarade sig icke bestrida att den till inlösen ifrågasätta marken hade högre värde än det, varå markens användning för vanligt jordbruk lämnade skälig avkastning. Det relativt höga markvärdet betingades emellertid ej av att marken vore aktuellt ägnad att exploateras genom bebyggelse, utan det utgjorde "det diskontomässiga nuvärdet" på det värde marken i en relativt avlägsen framtid kunde få för då lönande bebyggelse. Ett sålunda diskonterat värde kunde enligt stadens mening icke läggas till grund för inlösningsskyldighet. Staden erinrade även om att skärpta bestämmelser gällde rörande byggnadstillstånd samt att icke heller efter det angränsande mark tomtindelats någon bebyggelse där ägt rum på sådana tomter som varit i samma ägares hand. Högsta domstolen ogillade yrkandet om inlösning med följande motivering: Vid bedömande huruvida byggnadsförbudet vore av beskaffenhet att grunda lösningsplikt för staden måste beaktas att den över ifrågavarande mark och dess närmaste omgivningar lagda stadsplanen såvitt visats i allenast ringa om ens någon omfattning genomförts medelst bebyggelse, gators framdragande och andra dylika åtgärder samt att för närvarande avsevärt hinder för bebyggelse förelåge till följd av gällande bestämmelser om tillståndstvång för byggnadsarbete. Stadsplanen, i den utsträckning den förverkligats, medförde såvitt i målet framginge icke hinder för att den fastighet, till vilken parkområdet hörde, såsom dittills användes för jordbruk. Det vore visserligen ostridigt att den i fastigheten ingående marken hade högre värde än enbart ur jordbrukssynpunkt, men på grund av det sagda och då endast ett mindre antal tomter visats ha sålts, kunde det icke anses att till följd av stadsplanen ifrågavarande område för närvarande kunde nyttjas allenast på sätt som stode i uppenbart missförhållande till dess värde.
Den nu nämnda regeln i 28 § stadsplanelagen överfördes år 1947 till den nya byggnadslagen. En förändring av saklig innebörd i regelns avfattning vidtogs dock därvid, innebärande att det markvärde, mot vilket markens utnyttjande skulle jämföras, skulle vara det "tidigare" värdet. Härmed avses värdet vid den tidpunkt, då inskränkningen i bebyggelserätten inträdde. Enligt stadsplanelagen skulle frågan om lösningsskyldighet bedömas med hänsyn till markens värde vid tidpunkten för frågans prövning. Vid remissen till lagrådet av förslaget till byggnadslag anförde departementschefen härom, att 28 § stadsplanelagen kunde medföra att staden bleve skyldig att lösa mark, även utan att dess avkastningsvärde minskats på grund av sådan inskränkning i ägarens förfoganderätt, som följde av planläggning och tomtindelning. Så kunde exempelvis bli fallet, därest område som i plan avsetts för annat ändamål än enskilt bebyggande stege i värde till följd av planens genomförande med avseende å närbelägen mark. I dylikt fall torde ägaren av området lätt kunna visa, att avkastningen av detsamma vid t. ex. jordbruksdrift stode i uppenbart missförhållande till det värde marken skulle ha, om den finge tagas i anspråk för byggnadsändamål. Stad kunde sålunda enligt gällande bestämmelser på grund av en värdestegring, som helt eller till huvudsaklig del inträffat till följd av stadens egna åtgärder, bli skyldig att lösa mark, som staden icke hade något behov av förrän i en framtid och som av ägaren alltjämt kunde utnyttjas på samma sätt som vid planens antagande eller på annat lika ekonomiskt sätt. Detta kunde icke vara skäligt. Frågan om lösningsskyldighet förelåge syntes därför enligt departementschefens mening böra prövas med hänsyn till det värde marken hade före planläggningen. – Om inlösen bleve aktuell först avsevärd tid efter planläggningen, borde ändring i penningvärdet, som förelåge vid prövningen av frågan om lösningsskyldighet, beaktas. Med markens värde avsåges nämligen realvärdet.
Även i ett annat hänseende har den ifrågavarande ersättnings- och inlösningsregeln fått en ändrad innebörd med överföringen till byggnadslagen. Detta sammanhänger med den i 5 § denna lag fastslagna principen att mark icke får användas till tätbebyggelse med mindre den vid planläggning enligt lagen prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Denna princip medför vittgående konsekvenser i fråga om markvärdet och inverkar följaktligen på tillämpningen av den nämnda inlösnings- och ersättningsregeln. Då enligt 5 § markägaren icke har någon generell rätt att använda marken för tätbebyggelse, blir han nämligen i allmänhet icke berättigad till gottgörelse av det allmänna för att han hindras att utnyttja marken på detta sätt.
Under förarbetena till byggnadslagen har dock för vissa fall meningsskiljaktighet yppats angående vilken inverkan regeln i 5 § har på markägarens rätt till gottgörelse. I andra fall råder däremot enighet. Sålunda har till en början icke från något håll ifrågasatts att ersättning borde utgå till markägare för att han hindras att för tätbebyggelse exploatera mark som från sundhetssynpunkt, med hänsyn till samfärdseln, vattenförsörjning eller avlopp eller eljest från allmän synpunkt ej är lämpad för sådan bebyggelse. Markägaren har ansetts icke rimligen kunna göra anspråk på ersättning för att han hindras att utnyttja sin mark på ett sätt som medför sociala missförhållanden eller ökade kostnader för det allmänna. Men även eljest torde enighet råda därom, att om i plan enligt byggnadslagen fastslagits, att mark ej alls får bebyggas eller ej tätbebyggas, detta i regel icke kan medföra att ägaren gottgöres för förlusten av ett tätbebyggelsevärde å marken. Ett undantag härifrån föreskrives i 162 § byggnadslagen, enligt vilket stadgande vid prövning av fråga om lösnings- eller ersättningsplikt värdet å marken skall bestämmas med skälig hänsyn till det värde marken vid tiden för lagens ikraftträdande den 1 januari 1948 ansågs ha enligt dittills tillämpade grunder. Även det värde som då tillmättes marken för tätbebyggelse kommer således i detta undantagsfall i betraktande. Ett annat undantag som dock har mindre intresse i detta sammanhang. torde gälla i fråga om lösen av gatumark.
Vad som kan vålla tvekan är emellertid huruvida tätbebyggelsevärde kan komma att ersättas vid inlösen av mark som ännu icke är planlagd.
Det mest praktiska exemplet på sådan inlösning torde vara expropriation enligt expropriationslagen. Om detta fall yttrade departementschefen vid lagrådsremissen av förslaget till byggnadslag, att begränsningen av markägarens rätt såvitt avsåge tätbebyggelse skulle iakttagas även vid tillämpning av annan lagstiftning. Därest sålunda vid expropriation fråga uppkomme om att ersätta mark efter dess värde för byggnadsändamål, skulle marken värderas med beaktande av alla de inskränkningar som funnes intagna i byggnadslagen.
Lagrådet uttalade, att den i 5 § byggnadslagen förutsatta värderegeln icke syntes kunna godtagas för såvitt den komme i strid med ekonomiska normer, som enligt sakens natur måste öva inflytande på fastighetsmarknaden. Om sålunda ett område vore beläget intill en tätort och övervägande skäl talade för att tätorten komme att utvidgas till att omfatta området på sådant sätt, att större eller mindre del därav måste komma att bli föremål för tätbebyggelse, syntes det uteslutet att hänsyn därtill icke toges vid frivilliga försäljningar av till området hörande mark redan innan frågan om planering av marken vore aktuell. Det förefölle likaså uteslutet att genom lagstiftning fastslå att den värdestegring, som vid en blivande planering med all säkerhet komme att konstateras, skulle vara helt reserverad för den, som vore ägare till marken vid tidpunkten för planläggningen. Tvärtom syntes uppenbart att man från det allmännas sida borde godtaga en värdestegring som på detta sätt, allt efter den större eller mindre sannolikheten av att tätbebyggelse skulle medgivas, så småningom inträdde i avbidan på planläggningsfrågans avgörande. Omfattningen av denna värdestegring finge för övrigt icke överdrivas. Med de föreslagna bestämmelserna borde någon sådan värdestegring överhuvud taget icke kunna uppkomma, när det vore fråga om mark, som från sundhetssynpunkt eller eljest från allmän synpunkt måste antagas aldrig kunna godtagas för tätbebyggelse, och värdestegringen i övrigt bliva relativt blygsam på grund av risken att marken med hänsyn exempelvis till försvars-, samfärdselseller naturskyddsförhållanden ej komme att få användas för tätbebyggelse eller att marken komme att för längre eller kortare tid undantagas från sådan bebyggelse. Det måste också antagas att om vid den första planläggningen marken icke funnes lämpad för tätbebyggelse, komme en av utsikten till sådan bebyggelse föranledd värdestegring att, såsom grundad på oriktig bedömning, falla bort i och med planläggningen. Lagrådet anförde vidare att även i andra liknande fall markvärdering måste ske i överensstämmelse med det sagda. I detta sammanhang nämnde lagrådet två fall, där en modifikation finge göras i principen att markvärderingen skulle ske under hänsynstagande till markens enligt byggnadsbestämmelserna tillåtna användning. Det ena fallet avsåg den situationen att i stadsplan en viss användning av mark fastslagits, men att utsikt förelåge att genom ändring av planen en för markägaren förmånligare användning skulle tillåtas. Utsikten härtill torde öva inverkan på markens värde, varför hänsyn borde tagas därtill vid en eventuell tvångsinlösen. Det andra fallet gällde mark som vid planläggning prövats lämpad för tätbebyggelse men ändå tills vidare undantagits från sådan bebyggelse. Den omständigheten, att i planen mark blivit avsatt till tätbebyggelse, vore naturligen ägnad att i den allmänna marknaden medföra en faktisk värdestegring, och detta förhållande uteslötes ej endast av det faktum att marken tills vidare undantagits från tätbebyggelse.
I anledning av vad lagrådet anfört uttalade departementschefen endast att han vid remissen till lagrådet ej ansett sig böra framlägga något förslag till bestämmelser rörande den närmare regleringen av de värderingsspörsmål, som berörts i lagrådets utlåtande, enär han förutsatte att dessa frågor skulle prövas i annat sammanhang.
Beträffande frågan om och i vad mån ersättning för förväntad tätbebyggelse skall utgå vid expropriation torde någon säkrare ledning för närvarande icke finnas än de här ovan återgivna uttalandena av lagrådet över förslaget till byggnadslag.
Såsom tidigare anmärkts innebär den vanliga inlösnings- och ersättningsregeln i byggnadslagen att jämförelsen mellan tillåten användning och värde skall avse blott det område, för vilket ett förbud gäller, men däremot icke annan mark i närheten. Den omständigheten att till den fastighet, vari förbudsområdet ingår, eventuellt hör annan mark, som lider intrång eller får nytta av förbudet, inverkar således icke, då den i regeln föreskrivna jämförelsen verkställes. En annan sak är att då det gäller att för förbudsområdet fastställa dess möjliga användning hänsyn skall tagas till bl. a. en sådan omständighet som att ägaren kan nyttja det tillsammans med annan mark.
