Ekonomi och historia/VII

[ 256 ]

VII

LÄRDOMAR AV 1800-TALETS SVENSKA HANDELSPOLITIK

Närmast i anslutning till vad som sagts i slutet av nästföregående uppsats om den gamla svenska sjöfartspolitikens upplösning under 1800-talet skall här med några få streck antydas, vad man kan lära av motsvarande, parallela och dock olikartade utveckling på den egentliga handelspolitikens område; det är här fråga om en mycket praktisk och aktuell lärdom. Till utgångspunkt tages en något litet tidigare avhandling av doc. Arthur Montgomery än den i förra uppsatsen åberopade (Svensk tullpolitik 1816—1911; Tull- och traktatkommitténs utredningar och betänkanden I; Sthlm 1921).

Man kan studera handelspolitiken på två sätt. Först och främst kan man rent principiellt undersöka, vilka verkningar det ena eller andra ingripandet i utrikeshandelns gång har för ett land och därifrån sluta till protektionismens eller frihandelns lämplighet under olika förhållanden. Det är vad den egentliga nationalekonomien gör, och den kommer därvid fram till resultat, som ha värde både genom den inblick de bereda i allmänna ekonomiska sammanhang och som bidrag [ 257 ]till en önskvärd ekonomisk politik. Men det är en sak, som man alls icke eller nästan icke får besked om på den vägen, och det är vilka krafter som äro bestämmande för handelspolitiken, sådan den faktiskt gestaltar sig i de vanliga politikernas händer; och den frågan är minst lika viktig som den förra. Ty ingen som vet det minsta om världens gång tror väl på allvar, att det avgörande därvid är vare sig någon djup insikt i ekonomiska sammanhang eller ens osjälviska strävanden att gagna hela landet. Genom denna motsats blir också det rent teoretiska studiet onekligen i någon mån overkligt, fastän icke på det sätt man vanligen tror, eller så att det skulle förbise några av de ekonomiska momenten — men däremot väl så, att det ej räknar med de politiska faktorer som komma att bestämma den faktiska handelspolitiken.

Följden härav är i sin ordning, att den opraktiska åskådningen i flertalet fall ej är frihandeln utan tvärt om protektionismen. Frihandeln begär nämligen som bekant normalt sett endast, att politikerna skola hålla sina fingrar ifrån utrikeshandeln, medan protektionismen gör handelns gång beroende av politikernas ingripande. Också i de fall, då man verkligen kan fastställa principiella svagheter i en frihandelsregim och sålunda finna bindande skäl för ett ingrepp i utrikeshandeln, så är det därför just denna — teoretiskt högst intressanta — slutsats som är opraktisk, emedan den protektionism det verkliga livet bjuder på sällan eller aldrig har några likheter med den så uppkonstruerade. Detta har framhållits mycket väl av en bland de vederhäftiga nationalekonomer som gjort mest för att uppvisa frihandelns rent teoretiskt sett begränsade giltighet, [ 258 ]engelsmannen Henry Sidgwick, och ett citat ur hans Principles of Political Economy kan väl försvara sin plats ehuru jag återgivit det i en annan skrift: ”Det är lätt att visa, att protektionismen under vissa ej osannolika omständigheter skulle bereda det tullskyddade landet en direkt ekonomisk vinst; men på grund av svårigheten att hos någon faktiskt existerande styrelse försäkra sig om tillräcklig vishet, styrka och målmedvetenhet att införa tullskydd endast så långt som det är nyttigt för samhället och att obevekligt upphäva det, så snart det allmänna bästa kräver detta, är det praktiskt bäst för en statsman att fasthålla frihandelns breda och enkla regel — åtminstone i ett fritt samhälle med fullt utvecklad kommersiell företagsamhet.”

Detta kan låta som ett hårt tal, men en bekräftelse därpå erbjuder i rikligt mått docenten Montgomerys nyss citerade, knappa, kyliga, opersonliga, objektiva och sällsynt vederhäftiga framställning av vår tullpolitik sedan Napoleonskrigen. Den är just ett prov på det andra, eller historiska, sättet att studera handelspolitik, ty därigenom får man en inblick i hur den faktiskt utvecklar sig, ej hur den borde göra det. Ett motsvarande arbete över en kortare period men omfattande de kontinentala huvudländerna är Percy Ashleys Modern Tariff History, som nyligen kommit i en tredje upplaga, förd fram till världskriget, och väl värd att studeras av dem som vilja veta vad handelspolitik i praktiken är.