Om vid prövning enligt den ifrågavarande regeln befinnes, att staden eller kommunen är skyldig att lösa ett visst område, kommer emellertid, på grund av reglerna om bestämmandet av ersättningen härför, en viss hänsyn att tagas till sådan mark, som den berörda fastigheten innehåller utöver förbudsområdet. Dessa regler återfinnas i 7–10 §§ expropriationslagen, till vilka 137 § första stycket byggnadslagen hänvisar. Marklösen i sådant fall består nämligen av dels ersättning för den lösta marken (löseskilling), dels ersättning för skada och intrång, som genom inlösning av en del av en fastighet tillfogas återstoden av densamma, dels ock skada i övrigt. Skada eller intrång å annan i fastigheten ingående mark än förbudsområdet ersättes emellertid endast i den mån detta men överstiger den nytta, som samma mark i annat hänseende kan få av inlösningen. Nyttan för den andra marken avräknas alltså icke på löseskillingen för det lösta området utan endast på en eventuell intrångsersättning för annan mark. – Vid ersättning jämlikt 22, 83 och 116 §§ byggnadslagen tages alls ingen hänsyn till nytta eller skada å annan mark än förbudsområdet.
Den redogörelse för reglerna om inlösning och ersättning vid planläggning enligt byggnadslagen, som nu lämnats, torde lämpligen böra kompletteras med ett omnämnande av en annan i byggnadslagen förekommande regel, som avser att säkerställa markägare mot intrång genom förbud att utnyttja marken på visst sätt. Regeln, som saknar motsvarighet i stadsplanelagen, är given för två speciella fall, nämligen dels vid byggnadsförbud enligt 86 och 122 §§ och dels i fråga om intrång genom regionplan (135 §). – Enligt 86 och 122 §§ kan, därest område, som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan, anses böra särskilt skyddas på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken, förordnande meddelas att nybyggnad inom området icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Det tillägges, att tillstånd icke må vägras om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare utan att skälig ersättning därför gives. – Regionplan innebär icke i och för sig någon bebyggelsereglering med bindande rättsverkan. I 135 § stadgas dock att om nybyggnad, schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inom regionplaneområde är beroende på prövning av myndighet, denna skall tillse att markens användning för i regionplanen avsett ändamål icke försvåras. Härigenom må dock icke avsevärt men tillskyndas markens ägare utan att skälig ersättning därför gives.
Den nu nämnda regeln är som synes icke utformad såsom en verklig ersättningsbestämmelse. Den utsäger främst, att intrång av en viss intensitet, nämligen avsevärt men, icke får tillskyndas en fastighetsägare utan att han får ersättning därför. Vad som skall betraktas såsom avsevärt men utsäges icke i lagtexten och icke heller i motiven finnes någon utveckling härav. Det synes icke troligt att bestämmelsen kommer att i större utsträckning medföra att ersättning utgår, i synnerhet som den icke lämnar någon upplysning om vem som skall gälda ersättningen. Sistnämnda fråga har lämnats helt öppen. Finnes icke någon som vill svara för ersättningen, måste tillstånd till den ifrågasatta åtgärden lämnas.
Byggnadslagens ovannämnda regel om inlösning och ersättning i anledning av intrång vid planläggning har vunnit tillämpning i lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar beträffande ett där stadgat fall av inskränkning i bebyggelserätt m. m. Jämlikt 33 § sistnämnda lag må ej utmed väg på visst avstånd från vägbanans mitt utan länsstyrelsens tillstånd uppföras byggnad eller förekomma upplag, stängsel eller dylik anordning som innebär fara för trafiken. Kan till följd av detta förbud fastighet eller del därav nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens tidigare värde, skall jämlikt 33 a § ersättning för den skada som därigenom vållas gäldas av väghållaren. Fastighetsägaren har även frihet att, om han det hellre vill, fordra att fastigheten eller viss del därav skall lösas.
Inlösnings- och ersättningsbestämmelser i förslaget till naturskyddslag
Naturskyddsutredningens förslag till naturskyddslag innehåller såsom
tidigare (s. 64) anmärkts en bestämmelse om gottgörelse till markägare,
nyttjanderättshavare m. fl. sakägare för intrång genom att ett område
fridlysts såsom naturpark. Bestämmelsen, som intagits i 17 § av förslaget,
innehåller att. därest genom fridlysning ägaren eller annan rättsinnehavare
med avseende å fastigheten tillskyndas avsevärt men, skälig ersättning
därför skall givas samt att, om till följd av fridlysningen fastigheten kan
nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess
tidigare värde, inlösen av fastigheten skall ske på ägarens begäran.
Bestämmelsen utgör som synes en kombination av byggnadslagens två
ovannämnda regler i å ena sidan 21, 22, 48, 83 och 116 §§ samt å andra sidan 86, 122
och 135 §§, av vilka den ena regeln förbehållits för ersättningsfallet och
den andra för inlösningsfallet. I motiveringen till 17 § yttrar
naturskyddsutredningen (betänkandet s. 94) angående ersättningsfallet:
Att den av utredningen i förevarande paragraf föreslagna ersättningsregeln utformats i anslutning till stadgandena i 86, 122 och 135 §§ byggnadslagen och icke i enlighet med stadgandet i byggnadslagens 22 §, sammanhänger med att sistnämnda paragraf uteslutande tager sikte på skada orsakad genom inskränkning i byggnadsrätten, medan genom fridlysning även annan skada kan tänkas uppstå. Medför fridlysningen endast inskränkning i rätten till glesbebyggelse, torde emellertid utredningens ersättningsregel komma att i sak innebära detsamma som regeln i 22 § byggnadslagen.
Utredningens förslag
Vid övervägande av vilka bestämmelser, som i strandlagen böra reglera
rätten för markägaren att erhålla gottgörelse för intrång genom förbud
enligt 1 §, har utredningen stannat för att föreslå att byggnadslagens
regel i 22, 83 och 116 §§ i princip skall gälla. Det avgörande bör alltså vara
huruvida ett uppenbart missförhållande föreligger mellan den
användning, marken kan få trots förbudet, och markens värde. Denna regel har
nu inom byggnadslagstiftningen i ett tjugutal år använts för att reglera
liknande förhållanden och har även efterbildats i lagen om allmänna
vägar. Vid tillkomsten av byggnadslagen övervägdes icke att frångå regeln;
den förändrades i visst hänseende och utvidgades att avse delvis nya
situationer, men principen om jämförelse mellan utnyttjande och värde
bibehölls. Denna inom närstående rättsområden prövade regel, för vars
tillämpning vägledning kan hämtas ur utförlig motivering och ur praxis, synes väl
ägnad att upptagas i strandlagen. Den torde – med vissa av de speciella
strandförhållandena betingade jämkningar, som dock icke rubba själva
principen – även i fråga om förbud enligt strandlagen lämna ett rättvist
resultat. Såsom tidigare framhållits är det vidare i och för sig en fördel att i möjligaste mån liknande bestämmelser om gottgörelse gälla beträffande
planläggning enligt byggnadslagen och i fråga om förbud enligt
strandlagen.
Ett enligt 1 § av den föreslagna lagen meddelat förordnande innebär i princip allenast att uppförande av byggnad och vidtagande av vissa andra åtgärder inom det bestämda området lägges under kontroll av länsstyrelsen. Den närmare prövningen sker då ansökan göres om tillstånd att få vidtaga åtgärden. Någon rätt till gottgörelse bör följaktligen icke uppkomma förrän en dylik ansökan avslagits, helt eller delvis. Beslutet härom bör tydligen ha vunnit laga kraft innan ett anspråk på gottgörelse skall få framställas.
Den viktigaste av de inskränkningar i markägarens förfoganderätt, som kan ske enligt strandlagen, är givetvis förbudet att uppföra byggnad. Det torde kunna antagas att i stor utsträckning områden, för vilka förordnande meddelats jämlikt 1 § strandlagen, icke komma att helt undantagas från bebyggelse. Ofta är det tillräckligt att kontrollen utövas på det sätt att bebyggelse visserligen tillåtes inom områdena men att plats för densamma anvisas på något avstånd från själva stranden. Byggnader som, placerade nära invid vattnet, skulle omöjliggöra eller minska ett strandområdes användning för friluftsliv kunna ofta förläggas t. ex. i ett skogsparti på längre avstånd från strandlinjen utan skada för de intressen, strandlagen vill skydda. Om i sådant fall den rätt till glesbebyggelse inom området, som markägaren principiellt har, kan utnyttjas fullt ut genom de tillstånd läns- styrelsen meddelar, synes markägaren icke böra vara berättigad till gottgörelse för att han får underkasta sig en jämkning inom förbudsområdet beträffande placeringen av byggnaderna. En under behörigt hänsynstagande till alla omständigheter och intressen utförd sådan jämkning torde icke behöva medföra ekonomisk olägenhet för markägaren. Omfattningen av hans byggnadsrätt minskas ju icke. Länsstyrelsen bör också låta sig angeläget vara att tillämpa lagen på sådant sätt att olägenheter ej uppstå. Det bör även understrykas, att strandens friläggande från bebyggelse icke innebär någon utvidgning av den allemansrätt där, som finnes redan innan de byggnadsreglerande åtgärderna vidtagits. Även enligt den allmänna byggnadslagstiftningen kan en fastighetsägare få underkasta sig myndighets bestämmelser om placering av byggnad utan att bli berättigad till gottgörelse i någon form. Sålunda kan genom detaljplanläggning bebyggelsens förläggning noga regleras utan att ersättning till markägaren ifrågakommer. Också utomplansbestämmelser, som ej sällan utfärdas för stora områden av ren landsbygdskaraktär, innehålla ofta föreskrifter angående byggnads placering å tomtplats. Rätt till gottgörelse för eventuellt intrång genom utomplansbestämmelser finnes icke. – Enligt utredningens mening bör gottgörelse ej utgå vid jämkning enligt strandlagen i fråga om byggnads placering. Vad angår byggnadsreglerande ingripanden enligt strand lagen bör alltså möjlighet till gottgörelse finnas först då markägaren hindras att inom det område som omfattas av länsstyrelsens förordnande, uppföra byggnader i den utsträckning, som rymmes inom glesbebyggelserätten.
I sådana fall. då med hänsyn till terrängens beskaffenhet och andra omständigheter det allmänna friluftsintresset kräver att större arealer Undantagas från bebyggelse, kan det bli nödvändigt att inskränka markägarens glesbebyggelserätt inom det av förordnandet omfattade området eller att helt förbjuda bebyggelse där. Likaså kan det befinnas nödigt att avslå framställningar om tillstånd att företaga schaktning och andra åtgärder, som avses med förordnandet. Nu angivna ingrepp kunna under vissa förhållanden innebära att skada uppkommer för området i fråga genom att det icke kan utnyttjas på ett sätt som står i rimligt förhållande till dess värde. Verkningarna därav sträcka sig emellertid vanligen längre än så, i det att även mark intill området påverkas av att stranden frilägges från bebyggelse. För denna närliggande mark kan såväl skada som nytta tänkas uppkomma. Skada å annan mark kan föranledas t. ex. av ett byggnadsförbud som omfattar större delen av en fastighets ägoområde, så att endast en mindre för bebyggelse otjänlig del återstår. Om i detta fall omständigheterna äro sådana, att fastigheten icke kan få annan ekonomiskt rimlig användning än för byggnadsändamål, uppkommer skada icke blott å förbudsområdet utan även å övrig till fastigheten hörande mark. Särdeles vanligt måste det antagas bli att strandens friläggande medför nytta för mark intill förbudsområdet. Detta gäller både mark, tillhörande samma fastighet som förbudsområdet, och mark som ingår i annan fastighet än detta. Nyttan torde i synnerhet hänföra sig till ökade möjligheter att för bebyggelse exploatera mark utanför området för strandförbudet. Under förarbetena till den provisoriska strandlagen underströks från skilda håll, att ett friläggande av vissa för bad och friluftsliv särskilt ägnade strandområden från bebyggelse ofta medförde att flera byggnadstomter kunde anordnas på mark innanför eller vid sidan av de undantagna områdena än om dessa områden bebyggts. Badplatserna vid stranden komme i så fall att kunna nyttjas gemensamt av tomtägarna. Det är uppenbart att om i trakten råder större efterfrågan på byggnadstomter, möjligheten att exploatera marken i närheten av förbudsområdet kommer att öka värdet av denna mark. Om såväl förbudsområdet som intilliggande exploateringsbar mark är i en ägares hand, gör han, trots att förbudsområdet förlorar i byggnadsvärde, icke någon totalförlust, ty skadan å detta område uppväges av en nytta för den andra marken. Någon gottgörelse i anledning av förbudet bör han därför icke kunna göra anspråk på. Det vore uppenbarligen orimligt att taga hänsyn endast till förbudsområdet och på grund av den där inträffade skadan tillerkänna markägaren gottgörelse. Även om icke byggnadsförbudet vid stranden funnits, skulle i det angivna fallet en ekonomiskt förnuftig, framsynt exploatering av fastigheten skett så att strandområdet avsatts för gemensamt nyttjande till bad och friluftsliv. Markägaren själv skulle ha bedömt strandområdet och den exploateringsbara marken därintill såsom en ekonomisk enhet och låtit en utebliven vinst på strandområdet ingå som en naturlig faktor i kalkylerna för hela ägoområdets utnyttjande. Vid detaljplanläggning av mark, som innefattar strandområde, är det också sedan länge praxis att stranden i mycket stor utsträckning lämnas fri för allmänt begagnande.
Av vad nu sagts torde framgå, att frågan om gottgörelse på grund av förbudet icke kan avgöras med hänsyn till blott själva förbudsområdet. Det är till en början klart att avseende måste fästas även vid sådan utanför förbudsområdet belägen del av fastigheten, som lider skada genom förbudet. Även nytta som uppkommer för mark i närheten av förbudsområdet måste beaktas. I sistnämnda avseende borde rent principiellt hänsyn tagas till all intilliggande mark, som får nytta av att stranden hålles fri från bebyggelse, oavsett huruvida denna mark ingår i fastighet som direkt omfattas av förbudet eller icke. Åtminstone borde – om förbudsområdet och det område som får nytta av förbudet tillhöra samma ägare – nyttan avräknas från skadan oavsett huruvida de båda områdena ingå i samma fastighet eller ej. För att skapa rättvisa mellan olika fastighetsägare skulle emellertid krävas, att den ägare av intilliggande mark, som finge nytta av förbudet, finge bidraga till att gottgöra skadelidande fastighetsägare. Detta skulle innebära en partiell indragning av värdestegring; en begränsning av indragningen skulle bestå i att endast så mycket skulle indragas som behövdes för att ersätta skador som uppkommit genom förbudet. En fullständig indragning av värdestegring åter skulle innebära att all genom strandens friläggande uppkommen nytta för en fastighet, likgiltigt vilken. på ett eller annat sätt indroges till det allmänna, som i så fall ensamt skulle ha att svara för gottgörelse i anledning av skada genom förbudet. Här möter alltså problemet om indragning av s. k. oförtjänt värdestegring, vilket i andra sammanhang varit föremål för mycken diskussion men ännu icke lösts i praktiken. Frågan var senast aktuell i samband med förarbetena till de ändringar i expropriationslagen, vilka trädde i kraft den 1 januari 1950. Förslag till olika system för indragning av viss markvärdestegring framlades såväl av den s. k. markutredningen i dess betänkande (SOU 1948:4) med förslag till vissa ändringar i expropriationslagstiftningen som i en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (1948:1) med förslag till lagstiftning om exploateringsavgift m. m. Intet av förslagen om indragning av värdestegring föranledde emellertid proposition till riksdagen. – Givetvis kan det icke komma i fråga att enbart för strandlagens del försöka lösa det synnerligen invecklade och svåra problemet om indragning av oförtjänt markvärdestegring. Detta problem har f. ö. långt större betydelse i andra sammanhang. Nytta för viss mark genom att stranden icke bebygges torde därför icke kunna komma det allmänna tillgodo på annat sätt än genom avräkning mot skada å annan mark tillhörande samma ägare. Såsom redan anmärkts vore det i och för sig önskvärt att härvid skillnad icke gjordes mellan olika fastigheter utan att all mark, oavsett fastighetsindelningen, som i fråga om utnyttjandet rönte inverkan av förbudet och som vore i samma ägares hand, bedömdes som en enhet och en utjämning skedde mellan skada för en fastighet och nytta för en annan. En så omfattande bedömning skulle emellertid innebära ett avsteg från vad som för liknande fall gäller inom andra rättsområden, t. ex. expropriationslagstiftningen. På grund härav och då den tänkta anordningen vidare skulle medföra svårlösta intressekollisioner mellan innehavare av begränsade sakrätter i de skilda fastigheterna, kan den icke genomföras i strandlagen. Frågan om gottgörelse torde alltså böra lösas särskilt för varje fastighet, som drabbas av förbud enligt strandlagen.
Jämlikt byggnadslagens regel är, såsom förut sagts, frågan om ersättning eller inlösen på grund av förbud vid planläggning beroende av en jämförelse mellan användningsmöjlighet och värde, och denna jämförelse avser endast själva förbudsområdet. Regeln medger, att ägaren får gottgörelse för skada å förbudsområdet även om nytta uppstår för annan del av samma fastighet. Någon direkt utjämning mellan skada å förbudsområdet och nytta i form av värdestegring å annan mark äger alltså icke rum. Emellertid öppna expropriationslagen och byggnadslagen vidsträckta möjligheter för staden, kommunen eller samhället att på andra vägar komma i åtnjutande av eller få del i markvärdestegring, som en planläggning och dess genomförande medföra. Här kan erinras om möjligheten jämlikt 1 § 16. expropriationslagen att på ett tidigt stadium förvärva mark som erfordras för tätbebyggelse eller som behövs för upplåtelse med tomträtt, varigenom blivande värdestegring tillfaller det allmänna. Jämlikt 70 och 113 §§ byggnadslagen kan vidare, då stadsplan eller byggnadsplan lägges över område i en ägares hand, Kungl. Maj:t resp. länsstyrelsen förordna att mark som för områdets ändamålsenliga användning erfordras till gata, väg eller annan allmän plats utan ersättning skall upplåtas av markägaren, i den mån det med hänsyn till den nytta han kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt. Även reglerna om skyldighet för tomtägare att utgiva gatumarksersättning och bidrag till gatubyggnadskostnad samt om s. k. ekonomisk zonexpropriation enligt 44 § andra stycket byggnadslagen äro motiverade av att för fastighetsägarna genomförandet av en plan medför fördelar, av vilka det allmänna rimligen bör bli delaktigt. Därest vid planläggning anses nödvändigt att undantaga ett område från enskilt bebyggande och detta undantagande inverkar på möjligheterna att utnyttja intilliggande mark, tages i praktiken sådan mark alltid med i planen. Därigenom sörjes för att samhället blir satt i tillfälle att enligt de nyss angivna bestämmelserna i byggnadslagen komma i åtnjutande av värdestegring å mark intill förbudsområdet.
Med hänsyn till vad nu sagts kan det icke anses strida mot de allmänna principer, på vilka byggnadslagstiftningen vilar, att i strandlagen låta nytta för viss mark avräknas å skada för annan, tillhörande samma fastighet. Då det för strandlagens vidkommande blir nödvändigt att vid avgörande av ersättningsfrågor låta jämförelsen mellan möjlig användning och värde omfatta även annan mark än själva förbudsområdet, innebär detta visserligen en viss skiljaktighet gentemot byggnadslagens motsvarande regel. Skillnaden synes dock främst vara av formell art. Principen – att det allmänna gentemot markägarens krav på gottgörelse för skada å viss mark till följd av bebyggelsereglering bör få tillgodoräkna sig nytta som regleringen medför för annan mark av samma fastighet – är densamma i båda lagarna; i fråga om medlen att genomföra principen skilja de sig däremot från varandra. Här kan vidare anmärkas att samma princip gäller i fråga om ersättning för upplåtelse av vägrätt enligt lagen om allmänna vägar. Sådan ersättning skall nämligen, om vägens framdragande medför nytta för fastigheten eller för särskild rätt i avseende å denna, jämkas med hänsyn därtill.
Om således i strandlagen den nämnda jämförelsen bör kunna omfatta icke blott själva förbudsområdet utan även annan mark tillhörande samma fastighet, uppkommer frågan vilken denna andra mark bör vara. Jämförelsen synes icke under alla förhållanden böra avse hela fastigheten. Om dennas värde är mycket högt, skulle nämligen i sådant fall även ett tämligen omfattande förbud icke kunna föranleda att ägaren finge gottgörelse, ty fastigheten som sådan skulle trots förbudet fortfarande kunna användas på ett sätt, som icke stode i uppenbart missförhållande till dess hela värde. Genom att hänsyn toges till hela värdet, alltså även värdet å sådana delar av fastigheten som på grund av sin beskaffenhet och belägenhet icke alls berördes av förbudet, skulle regeln kunna giva ett för markägaren obilligt resultat. Det riktiga synes i stället vara att jämförelsen avser den del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Denna del, vare sig den ligger inom förbudsområdet eller icke, bör ur exploateringssynpunkt betraktas såsom en enhet, skild från fastigheten i övrigt. Att i det enskilda fallet avgöra hur stor del av en fastighet, som på detta sätt påverkas av förbudet, torde i allmänhet icke möta svårighet. Terrängförhållandena, markens beskaffenhet, efterfrågan på byggnadsmark och andra dylika på frågan inverkande omständigheter torde oftast angiva vilket område av fastigheten, som röner påverkan av förbudet, d. v. s. av att stranden hålles fri.
Det bör understrykas att man vid jämförelse mellan möjligt utnyttjande och värde icke främst skall taga sikte på exploatering för bebyggelse. Först måste undersökas huruvida icke marken trots förbudet kan användas på annat sätt – t. ex. för jordbruk eller trädgårdsskötsel – som icke står i uppenbart missförhållande till värdet. Såsom framgår av förut omförmälda lagmotiv och praxis är det icke befogat att antaga att marken äger så högt bebyggelsevärde. att bebyggelse är den enda rationella användningen, därest icke bebyggelse verkligen är aktuell i trakten och efterfrågan kan påvisas.
Det värde å marken, som skall läggas till grund för jämförelsen, är enligt byggnadslagen det "tidigare" värdet, d. v. s. värdet före planläggningen. Värdestegring, som uppkommer efter denna tidpunkt, tages icke i betraktande. Detsamma gäller i fråga om förbud mot bebyggelse m. m. enligt lagen om allmänna vägar (se 33 och 33a §§ denna lag). Det må nämnas att även enligt förslaget till naturskyddslag det "tidigare" värdet ligger till grund för bedömningen om inlösen skall ske.