Sverige fick 1816, sålunda omedelbart efter Napoleonskrigens slut, ett särdeles genomfört förbudssystem med mer än 300 importförbud och ett femtiotal exportförbud. För de många, till och med bland våra [ 259 ]industrimän, som påyrkat ett likartat system under fredskrisen efter det senast tilländalupna världskriget, bör det nu vara lärorikt att följa detta förbudssystems öden. Det gick så långt som att rent av omfatta varor, vilka ej tillverkades inom landet men som likväl voro föreskrivna till användning inom armén; och man skulle därför ha trott, att det skulle ha försvunnit, så snart de första svårigheterna voro överståndna. Verkligheten var en annan.

Det första mer allvarliga försöket att bli av med förbuden gjordes ej förrän vid 1823—24 års riksdag, sålunda efter sju år, och framgången var då ”mer skenbar än verklig”, i det att alla de viktigaste förbuden blevo kvar och de avskaffade förbuden ersattes med mycket höga tullar. Icke desto mindre ”väckte riksdagens beslut stor oro inom både fabriks- och hantverkskretsar och gav anledning till petitioner till Kungl. Maj:t om förbudens bibehållande”. Regeringen vågade sig ej heller på ”en så brådstörtad tillämpning” — efter sju år — som riksdagen beslutat. När frågan ånyo kom upp 1828, efter ytterligare fem år, förklarade emellertid Stockholms fabriks- och hantverkssocieteter, att ”om de nu förbjudna fabriksvarorna frigåves, landet skulle översvämmas därav och priserna falla så lågt, att de svenska fabrikerna nödvändigt måste gå under”. Man begärde ytterligare tio års respit, innan man släppte det rena importförbudet, för att hinna — efter tolv års förutgången beredelsetid — inrätta sig på den utländska konkurrensens blotta tillvaro. 1831 förklarade regeringen: ”Att på en gång upphäva alla förbud var en åtgärd, som ej kunde undgå att förorsaka en mer eller mindre våldsam rubbning i de rådande för[ 260 ]hållandena och inverka på ett stort antal medborgares lagligen förvärvade rättigheter (obs.), utan att de förväntade fördelarna därav kunde på förhand beräknas.” Vid 1834—35 års riksdag förnyades kravet på en tidsfrist av tio år — naturligtvis nu från denna nya tidpunkt.

1839, då ju den från början begärda tioårsfristen redan hade utgått, förklarade Stockholmsfabrikörerna, att ”landet översvämmades av utländska varor”, Stockholms klädesfabrikssocietet påstod, att ett upphävande av importförbuden på klädesvävnader skulle verka ”alldeles förödande på hela yllefabrikationen”, och Norrköpings fabrikssocietet kom med en verkligt värdefull varning emot att försöka sig på ”de nya experimentens oförsökta bana”. 1840—41 års riksdag, som likväl förklarade sig ”i allmänhet gilla idén om en oinskränkt handelsfrihet” — vilket visserligen ingalunda betydde frihandel utan blott rätt att över huvud taget in- och utföra varorna mot tull — vågade sig ej heller på att i väsentlig mån tillämpa den gillade idén. Det dröjde ända till 1853—54 års riksdag, innan förbudssystemets grundvalar försvunno.

Om något visar väl detta, att en gång införda hinder för det internationella bytet hålla sig fast genom sin blotta tillvaro; och lärdomen kan svårligen vara någon annan än att man ej skall införa dylika hinder, om man ej vill göra sig beredd på att få behålla dem. Bakom varje dylikt hinder uppväxa ”lagligen förvärvade rättigheter”; deras avskaffande, som alltid är ”de nya experimentens oförsökta bana”, verkar ”förödande på hela fabrikationen”; och de förväntade fördelarna därav kunna aldrig ”på förhand beräknas”.

[ 261 ]I själva verket är det mycket svårare att förklara, att förbudssystemet någonsin försvann än att det dröjde kvar så länge som det gjorde. Orsaken till det förra var sannolikt dubbel. Den internationella prisstegringen från och med 1850-talet, själv en verkan av de stora guldupptäckterna, gav nämligen affärsmännen stora vinster, såsom prisstegringsperioder alltid göra, och gjorde dem därför relativt oberörda av ett minskat skydd; på motsvarande sätt sammanföll i sinom tid å andra sidan den nya protektionismen från och med 1880-talet med den relativt starka nedgången i den allmänna prisnivån. Därtill kom emellertid i det förra fallet också den ekonomiska liberalismen, nära nog den enda ekonomiska åskådning som har kunnat besegra den ”naturliga människans” böjelse att förbise eller misskänna gagnet för samhället av åtgärder som vålla svårigheter för begränsade grupper.