Anledningen till att i de nämnda lagarna det tidigare värdet skall vara avgörande är att det ansetts riktigt att markägaren ej bör få tillgodoräkna sig en markvärdestegring som uppkommit genom samhällets egna åtgärder, t. ex. på grund av att en tätort utvidgats åt visst håll eller att nya kommunikationsleder anordnats. Den ökade efterfrågan på byggnadsmark med åtföljande markvärdestegring, som därigenom uppkommer, har markägaren icke åstadkommit. Värdestegringen har därför allmänt ansetts vara "oförtjänt" för honom. Med det tidigare värdet avses emellertid – och i detta hänseende kan i förevarande sammanhang icke föreslås någon ändring – markens realvärde vid den tidpunkt då inskränkningen i bebyggelserätten inträdde. Till en nominell uppgång eller nedgång av värdet till följd av fallande eller stigande penningvärde bör därför hänsyn tagas, då jämförelsen göres. Sedan markens tidigare värde fastställts, skall detsamma alltså eventuellt omräknas med anledning av en senare inträffad allmän förändring i penningvärdet.
Enligt strandutredningens uppfattning bör principen om det "tidigare värdet" gälla även i fråga om fastställande av gottgörelse för intrång enligt strandlagen. Utredningen har övervägt huruvida den avgörande tidpunkten bör vara den dag, då länsstyrelsen meddelat förordnande enligt 1 § strandlagen om att bebyggelse m. m. ej får ske utan tillstånd, eller den dag, då förbudet blir definitivt genom att ansökan om tillstånd helt eller delvis avslås. Härvid har utredningen funnit, att om syftet med regeln om tidigare värde, nämligen att hindra oförtjänt värdestegring, skall vinnas, värdet bör vara det värde marken hade vid den tid då länsstyrelsens förordnande meddelades. Därest den andra tidpunkten – dagen för avslagsbeslutet – valdes, skulle markägaren ha möjlighet att spekulera i markvärdestegring och tillgodogöra sig en oförtjänt vinst om värdet ökades av annan orsak än en eventuell penningvärdesförsämring. Denna senare tidpunkt bestämmer han nämligen själv. Han har fria händer att göra sin ansökan om tillstånd när han önskar det; han kan alltså dröja med ansökningen tills en värdestegring inträtt. Särskilt må anmärkas att markägaren i ansökningsärendet icke behöver styrka att han verkligen ämnar bebygga marken eller företaga schaktning e. d. där. Icke heller behöver han visa att han har en spekulant till området i fråga, att tillstånd till bebyggelse lämnats enligt byggnadstillståndslagen eller liknande. Vid en framställning om gottgörelse till följd av avslag å ansökningen att få bygga, schakta m. m. kan det dock – om det ej eljest framgår att värdet å marken är det som sökanden gör gällande – vara av värde för honom att styrka t. ex. att han haft anbud att sälja marken till visst pris. Visas det icke att verklig skada uppkommit genom byggnadsförbudet, får han givetvis ej någon ersättning.
Utredningen har icke förbisett att markägare, som inom område med
gällande strandförbud erhåller tillstånd att exploatera sin mark, har viss
möjlighet att tillgodogöra sig uppkommande värdestegring, medan däremot
markägare som ej får sådant exploateringstillstånd, genom tillämpning
av principen om det tidigare värdet förmenas denna möjlighet. Utredningen
har emellertid ansett det oriktigt att, allenast av den anledningen att
möjlighet kan finnas för vissa markägare att göra sig oförtjänt vinst om
markvärdet stiger, ålägga det allmänna skyldighet att i uppkommande
ersättningsfall betala andra markägare ersättning för oförtjänta
spekulationsvinster som sådana markägare skulle ha kunnat göra om
strandförbud ej funnits.
Med hänsyn till vad nu sagts vill utredningen alltså förorda att det
värde å marken, till vilket hänsyn skall tagas vid jämförelsen, skall vara
markens värde vid tiden för förordnandets meddelande.
Frågan huruvida marken bör antagas äga tätbebyggelsevärde eller icke torde sakna egentlig betydelse för strandlagens del. Denna lag avser till en början endast mark som icke är planlagd. Mark – vanligen belägen i närheten av redan uppkommen tätbebyggelse – beträffande vilken det med hänsyn till en väntad utveckling möjligen kan göras gällande att tätbebyggelsevärde uppkommit redan innan planläggning skett, torde vanligen icke heller komma att behandlas enligt reglerna i strandlagen. Därest man vill få till stånd en bebyggelsereglering för sådan mark, är uppenbarligen det naturliga medlet att taga in den i en plan. Om emellertid i något fall frågan om tätbebyggelsevärde å marken likväl skulle bli aktuell vid tillämpningen av strandlagen, får den helt naturligt lösas enligt principerna i byggnadslagen. Enär jämlikt sistnämnda lag skälig hänsyn får tagas till ett före den 1 januari 1948 uppkommet tätbebyggelsevärde, bör förhållandet vara detsamma enligt strandlagen. Då byggnadslagens ifrågavarande regel, upptagen i 162 §, enligt sin lydelse endast gäller byggnadsförbud enligt byggnadslagen eller motsvarande äldre bestämmelser, torde erfordras en uttrycklig föreskrift i strandlagen av samma innebörd. En bestämmelse härom synes böra ha sin plats bland övergångsföreskrifterna till lagen.
Frågan huruvida gottgörelse skall utgå synes böra bedömas efter den
fastighetsindelning, som gällde vid tiden för meddelandet av länsstyrelsens förordnande enligt 1 §. Angående skälen härför må hänvisas till
motiveringen för motsvarande stadgande i 21 och 22 §§ byggnadslagen. (Se s. 97
här ovan). För strandlagens del innebär denna regel, att man vid
bedömning av ersättningsfrågan, vilken ju skall avgöras särskilt för varje av
strandförbudet omfattad fastighet, skall utgå från fastighetens ägovälde
– såväl inom förbudsområdet som inom annat område, vars utnyttjande
påverkas av förbudet – sådant det var vid den tid då förordnandet
meddelades. Har efter denna tidpunkt men innan bedömningen verkställes,
exempelvis en avstyckning ägt rum från sistnämnda område av
fastigheten, skall jämförelsen mellan utnyttjandemöjlighet och tidigare värde
avse de båda ifrågavarande områdena av fastigheten med inräknande
jämväl av den avstyckade delen.
Då det i en uppkommen fråga om gottgörelse gäller att fastställa den användning marken kan få för bebyggelse, torde det ofta bli nödvändigt att låta undersökningen avse den ifrågavarande marken i hela dess vidd. Huruvida så bör ske beror emellertid på omständigheterna i det Särskilda fallet. Om förbudsområdet är litet i förhållande till den övriga mark av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av strandens friläggande, kan det t. ex. vara tillräckligt att konstatera att åtminstone så stor bebyggelse kan anordnas på mark intill förbudsområdet, att förbudet icke medför totalförlust för ägaren. Är förbudsområdet större eller marken där särskilt värdefull ur bebyggelsesynpunkt, måste undersökningen utsträckas längre. Särskilt är att märka, att omfattningen av markägarens ansökan om tillstånd att bygga icke är utslagsgivande i detta hänseende. Även om den aktuella ansökningen blott avser tillstånd att bygga på ett ställe inom det av länsstyrelsens förordnande omfattade området, kan det kanske finnas anledning antaga att vid senare tillfällen ansökningar kunna göras som gälla bebyggelse på andra platser inom området. Länsstyrelsens ställningstagande till varje sådan ansökan kommer naturligen att påverkas av huruvida bebyggelse kan tillåtas på andra tänkbara platser. Eftersom länsstyrelsen vid sin prövning av en ansökan vidare icke kan underlåta att taga hänsyn till vilka konsekvenser i ersättningshänseende, som ett avslag skulle få, måste i sådant fall redan vid prövningen av den första ansökningen en undersökning verkställas av hur bebyggelse lämpligen bör kunna anordnas inom hela det av ett strandförbud berörda området, alltså i förekommande fall även mark utanför själva förbudsområdet. Frågan bör utredas och diskuteras mellan länsstyrelsens representant och markägaren. Den senare erhåller härvid kännedom om det enligt länsstyrelsens mening lämpligaste sättet att använda marken för bebyggelse. Han får reda på t. ex. i vilken utsträckning länsstyrelsen påfordrar att det ifrågavarande strandområdet hålles fritt från bebyggelse, var bebyggelse lämpligen kan anordnas i strandens närhet, hur många tomter han kan beräkna att sälja utan att bebyggelsen räknas som tät och planläggning alltså erfordras samt var och i vilken omfattning han kan påräkna att få anordna tätbebyggelse. Diskussionen i dessa frågor tjänar till ledning såväl för länsstyrelsen som för markägaren. Därvid kunna olika meningar sammanjämkas, varigenom anspråk på gottgörelse undvikas. Det är såsom förut (s. 76) antytts en viktig uppgift för länsstyrelserna att på detta Sätt reglera strandbebyggelsen icke blott genom förbud utan även genom positiva åtgärder i form av vägledning och råd åt markägarna. Att fråga om bebyggelse och gottgörelse för inskränkningar i glesbebyggelserätten bedömes i ett sammanhang för all den ifrågavarande marken ligger icke minst i markägarens intresse.
Enligt 21, 22, 48, 83 och 116 §§ byggnadslagen finnas två former av gottgörelse till markägare på grund av inskränkning i byggnadsrätt, nämligen dels intrångsersättning och dels inlösen. Inlösen kan – i motsats till ersättning – förekomma blott då inskränkningen är total, d. v. s. då marken till följd av ett förbud överhuvud taget icke kan användas för enskilt bebyggande. Enligt den föreslagna strandlagen kan totalförbud mot bebyggelse komma att råda för en fastighet eller del därav. Det kan då – ehuru den förbudsbelagda marken alltjämt kan användas av ägaren på samma sätt som förut – ifrågasättas att också i strandlagen vid sidan av ersättning upptaga gottgörelse i form av inlösen. Inlösen på yrkande av en markägare skulle i så fall komma ifråga för det fall, att hans mark inom området för ett förordnande enligt 1 § ej alls finge bebyggas.
Emellertid skulle i fråga om inlösen förhållandena bli annorlunda enligt strandlagen än enligt byggnadslagen. Inlösen enligt sistnämnda lag avser till en början områden, vilka på ett helt annat sätt än vad som är fallet med områden, som belagts med förbud enligt strandlagen, äro avsedda att undantagas från markägarens disposition. Vidare verkställes inlösen enligt byggnadslagen av stad eller kommun eller – i fall som avses i 83 § – ägaren av en anläggning, i vars intresse byggnadsförbudet meddelats. Enligt strandlagsförslaget åter skall det, såsom i det följande kommer att angivas, vara kronan som svarar för gottgörelsen till markägarna. Om kronan skulle vara skyldig att på begäran av markägare lösa strandområden, spridda över snart sagt hela landet och ofta av mycket obetydlig omfattning skulle detta medföra avsevärda förvaltningssvårigheter till vilka motsvarighet alls icke finnes vid inlösen enligt byggnadslagen. Det kan med hänsyn härtill i varje fall icke antagas ligga i kronans intresse att inlösen av mark sker. Icke heller för markägaren kan ett verkligt behov av en inlösningsregel anses föreligga. Han kan genom intrångsersättning få full gottgörelse för den skada som förbudet åsamkar honom och likväl begagna området på samma sätt som innan förbudet meddelades. Till vad nu sagts kommer att det ur fastighetsbildnings- och fastighetsredovisningssynpunkt måste anses vara en oformlighet därest inlösen och avstyckning till särskilda fastigheter av en mängd dylika mindre strandområden komme till stånd. Med hänsyn till vad sålunda framhållits har utredningen funnit att inlösen av mark icke bör ske enligt strandlagen utan att intrångsersättning skall vara den enda formen av gottgörelse.
I analogi med vad som är fallet enligt byggnadslagen böra reglerna om rätt för markägare att erhålla ersättning för intrång ha motsvarande tillämpning beträffande innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken, som upplåtits innan länsstyrelsens förordnande meddelades.
Intrångsersättning bör i regel utgå såsom ett engångsbelopp. Årliga utbetalningar medföra praktiska olägenheter i form av ökat arbete och svårigheter att vid succession i äganderätt eller annan rätt fastställa vem som är ersättningsberättigad. Särskilda skäl kunna emellertid tala för att låta ersättningen utgå med årliga belopp. Ett sådant skäl kan vara att det ännu är ovisst vilken bebyggelse som på lång sikt bör tillåtas. I ett sådant fall kan länsstyrelsen ha anledning att senare ompröva och eventuellt frångå ett beslut, som föranlett ersättningsskyldighet.
Då det gäller att avgöra vem som enligt strandlagen skall gälda ersättning, har man – såsom ock angivits i utredningsdirektiven – att välja mellan staten och vederbörande kommun eller att låta båda i förening svara för ersättningen. Förutsättningen för att en viss kommun skulle kunna åläggas att ensam svara för gottgörelsen är att strandområdet åtminstone till övervägande del kommer att nyttjas av kommunens befolkning. I sin skrivelse till länsstyrelserna med begäran om upplysning angående tillämpningen av den provisoriska strandlagen har utredningen särskilt anhållit att för varje förbudsområde måtte angivas om det huvudsakligen vore avsett för befolkning från den egna kommunen, närliggande tätort eller tätorter eller avlägsnare orter. Av de inkomna svaren framgår att förbudsområdena i mycket stor utsträckning beräknas komma att nyttjas av personer, tillhörande två eller flera av dessa kategorier. Det måste i sådana fall vara en vansklig uppgift att avgöra huruvida och i vad mån en viss kommun har intresse av ett strandområde. Om detta likväl läte sig göra, komme dock i ett mycket stort antal fall undersökningen att visa, att ingen kommun hade sådan övervägande nytta av området att det vore rimligt att låta denna kommun ensam svara för gottgörelsen. En fördelning mellan de närmast intresserade kommunerna av skyldigheten att lämna gottgörelse skulle därför bli nödvändig. Att härvid skapa full rättvisa för alla berörda kommuner måste komma att möta stora svårigheter. Än mer komplicerad och svårbemästrad skulle situationen bli om – såsom väl i och för sig vore rimligt – statsbidrag skulle utgå för sådana områden som i viss större utsträckning frekventerades av människor från vitt skilda delar av landet. Härtill kommer att skyldighet för kommuner att utgiva gottgörelse måste förutsätta att dessa i någon form tillerkändes medbestämmanderätt, då fråga uppkomme om att anordna ett förbudsområde enligt strandlagen. Att åvägabringa en sådan ordning skulle emellertid knappast låta sig göra, enär den definitiva, ersättningsgrundande utformningen av ett strandförbud måste ske vid prövning av markägarnas ansökningar om byggnadstillstånd och denna prövning av naturliga skäl måste handhavas av länsstyrelsen ensam. Ytterligare kan anföras, att medbestämmanderätt för kommunerna, t. ex. i fråga om länsstyrelsens förordnande jämlikt 1 § strandlagen, skulle vara svår att genomföra då flera berörda kommuner funnes och dessutom leda till ojämnheter vid lagens tillämpning. Av nu anförda skäl finner utredningen att kommunerna icke böra åläggas några direkta skyldigheter i förevarande hänseende utan att staten i princip bör svara för gottgörelsen. Detta utesluter icke att kommunerna i vissa fall frivilligt bidraga till kostnaderna för genomförande av strandregleringen.
Enligt utredningens mening böra länsstyrelserna, innan förordnande jämlikt l § meddelas, bereda tillfälle för bl, a. de av frågan närmast berörda kommunerna och samhällena att yttra sig. Bestämmelse härom gives i tillämpningsföreskrifterna till den föreslagna lagen. Kommuner och samhällen få alltså möjlighet att uttrycka önskemål beträffande områden som böra för deras befolkning bevaras som fritidsområden. – Redan då fråga om förordnande enligt 1 § uppkommer måste länsstyrelsen taga hänsyn till de ekonomiska verkningarna, och en ingående bedömning härav måste ske då länsstyrelsen har att behandla ansökan om tillstånd att bygga eller vidtaga annan åtgärd. Om en länsstyrelse med hänsyn till de beräknade konsekvenserna för statsverket i ersättningshänseende finner sig icke kunna utan vidare tillmötesgå en kommuns eller ett samhälles önskemål om. fritidsområde, synes intet hindra att saken ordnas på det sätt, att kommunen eller samhället gentemot kronan – företrädd av länsstyrelsen – förbinder sig att svara för hela eller någon del av den gottgörelse som kan komma i fråga. På så sätt kan på frivillighetens väg ett kommunalt deltagande i kostnaderna för strandregleringens genomförande komma till stånd.
Det är angeläget att framhålla, att kommunerna ha viss skyldighet att söka främja innevånarnas friluftsliv. Enligt hälsovårdsstadgan skola de sörja för att, där så kan ske, befolkningen beredes tillgång till bad i öppet vatten. Denna skyldighet består givetvis även efter det att en strandlagstiftning av ifrågavarande slag satts i tillämpning. Den omständigheten att genom statens försorg vissa strandområden bevaras såsom rekreationsplatser för (allmänheten får alltså icke medföra att kommunerna eftersätta sin nämnda plikt. Ett sätt att fullgöra denna är. såsom förut angivits. att deltaga i kostnaderna för strandregleringens genomförande och därigenom göra denna mera effektiv än eljest varit möjligt. l synnerhet för tätorterna erfordras emellertid att längre gående åtgärder vidtagas. Sålunda behövas alltjämt områden. vilka äro avsedda för mera intensivt allmänt nyttjande än allemansrätten medger och där särskilda anordningar. såsom uppförande av bryggor och avklädningshytter. anordnande av gemensamma campingområden o. d.. äro nödiga. Det är en kommunal skyldighet att i mån av behov och möjlighet förvärva eller arrendera samt iordningställa sådana områden.
Förevarande paragrafer (4 och 5 §§) ha utformats i enlighet med vad
utredningen enligt ovan funnit riktigt. Regeln i 4 § om jämförelse mellan
utnyttjandemöjlighet och tidigare värde tager närmast sikte på det fall,
att den med ett visst förordnande avsedda marken tillhör en och samma
fastighet, men den har givetvis motsvarande tillämpning beträffande envar
fastighet. som helt eller till någon del jämte andra fastigheter eller
fastighetsdelar ingår i området för ett förordnande.
Med mark avses i paragraferna även vattentäckt område.
Såsom framgår av det förut sagda företer den av utredningen föreslagna regeln i 4 § i förhållande till byggnadslagens regel i 22, 83 och 116 §§ (jämför även 21 och 48 §§) de skiljaktigheterna, att dels jämkning beträffande byggnaders placering icke skall medföra rätt till gottgörelse, då härigenom glesbebyggelserätten icke inskränkes kvantitativt, dels ock jämförelsen mellan möjligt utnyttjande och tidigare värde skall avse icke blott den mark som ligger under förbud utan även annan till samma fastighet hörande mark, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Utredningen anser att förslaget, som står i överensstämmelse med de allmänna principer varå byggnadslagstiftningen vilar, även för sistnämnda lagstiftnings vidkommande innebär en mera rationell reglering av frågan om gottgörelse än byggnadslagens nuvarande regel. Det synes kunna ifrågasättas huruvida icke byggnadslagen bör ändras. Utredningen, som utgått ifrån att bestämmelserna om strandskydd åtminstone för närvarande icke böra inpassas i byggnadslagen, finner sig dock icke böra framlägga förslag till ändring av byggnadslagens ifrågavarande regel. Att föreslå en dylik fristående ändring torde icke ingå i utredningens uppdrag. Utredningen vill emellertid förorda att frågan om en ändring på denna punkt överväges. Den torde lämpligen kunna upptagas av markutredningen. Enligt direktiven har utredningen att pröva i vad mån gottgörelse skall utgå för men, som en markägare kan ha lidit genom ett byggnadsförbud som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. I Övergångsbestämmelserna till den föreslagna lagen har en regel om gottgörelse i detta fall intagits. Frågan behandlas närmare å sid. 128 f här nedan.
Vissa synpunkter i fråga om värderingen
Vid avgörande av frågan, huruvida ersättning skall utgå för intrång genom förbud enligt strandlagen, skall enligt den av utredningen föreslagna regeln det avgörande vara om ett uppenbart missförhållande föreligger mellan den användning marken kan få trots förbudet och markens värde vid tiden för förordnandets meddelande.
Det gäller följaktligen till en början att fastställa två huvudfaktorer, nämligen
a) markens värde vid tiden för förordnandet och
b) den användning marken kan få trots förbudet och det värde som marken med hänsyn till denna möjliga användning kan ha.
En jämförelse skall sedan ske mellan dessa värden. Stå de i uppenbart missförhållande till varandra, föreligger rätt till ersättning. Ersättningen utgör då skillnaden mellan värdena.
Det synes uppenbart att metoden för bestämmande av dessa värden i tillämpliga delar bör vara densamma som kommit till uttryck under förarbetena till 1949 års ändring av expropriationslagen. I propositionen om ändring av denna lag (nr 184/1949) äro värderingsreglerna endast summariskt angivna; hänvisning har skett till markutredningens betänkande med förslag till ändring av expropriationslagen (SOU l948:4). De i det följande anförda synpunkterna på värderingsfrågan ansluta till vad som i frågan yttrats i propositionen och betänkandet. På väsentliga punkter kan dock för strandlagens del icke någon ledning hämtas från de nämnda uttalandena. De innehålla nämligen endast synpunkter på uppskattning av tätbebyggelsevärden. Något auktoritativt uttalande hur glesbebyggelsevärden böra beräknas torde icke finnas. En skillnad mellan beräkning av å ena sidan tätbebyggelsevärde och å andra sidan glesbebyggelsevärde gäller sättet för att bestämma markens möjliga utnyttjande. I tätbebyggelsefallet har man härvid att utgå från en fastställd plan och andra byggnadsreglerande bestämmelser. Gäller det åter glesbebyggelse, får man söka sig fram på andra vägar. Frånsett denna skillnad synes sättet för markvärderingen böra vara i princip detsamma för tät- och glesbebyggelse.
Metoden vid värdering av mark för annat ändamål än jordbruksdrift torde i korthet kunna beskrivas på följande sätt.