I hur pass ringa grad frihandelsuppfattningen gått riksdagen i blodet, till och med under den ekonomiska liberalismens korta glansperiod i Sverige, framgår för övrigt av att den till stor del genomdrevs mot riksdagens uttryckta vilja, genom Johan August Gripenstedts målmedvetna och hänsynslösa viljestyrka. På samma sätt som samtidigt Napoleon III i Frankrike tog han därför sin tillflykt till traktatsystemet för att genomdriva och framför allt låsa fast åtminstone en del av sitt frihandelsprogram och lyckades också därmed, så att 1865 års franska handelstraktat blev inseglet på den liberala handelspolitiken. Utan denna traktat är det troligt, att resultaten i allo skulle ha blivit betydligt svagare.

Detta erbjuder också en värdefull lärdom i fråga om [ 262 ]handelstraktaters handelspolitiska verkan. Denna beror uteslutande på i vilken anda de ingås. Därvid är det t. ex. högst betecknande, att man vid tiden omedelbart före de franska traktatförhandlingarna ansåg det ”uppenbart”, att tiden var olämplig för tullförhöjningar, nämligen emedan traktaten var avsedd att underlätta samfärdseln mellan länderna. Under vår egen generations traktatpolitik ha tvärt om traktaterna som man vet alltid just fått tjäna som anledning till (eller förevändning för) omredigeringar av tulltaxan i protektionistisk riktning — för att ”stärka vår handelspolitiska rustning”, som det heter; och följden av den nya tulltaxa som traktaten föranlett, plus denna traktat själv, har blivit nya hinder för samfärdseln. Önskar man ej detta, är det därför i protektionistiska tider bättre att avstå från traktater, medan sådana däremot i frihandelstider alltid underlätta tullnedsättningar.

Till sist kan man vid studiet av handelspolitikens faktiska historia ej undgå att ge ”den materialistiska historieuppfattningen” rätt åtminstone i fråga om de politiskt maktägande materiella intressenas förmåga att forma politiken efter sitt beläte. Docent Montgomery visar i sin bok, i vilken grad jordbrukets, d. v. s. närmast böndernas, större eller mindre — väl att märka antagna — intresse i skyddet bidrog att bestämma dess öde i ett av bondepolitikerna behärskat land, som Sverige då var. Därför försvann det gamla prohibitivsystemet, sedan livsmedelsskyddet förfallit, och därför återinfördes i sinom tid livsmedelstullarna på 1880-talet, när bönderna voro i trångmål.

Att vår handelspolitik under någon period skulle ha uppstått som följd av objektiv prövning av de på det [ 263 ]då rådande läget inverkande ekonomiska faktorerna eller i en däremot svarande form, är däremot mycket svårt att upptäcka. När man genomförde agrarskyddet 1888 för att hjälpa bönderna över svårigheterna genom den amerikanska spannmålskonkurrensen och framhöll dess karaktär av övergångstullar — alldeles såsom 1921 med de ”provisoriska tullhöjningarna” — så kunde det t. ex. rimligtvis ha väntats, att de också skulle ha formats som övergångstullar. Det torde framgå av det föregående, att inga fasta tullar kunna verka som dylika, ty bakom dem uppväxa alltid företag, som behöva dem för sin existens och efter förmåga komma att söka hindra deras sänkning eller slopning. Enda utvägen är att från början fastställa tullsatsernas successiva försvinnande; ty då borde de ej föranleda någon att inrätta sig på deras fortvaro och kunde därför möjligen smärtfritt försvinna, när det ändamål är tillgodosett för vilket de skapats. Men intet dylikt skedde.

Det är sålunda inga trösterika betraktelser man nödgas anställa i fråga om människans förmåga att i sin ekonomiska politik låta leda sig av förnuft och insikt om det för ett samhälle — till skillnad från enskilda grupper och individer — gagneliga. Därför kommer man också efter varje utflykt på den handelspolitiska historiens mark tillbaka till Sidgwicks sats eller till de ord som vanligen tillskrivas Axel Oxenstierna: Du vet icke, min son, med huru ringa vishet världen regeras.