Är fråga om värdering av mark för tätbebyggelse måste markens framtida utnyttjande, uttryckt i m2 tomtmark (för industriändamål, egnahemsbebyggelse, fritidsändamål) eller i m2 våningsyta (= byggnadens längd × bredd × antal våningar för bebyggelse med flerfamiljshus), beräknas. Därefter utrönas de bruttotomtpriser per m2, som motsvara det allmänna marknadsläget i orten (ortens pris). Genom att multiplicera tomtytorna resp. våningsytorna med dessa bruttotomtpriser erhåller man den genom exploateringen möjliga totala markförsäljningsinkomsten.
Därefter måste alla utgifter i samband med exploateringen beräknas. Dessa äro i första hand kostnader för ordnande av gator eller vägar samt vatten- och avloppsledningar inom området. Till utgifterna för exploateringen höra även kostnader för administration av markförsäljningen (d. v. s. kostnader för planer och kartor, försäljningskostnader m. m.).
Om de sammanlagda utgifterna för exploateringen dragas från inkomsterna av markförsäljningarna, erhålles ett uttryck för exploateringens samlade ekonomiska nettobehållning. Dock är att märka, att inkomsterna vanligen inflyta under ett visst antal år och att kostnaderna fördela sig på ungefär motsvarande antal år. Då även denna omständighet spelar in vid värderingen, bör alltså antalet år som exploateringen omfattar, d. v. s. exploateringstiden, beräknas. Sedan detta skett, erhålles exploateringsmöjligheternas kapitalvärde genom att till nutid diskontera de årliga nettoinkomsterna av exploateringen.
Enligt förslaget till strandlag kan såsom tidigare (s. 111) nämnts fråga om beräkning av tätbebyggelsevärden uppkomma huvudsakligen i det fall att förbud mot bebyggelse lägges över mark som den 1 januari 1948 redan "tagit åt sig" tätbebyggelsevärde, oavsett att någon plan ej finnes upprättad för området. Därvid blir värderingsförfarandet det som beskrivits närmast här förut.
Vanligen kommer emellertid beräkningen att gälla glesbebyggelsevärden. Härvid förenklas värderingsproceduren såtillvida som någon beräkning av utgiftsposterna för vägar och ledningar praktiskt taget aldrig är aktuell. Vissa administrationskostnader kunna dock förekomma och understundom måste exploateringen antagas komma att kräva viss tid.
Omfattningen av den glesbebyggelse, som skulle ha kunnat uppkomma om strandlagsförbud ej utfärdats, torde kunna konstateras med beaktande av följande synpunkter. Det är uppenbart att enbart ett påstående från markägarens sida om avsikten att försälja tomter icke kan godtagas såsom utredning om den möjliga glesbebyggelsen.
I första hand gäller det att avgöra om marken överhuvud är lämpad för bebyggelse. d. v. s. om markens och terrängens beskaffenhet o. d. möjliggör användning för sådant ändamål. Om så skulle vara fallet blir nästa
åtgärd att pröva om och i vilken grad efterfrågan på tomter råder. Belägenheten i förhållande till tätort påverkar givetvis denna faktor. Men även andra faktorer såsom naturskönhet, renhetsgraden hos vattnet i det angränsande vattenområdet m. m. äro omständigheter som måste beaktas. Det är ofrånkomligt, att intensiteten hos den glesbebyggelse som skulle kunna uppkomma måste bedömas med stor försiktighet. Man står här inför samma problem som vid värdering av mark för tätbebyggelse brukar kallas frågan om det "flytande värdet". Termen har avseende på den situationen att inom ett visst område varje fastighetsägare utan att taga hänsyn till andra fastigheter än sin egen räknar med att kunna exploatera denna på det sätt, som lämnar det för honom gynnsammaste resultatet, t. ex. för bebyggelse med affärshus. Det är ett sådant, vid bedömning av fastigheten såsom en isolerad företeelse framräknat värde, som benämnts flytande. Givetvis får ett sådant beräkningssätt icke förekomma. Hänsyn måste tagas jämväl till andra fastigheter som kunna tänkas bli utnyttjade för liknande ändamål och vid ungefär samma tidpunkt. Man får icke göra en fiktiv övervärdering av möjligheterna att exploatera för strandbebyggelse. Det bör vidare observeras att det gäller utnyttjandegraden vid förordnandets meddelande, d. v. s. den exploatering som då var möjlig. En härefter inträffad ökning i efterfrågan – t. ex. på grund av att en närbelägen stad kraftigt utvidgats åt visst håll – med därav följande större exploateringsmöjligheter får icke beaktas. Prövningen av det möjliga utnyttjandet inrymmer uppenbarligen problem för vilkas besvarande icke några för alla fall gällande riktlinjer kunna uppdragas. Säkraste grunden för bedömandet torde man få genom att jämföra med tidigare exploateringar på angränsande eller närbelägna fastigheter.
Om i ett visst fall marken befunnits lämpad för bebyggelse och stor efterfrågan på byggnadstomter konstaterats, kan fråga uppkomma hur omfattande bebyggelse som, därest strandförbudet ej gällt, skulle ha kunnat anordnas utan att den blivit att anse som tätbebyggelse. Även vid avgörande av denna fråga kan ledning ofta erhållas genom jämförelse med angränsande eller närbelägen mark. Om på sådan mark avstyckning och bebyggelse tidigare medgivits i viss omfattning torde det ligga nära till hands att anse att samma exploateringsrätt tillkommer jämväl den aktuella fastigheten. En speciell omständighet utöver de ovan nämnda torde dock böra framhållas. Tidigare förekom att avstyckning till tomtplatser utan föregående planläggning skedde i en omfattning som enligt nu gällande byggnadslag faller under tätbebyggelsebegreppet. För att liknande koncentrerad bebyggelse nu skall få uppkomma kräves detaljplan, nämligen byggnadsplan eller stadsplan. Givetvis kan en så omfattande exploatering icke få läggas till grund för bedömande av en, oavsett förbudet, möjlig exploatering. I-)et gäller därför att välja jämförelseobjektet med urskillning. Maximigränsen måste ligga vid gränsen för nu tillåten glesbebyggelse. Det bör även framhållas, att vid bedömandet av spörsmålet om möjlig bebyggelse hänsyn även måste tagas till sanitära förhållanden. En bedömning härav kan ofta kräva medverkan av en i avloppsfrågor speciellt sakkunnig person, t. ex. vederbörande distriktsingenjör för vatten och avlopp.
För att kunna avgöra vilken omfattning bebyggelsen kommer att få efter ett strandlagsförordnande kan det, som tidigare nämnts, bli nödvändigt att upprätta en enkel dispositionsplan som utvisar vilken bebyggelse som bör kunna medgivas inom området för förordnandet. Nästa steg blir att avgöra efter vilket pris per m2 värdet skall beräknas. Såsom tidigare påpekats gäller det här att konstatera värdet vid tiden för strandförordnandets meddelande. Även beträffande denna faktor bör man söka ledning av tidigare försäljningar för glesbebyggelse i trakten. Uppenbart är dock att endast för det allmänna markvärdet verkligt representativa försäljningar därvid få vara vägledande. Eljest kunna oskäligt uppskruvade priser, som vid några enstaka försäljningar utvunnits, sprida sig och driva upp markvärdet i hela trakten. Å andra sidan måste även beaktas, att försäljningar, t. ex. till släktingar, kunnat ske till lägre pris än det sedvanliga. Även sådana prissättningar böra uteslutas ur jämförelsen.
Vidare böra i enlighet med vad som uttalades av föredragande statsrådet vid lagrådsremissen av förslaget till 1949 års ändringar i expropriationslagen försäljningar där priserna på grund av säljarens monopolställning överstigit det normala icke få inverka på prisnivån. I sådana orter där markförsäljningen för ifrågavarande ändamål skett till monopolistiskt uppdrivna priser bör bestämningen av vad som är att anse som en normal prisnivå ske genom jämförelser med andra orter av liknande typ.
Den prisnivå, som sålunda statistiskt konstateras, kan ej direkt tillämpas på den aktuella marken. Man måste bedöma, huruvida det område, för vilket ersättningsfrågan är aktuell, på grund av sin belägenhet, topografi, markbeskaffenhet m. m. är mera eller mindre värt än de områden varifrån prisjämförelserna äro hämtade.
Vidare hör beaktas huruvida markägaren kunnat påräkna att exploatera all den ifrågavarande marken på en gång eller om exploateringen kommit att bli utsträckt över en följd av år. Fråga är alltså om bestämmande av exploateringstiden.
Även för bedömande av exploateringstiden kan ledning hämtas från de försäljningar varmed prisjämförelse skett. Av dessa kan utrönas huru många försäljningar som skett per år. Beträffande sådan glesbebyggelse, som strandlagstiftningen huvudsakligen berör, torde i regel tidsfaktorn icke spela större roll. Någon mera avsevärd exploateringstid torde nämligen i detta fall – då planläggning, anläggning av vägar o. d. icke erfordras – vanligen icke behöva beräknas för den mark, varå efterfrågan råder.
Det förutsättes att man genom de här ovan beskrivna utredningsmomenten
a) genom jämförelse med angränsande fastigheter eller närbelägna områden eller på annat sätt fått en mätare på den exploatering som skulle varit möjlig om förordnande enligt strandlagen ej meddelats,
b) genom upprättande av en dispositionsplan eller dylikt fått en mätare på markens utnyttjande efter förordnandet,
c) genom att undersöka tidigare försäljningar i trakten m. m. kunnat bilda sig en uppfattning om markens värde per m2, samt
d) fått underlag för bedömande av exploateringstiden.
De två huvudfaktorer, som inledningsvis omnämnts i detta avsnitt, nämligen 1) markens värde vid tiden för förordnandet och 2) markens värde efter förordnandet kunna därefter beräknas. Markens exploateringsvärde före förordnandet är produkten av det då möjliga utnyttjandet, uttryckt i m2, och värdet av marken, uttryckt i kr/m2. Denna produkt reduceras till nuvärde med beaktande av exploateringstiden. Till exploateringsvärdet skall läggas värdet av den mark som icke kunnat exploateras för bebyggelse. Markens värde efter förordnandet beräknas efter samma metod, varvid är att beakta att kvadratmeterpriset vid denna beräkning torde böra vara detsamma som vid beräkningen av markens värde före förordnandet.
Står markens värde före förordnandet i uppenbart missförhållande till värdet efter förordnandet, skall ersättning utgivas. Det bör då beaktas, att marken förblir i ägarens hand och att han sålunda kan bruka den på sätt tidigare skett. Den ersättning som skall utgivas bör motsvara skillnaden mellan markens värde om den användes för glesbebyggelse och värdet om marken fortfarande brukas på sätt tidigare skett.
Genom jämförelse med andra områden har man funnit, att ett
strandområde, som förutsättes omfatta 100 000 m2, före meddelande av
strandförordnandet skulle ha kunnat utnyttjas för glesbebyggelse till 25 % eller
25 000 m2. Vidare har, jämväl med ledning av tidigare försäljningar,
tomtmarken ansetts vara värd 1 kr/m2. Totala inkomsten för markägaren skulle
alltså utgöra
Detta belopp antages inflyta under loppet av 5 år och motsvarar vid exploateringstidens slut med ränta på ränta (efter 3 %)
Beloppet, diskonterat till nuvärde, utgör
Värdet å den Övriga marken inom området nyttjad för jordbruksändamål utgör efter ett pris per 2 av 0,10 kr 7 500 kr.
Områdets sammanlagda värde vid tiden för förordnandet utgör alltså
Den för området upprättade dispositionsplanen utvisar emellertid att av området bör, för att tillgodose strandlagens syften, endast 10 % eller 10 000 m2 exploateras för glesbebyggelse. Eftersom även denna mark bör förutsättas vara värd 1 kr/m2 skulle markägarens inkomst av exploateringen bli
Om dessa försäljningar förutsättas kunna ske under 2 år har beloppet
efter denna tids utgång vuxit till
Nuvärdet härav motsvarar
Jordbruksvärdet av 90 000 m2 mark utgör 9 000 kr.
Områdets hela värde efter förordnandet utgör alltså
Skillnaden mellan markens värde före och efter förordnandet utgör i detta exempel
Sistnämnda belopp utgör markägarens förlust genom förbudet. Skall engångsersättning utgå, bör den bestämmas till 11 834 kr.
Om emellertid av någon anledning anses lämpligt, att beloppet icke utgives som engångsbelopp utan genom årliga utbetalningar, bli dessa, därest räntefoten sättes till 5 %,
I det föregående har lämnats exempel på beräkningen av ersättningsbelopp i ett relativt komplicerat fall. Det har sålunda där varit fråga om ett större område, inom vilket såväl före som efter förbudet bebyggelse – ehuru av olika omfattning – kunnat uppkomma. Förfarandet blir givetvis enklare om bedömningen t. ex. avser ett mindre område, vilket tidigare i sin helhet kunnat säljas som byggnadsmark men som nu helt lagts under byggnadsförbud. I sistnämnda fall kommer ersättningen att utgöra skillnaden mellan markens tidigare tomtvärde och dess värde i ägarens hand för annat ändamål än bebyggelse.
Strandutredningen vill framhålla, att de synpunkter på beräkning av ersättningsbelopp enligt strandlagsförslaget och det exempel som utredningen här diskuterat icke kunna vara helt allmängiltiga. Beräkningsmetoden bör visserligen såtillvida följas som de faktorer vilka bestämma värdet alltid måste bli föremål för prövning. Många gånger torde dock värdena kunna bestämmas mera direkt på erfarenhetsmässiga grunder. Även i övrigt torde beräkningarna ofta kunna förenklas. Värdena på jordbruksmarken torde sålunda i vissa fall kunna uteslutas vid uppskattningen av den skada som markägaren lider. Det återgivna exemplet är på intet sätt avsett att vara en mall för värderingarna, utan det syftar främst till att belysa och giva en sammanfattning av de huvudsakliga grunderna för värderingen.
Frågor om ersättning för skada genom förbud att bygga, företaga
schaktning m. m. böra enligt utredningens mening i första hand avgöras av
länsstyrelsen. Den som vill göra anspråk på ersättning bör därför ha att göra framställning därom hos länsstyrelsen. Någon tid har icke fastställts, inom
vilken framställningen skall göras. Såsom tidigare (s. 110) framhållits kan
nämligen ansökan om tillstånd att bygga eller vidtaga annan åtgärd
framställas när som helst. Ansökningen behöver ej heller avse hela den del av
en fastighet, som ingår i ett förbudsområde. Full klarhet, huruvida
"bebyggelse icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet" och om den
ifrågavarande sakägaren till följd av förbudet kan "nyttja den med
förordnandet avsedda marken jämte annan i samma fastighet ingående mark,
vars utnyttjande påverkas av förbudet, allenast på sätt som står i
uppenbart missförhållande till markens värde vid tiden för förordnandets
meddelande" (jfr 4 §), kan kanske ej vinnas förrän markägaren gjort ansökan
om all den glesbebyggelse som i och för sig är möjlig att anordna inom
området.
Det är alltså tydligt, att sakägaren bör kunna vänta med att begära ersättning i anledning av ett avslag för att senare få frågan om gottgörelse prövad i ett sammanhang för hela sin mark. I sistnämnda hänseende är dock att märka, att de allmänna reglerna om preskription torde medföra att preskriptionsavbrott måste ske inom 10 år efter varje avslagsbeslut som sakägaren vill åberopa såsom grund för en framställning om gottgörelse. Någon rätt att utfå gottgörelse kanske – enligt regeln i 4 § – icke uppkommer förrän genom det sista avslagsbeslutet, men rätten är dock grundad på alla avslagsbesluten tillsammans.
Angående begärd ersättning bör länsstyrelsen, om så finnes lämpligt, upptaga förhandlingar med sökanden. Stundom kan besiktning av markområdet och diskussion i anslutning därtill vara på sin plats. För utredning av frågan bör länsstyrelsen kunna anlita sakkunnig person (jfr 4 § i de föreslagna tillämpningsföreskrifterna). Länsstyrelsen bör söka träffa överenskommelse med sökanden. Om detta ej kan ske, bör sökanden äga möjlighet att underställa tvisten domstols prövning. Även kronan synes böra tillerkännas rätt att få frågan prövad av domstol. Liknande rätt för den, mot vilken ersättningsanspråk riktas, att instämma den ersättningskrävande till domstol är stadgad i 23 § byggnadslagen. Tvist, varom här är fråga, synes böra avgöras av expropriationsdomstol i likhet med vad som är fallet enligt byggnadslagen.
Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser, som motsvara 23 § andra stycket och 137 § andra stycket byggnadslagen.
I mål om ersättning skola de processuella reglerna om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga delar gälla (13–36 §§ expropriationslagen). I fråga om rättegångskostnad skall i analogi med vad som är föreskrivet i 23 § andra stycket byggnadslagen gälla att kronan skall vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt annorlunda förordna. Den föreslagna bestämmelsen öppnar möjlighet för rätten att, om den med hänsyn till omständigheterna finner det skäligt, kvitta rättegångskostnaderna eller tillerkänna kronan kostnadsersättning av motparten.
Ersättning för intrång kan enligt 4 § av förslaget utgå antingen på en
gång eller med årliga belopp. Rätten för markägare att erhålla periodisk
ersättning bör följa äganderätten till fastigheten, så att beloppen alltid tillfalla
den aktuelle ägaren. Ersättning med årliga belopp förutsättes komma i
fråga då intrånget är av övergående karaktär. Möjligen kan undantagsvis
ersättning tänkas utgå med årliga belopp även då fråga är om ett
bestående intrång. I dessa fall inverkar intrånget alls icke på fastighetens värde
eller också uppväges en av intrånget orsakad värdenedsättning av ett
motsvarande tillskott i värde genom rätten till de periodiska
ersättningsbeloppen. Det torde därför icke vara erforderligt att tillägga
inteckningshavare och likställda rätt till utdelning ur periodiska ersättningsbelopp.
Utan risk för fastighetskrediten synas sådana belopp kunna utbetalas
direkt till den enligt 4 eller 5 § ersättningsberättigade. I de fall åter, då
engångsersättning utgår, kunna innehavare av fordringar, för vilka
fastigheten svarar, ha berättigat anspråk på att få del av ersättningen. En sådan
skillnad i fråga om dessa rättsägares ställning har enligt t. ex. vattenlagen
gjorts mellan engångsersättning och periodisk ersättning (se 9 kap. 54 §).
I nu förevarande paragraf har intagits ett stadgande som syftar till att säkerställa innehavare av ifrågavarande fordringar mot förlust till följd av intrång enligt strandlagen. Det har ej ansetts nödvändigt att såsom i t. ex. expropriationslagen och vattenlagen föreskriva obligatorisk fördelning av engångsersättning. I stället har här valts det system, som gäller enligt 20 och 21 §§ lagen om allmänna vägar. Regeln innebär att den ersättningsskyldige, d. v. s. kronan genom länsstyrelsen, skall på eget ansvar pröva huruvida fördelning av ersättningsbeloppet skall ske på sätt som är stadgat beträffande expropriation. En fordringsägare som lider förlust till följd av att fördelning ej skett blir berättigad till ersättning för förlusten. Enär den ersättningsskyldige är kronan, kan systemet icke föranleda rättsförlust för fordringsägarna. Den föreslagna anordningen har för strandlagens del ansetts ur praktisk synpunkt vara att föredraga framför ett system med obligatorisk fördelning.
Såsom tidigare nämnts skall enligt strandlagen överenskommelse i ersättningsfrågan kunna träffas mellan kronan och den ersättningskrävande utan att saken prövas av domstol. Det torde kunna antagas, att detta blir det normala tillvägagångssättet. Om så sker måste emellertid kronan taga risken av att bli ersättningsskyldig för förlust som kan drabba t. ex. en inteckningshavare genom att ersättningen blivit för lågt beräknad. En bestämmelse om skyldighet för kronan att gottgöra sådan förlust har upptagits i andra stycket sista punkten av paragrafen.
Såsom tidigare under 2 § angivits föreslår utredningen, att den som på
grund av föreläggande enligt nämnda paragraf anordnat grind eller
annan genomgång skall få ersättning av kronan för arbetets utförande.
Bestämmelse härom har upptagits i förevarande paragraf.
Gottgörelse skall givetvis lämnas för material och arbetskostnad, även då stängselhållaren icke haft några direkta utgifter för anordningen utan personligen utfört arbetet med material som han tagit från fastigheten eller eljest innehaft. Däremot föreligger icke rätt till ersättning för att det inhägnade området öppnas för allmänheten, vilken ju endast sättes i tillfälle att där utöva allemansrätten.
Ansökan om ersättning skall enligt förslaget göras hos länsstyrelsen. som har att fatta beslut i frågan. Paragrafen innehåller vidare föreskrift om att länsstyrelsen – om den så finner lämpligt – på begäran må förskottera medel för arbetets utförande.
Såsom under 6 § närmare utvecklats böra enligt utredningens mening tvister om gottgörelse enligt 4 eller 5 § (frågor om intrångsersättning på grund av förbud mot byggande m. m.) avgöras av expropriationsdomstol. Hänvisning till dylik specialdomstol av möjligen uppkommande tvister om ersättning enligt nu förevarande paragraf kan icke anses nödvändig. Är sakägaren icke nöjd med länsstyrelsens beslut, kan han föra sin talan vidare i vanlig ordning.
I denna paragraf stadgas straff för den som bryter mot förbud, som
meddelats enligt 1 §, eller som handlar i strid mot stadgandet i 3 §.
Om någon bryter mot förbud enligt 1 § utgör den viktigaste formen av reaktion från samhällets sida föreläggande vid vite för den felande att undanröja eller ändra det utförda. Vid sidan härav erfordras emellertid straffbestämmelser. De valda straffsatserna äro desamma som förekomma i motsvarande stadganden i byggnadslagen (147 §) och den provisoriska strandlagen (4 §). Fängelsestraff skall liksom enligt dessa lagar få tillämpas endast då omständigheterna äro synnerligen försvårande. Behovet av att kunna döma till fängelse torde visserligen vara litet. men för att vinna överensstämmelse med byggnadslagen har fängelse dock medtagits i straffskalan. Såsom exempel på synnerligen försvårande omständigheter nämndes under förarbetena till byggnadslagen upprepad tredska samt grov försummelse eller vårdslöshet.
Förordnande enligt 1 § kan innefatta att byggnad icke må uppföras utan tillstånd av länsstyrelsen. Frågorna, vad som enligt lagen skall betraktas som byggnad och hur långt ett byggnadsarbete skall ha fortskridit för att en byggnad skall anses uppförd, ha berörts tidigare (s. 74 f). I betydande utsträckning måste det överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra dessa frågor. Utredningen har emellertid som sin mening framhållit att till uppförande av byggnad icke kunna hänföras blotta förberedelser till byggnadsarbete. såsom trädfällning, schaktning och fyllning. Däremot kan enligt 1 § särskilt förbud meddelas mot vidtagande av dylika åtgärder, och i så fall omfattas de av straffstadgandet i första stycket förevarande paragraf. Utredningen har även framhållit att, om en byggnad uppförts före förbudets meddelande eller med vederbörligt tillstånd efter detsamma, ändring av byggnaden – även i form av till-, på- eller ombyggnad – får vidtagas utan särskilt tillstånd. Om ett byggnadsföretag innan förbudet meddelats fortskridit så långt att en byggnad kan sägas vara uppförd, är det alltså utan vidare tillåtet att fullborda och förbättra den uppförda byggnaden.
Med hänsyn bl. a. till den tvekan, som någon gång kan tänkas uppstå om vad som i lagen förstås med uppförande av byggnad, har det synts utredningen lämpligt att i första stycket av 9 § för straffbarhet kräves, att gärningen skett i uppenbar strid mot förbudet. Ett annat skäl till att detta villkor uppställts är att även innebörden av undantagsstadgandet i 1 § om frihet att trots förbud vidtaga åtgärder, som erfordras för försvaret, jordbruket m. fl. särskilda ändamål, någon gång möjligen kan vara tveksam. Genom detta villkor för straffbarhet avses att understryka att endast gärningar som innebära ett påtagligt och oursäktligt åsidosättande av förbudet skola föranleda bestraffning. En i viss mån liknande synpunkt som den nu anförda har i ett speciellt hänseende kommit till uttryck under förarbetena till byggnadslagen. I 17 § denna lag stadgas att inom område för fastställd generalplan schaktning, fyllning, trädfällning eller jämförlig åtgärd icke får vidtagas, såvitt åtgärden uppenbarligen är av beskaffenhet att kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål. Enär i detta fall markägaren själv har att avgöra huruvida åtgärden är av sådan beskaffenhet som i lagrummet nämnes, har det särskilt med hänsyn till straffpåföljden ansetts riktigt att genom inskjutande av ordet "uppenbarligen" angiva att fråga ej är om fall, då markägaren kan ha haft anledning till tvekan om åtgärdens inverkan i planhänseende.
Enligt utredningens mening bör straffbestämmelsen i första stycket tolkas restriktivt, då det gäller byggnadsföretag, som påbörjats innan förbud meddelats. Detta överensstämmer med vad lagrådet uttalat vid granskningen av förslaget till provisorisk strandlag.[3]
Att böter, liksom också viten, skola tillfalla kronan framgår av lagen den 20 april 1951 (nr 175) med vissa bestämmelser om böter och viten.
Genom bestämmelserna i denna paragraf öppnas möjlighet för
myndigheterna att få till stånd rättelse då någon i uppenbar strid mot förbud uppfört byggnad eller vidtagit annan åtgärd eller då föreläggande enligt
2 § icke efterkommits.
I fråga om olovligen uppförd byggnad eller vidtagen annan åtgärd kan rättelse vinnas antingen genom att länsstyrelsen vid vite förelägger den felande att undanröja eller ändra det utförda eller genom att överexekutor meddelar handräckning för rättelse. För anordnande av passage genom stängsel äger länsstyrelsen, då föreläggande enligt 2 § icke haft avsedd verkan, begära biträde av utmätningsman.
Stadganden, som motsvara föreskrifter i 10 §, återfinnas i bl. a. 5 § i den provisoriska strandlagen, 148 § byggnadslagen, 164 § byggnadsstadgan samt 63 och 64 §§ lagen om allmänna vägar.
Paragrafen, som motsvarar 3 § i den provisoriska strandlagen, reglerar
frågan om fullföljd av talan mot länsstyrelses beslut enligt strandlagen.
Med nuvarande lydelse av regeringsrättslagen komma besvär över länsstyrelses beslut enligt strandlagen att avgöras av Kungl. Maj:t i statsrådet med undantag av besvär rörande beslut om vitesföreläggande, vilka komma att gå till regeringsrätten (jfr 2 § 17:o regeringsrättslagen). Utredningen anser det riktigt, att besvär över länsstyrelses förordnande enligt 1 § samt över länsstyrelses beslut i anledning av ansökan om tillstånd att få bygga, företaga schaktning o. d. upptagas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Anledningen härtill är främst att ett strandlagsförbud kan medföra skyldighet för kronan att utgiva gottgörelse och att hänsyn härtill måste tagas vid avgörande av förbuds- och tillståndsfrågor. Sådana avgöranden böra uppenbarligen i sista hand träffas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Även klagan över andra av länsstyrelse meddelade beslut enligt strandlagen, som ej gälla vitesföreläggande, bör enligt utredningens mening upptagas och avgöras i enahanda ordning, dock med ett undantag. Föreläggande enligt 2 § att anordna passage genom stängsel förutsätter att prövning skett av frågan om allemansrätten får utövas på viss mark. Sådant föreläggande kan förbindas med vitespåföljd. Om vite utsattes, skulle enligt nuvarande regler besvärsmålet därför gå till regeringsrätten; eljest skulle det upptagas av Kungl. Maj :t i statsrådet. En sådan anordning synes emellertid icke lämplig. För att vinna enhetlighet i prövningen av dessa mål, synas de böra behandlas i samma ordning. Besvären synas böra gå till regeringsrätten. Utredningen vill därför förorda, att i regeringsrättslagen göres ett tillägg, innebärande att mål om föreläggande enligt 2 § strandlagen skola tillhöra regeringsrättens upptagande och avgörande. Utredningen har dock icke ansett det erforderligt att upprätta förslag till ändringslag.
De tillämpningsbestämmelser, som omnämnas i denna paragraf. avses
skola meddelas i en kungörelse. Utredningen har uppgjort förslag till
sådan.
Den provisoriska strandlagen gäller t. o. m. den 31 december 1952. En
ny strandlag bör därför träda i kraft den 1 januari 1953. I ett hänseende
bör emellertid lagen kunna tillämpas redan före sistnämnda dag. De
förbudsförordnanden, som meddelats enligt den provisoriska strandlagen,
förlora nämligen sin giltighet med utgången av år 1952. Det är av vikt att
de nya förordnanden med stöd av den nu föreslagna lagen, vilka
länsstyrelserna anse erforderliga, komma att gälla från och med den l januari
1953. Eljest skulle under en mellantid inga förbudsförordnanden gälla,
vilket skulle kunna utnyttjas för illojala åtgärder. Länsstyrelserna böra
därför ha möjlighet att redan före den 1 januari 1953 med verkan från
och med denna dag meddela förordnanden enligt 1 § nya lagen. En
bestämmelse härom har upptagits såsom ett undantag från huvudregeln om
ikraftträdandet. Tillämpning av undantagsbestämmelsen torde enligt allmänna
regler kunna ske sedan fyra veckor förflutit från den dag då lagen enligt
därå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk
författningssamling. En förutsättning för att den föreslagna anordningen skall få avsedd
verkan är givetvis att lagen utfärdas i god tid före ikraftträdandet,
exempelvis omkring den 1 juli 1952. I överensstämmelse med vad nu sagts torde
den av utredningen föreslagna tillämpningskungörelsen, som innehåller
föreskrifter bl. a. om det förberedande arbetet för att meddela
förordnande enligt strandlagen, böra träda i kraft omedelbart efter publiceringen.
– Utredningen vill understryka vikten av att länsstyrelserna begagna den
möjlighet, som öppnats genom undantagsbestämmelsen, så att
förordnandena enligt den provisoriska lagen – i den mån dessa anses böra äga
bestånd även i fortsättningen – komma att omedelbart avlösas av nya
förordnanden.
I andra stycket har föreskrivits att vid beräkning av markvärde enligt lagen skälig hänsyn skall tagas till det värde marken närmast före den 1 januari 1948 ansågs ha enligt då tillämpade grunder, varför även det värde som då tillmättes marken för tätbebyggelse får komma i betraktande. Motivering till detta stadgande har lämnats tidigare i betänkandet (s. 111).
Enligt direktiven har utredningen haft att pröva även frågan om
ersättning för men som uppstått till följd av byggnadsförbud enligt den
provisoriska strandlagen. Utredningen anser, att härvid i stort sett böra gälla
samma regler som i fråga om intrångsersättning enligt den föreslagna nya
lagen.
Att nya lagens ersättningsregler äro tillämpliga även i fråga om skada, som uppkommit enligt den äldre lagen, innebär bl. a. att en förutsättning för att ersättning skall kunna utgå för sådan skada är att ansökan om byggnadstillstånd gjorts och avslagits under sistnämnda lags giltighetstid. Om i sådant fall markägaren eller nyttjanderättshavaren kunnat till följd av förbudet, så länge detta i fortsättningen varat, nyttja .marken endast på sätt som stått i uppenbart missförhållande till värdet, blir han berättigad till ersättning för skadan.
4 § av den föreslagna lagen innehåller icke, lika litet som byggnadslagens ersättningsbestämmelser, någon föreskrift om ränta å ersättningsbelopp. Föres talan om ersättning vid expropriationsdomstol torde därför ränta icke utdömas för längre tid tillbaka än från dagen för målets anhängiggörande. Vid frivillig uppgörelse är kronan icke skyldig att gälda ränta. Då emellertid den, som lidit skada på grund av ett förbud enligt den provisoriska lagen, icke haft möjlighet att omedelbart kräva ersättning utan varit nödsakad att vänta därmed till dess ersättningsbestämmelse för detta fall införts, synes han rättvisligen böra vara berättigad att erhålla ränta från den tidpunkt då han – om ersättningsbestämmelse funnits – tidigast kunnat framställa anspråk på ersättning. Utredningen föreslår att ränta i det ifrågavarande fallet skall beräknas från den dag då ansökningen i byggnadsärendet slutligen avgjorts. Räntesatsen torde i detta fall böra vara sex procent.
För att icke frågor om ersättning för skada under provisorietiden skola hållas svävande under obestämd tid, torde böra stadgas att anspråk på sådan ersättning skall framställas inom viss tid, förslagsvis ett år, efter nya lagens ikraftträdande.
Bestämmelserna om ersättning för men under den provisoriska lagens tid ha upptagits i tredje stycket av övergångsbestämmelserna.
- ↑ En redogörelse för rättsfall angående denna fråga finnes intagen i Bexelius- Nordenstam-Aurén: Byggnadslagstiftningen andra uppl. s. 696–697. Särskilt må anmärkas att inom byggnadslagstiftningen begreppet byggnad synes vara mindre omfattande än enligt lagen den 24 maj 1895 angående vad till fast egendom är att hänföra. Sistnämnda lag upptager som tillbehör till fast egendom bl. a. "hus, vattenverk och andra byggnader". Enligt lagberedningen (Förslag till jordabalk I, SOU 1947:38) äro till byggnad här att hänföra, utom de uttryckligen angivna exemplen hus och vattenverk, även murar, broar, bryggor samt vissa andra transportanläggningar och torde till byggnad över huvud kunna räknas alla slags uppbyggda konstruktioner.
- ↑ Enligt 1 § tredje stycket av den föreslagna strandlagen skall i ett sådant fall strandlagsförbudet förlora sin verkan inom området i fråga.
- ↑ Se prop. nr 223/1950, s. 101.